財政縱向失衡、轉移支付與基本公共服務供給

郭威 李澤浩

內容提要：面臨地方財政縱向失衡的現實與人民日益增長的美好生活需要,加快構建財力協調的央地財政關系與轉移支付制度將有利于促進基本公共服務。文章立足于中國財政分權體制,在理論上對財政縱向失衡與轉移支付對基本公共服務供給的作用機制進行了系統闡述,并構建面板聯立方程模型與面板門檻模型,實證考察了財政縱向失衡對基本公共服務供給的影響效應。研究發現:財政縱向失衡對基本公共服務供給存在負向直接影響,但能通過轉移支付對基本公共服務供給產生間接正向促進作用,兩者的總效應為負;財政縱向失衡對基本公共服務供給的影響在不同政府競爭強度及不同財力水平下呈現出顯著差異性;財政縱向失衡對基本公共服務供給的影響存在門檻效應。研究結論為深入推進財政體制改革、改變地方政府為增長而競爭的發展困境以及促進社會基本公共品提供了新的經驗證據。

一、引 言

增進民生福祉、提高社會基本公共服務水平,從而更好地推動共享發展,既是發展的根本目的,也是堅持以人民為中心發展思想的根本遵循。但與發達國家相較而言,中國社會發展滯后于經濟發展。博鰲論壇研究院發布的《亞洲競爭力2019年度報告》顯示,在參評的37個經濟體中,中國在整體經濟活力指數上排名第1位,而社會發展水平則排名第10位,與排名前兩位的日本和韓國仍存在較大差距。造成這一現象的主要原因在于基本公共服務的不足(宮攀和楊宇,2023),中國目前公共服務供給仍存在“重財力、輕服務、輕效益”的不均衡問題(蘇春紅和李真,2023)。

為解決中國基本公共服務供給不足的問題,“十四五”規劃中明確提出要“加快補齊基本公共服務短板”,為提供基本公共服務在中長期的發展目標奠定了基調。2022年中央經濟工作會議進一步提出,“要強化基本公共服務,兜牢基本民生底線”,點明了中國在短期內增強基本公共服務的策略與要求。可以看出,無論是中長期還是短期,保障和改善基本公共服務都是中央和地方工作的重點。

依據公共產品的性質和中國的現實情況來看,基本公共品的主要供給方是地方政府。因此,導致中國社會基本公共服務短缺的主要原因在于地方對其重視度不足。目前,學術界關于基本公共服務不足的主流解釋是財政縱向失衡理論,該解釋將公共品不足的原因歸因為地方自有財力的不足。在財政縱向失衡體制下,地方收入權力過小而支出責任過多,從而導致地方在提供公共品時“捉襟見肘”(辛沖沖,2022;張嘉紫煜等,2022)。

然而,上述解釋存在著一個關鍵問題,即忽視了轉移支付對地方政府行為可能存在的矯正作用。實際上,在財政分權體制下,轉移支付作為一項關鍵的制度安排,不僅有助于促進地方事權與財權的協調,同時也是中央政府激勵地方政府行為的重要工具,極大影響著地方公共服務供給。理論上,轉移支付在量上的合理配置可以有效緩解地方財政壓力,在結構上的合理安排能夠抑制地方政府對生產建設類項目的支出偏向,從而有利于基本公共服務供給。但從現實運行機制來看,在地方政府平衡預算約束下的縱向財政體制以及同級政府間激烈橫向競爭的現實約束下,轉移支付也會在一定程度上扭曲地方政府的收支行為,使得政府支出結構存在更加偏向經濟性支出的傾向,從而偏離轉移支付旨在提高地方基本公共服務的政策目標。因此,本文將財政縱向失衡、轉移支付與基本公共服務供給納入同一研究框架,深入探討三者之間的影響效應與作用機制。本文以期通過對上述問題的研究,為新時代中國財政體制改革,提升地方政府提供基本公共服務的能力和水平提供理論依據和經驗證據。

二、文獻綜述

財政縱向失衡這一典型現實,是分權制國家的共有現象。但不同于西方財政聯邦制國家在經濟和政治上同步推進分權,中國在經濟上單項分權體制下收入分權長期滯后于支出分權,導致了更加嚴重的縱向失衡問題(儲德銀等,2017),引發了大量學者對此類話題的關注。地方財政收支狀況是決定基本公共服務最主要的硬性約束,關于財政縱向失衡與基本公共服務之間關系的研究,可追溯至財政分權與公共品理論。Tiebout(1956)首次引出了政府財政對公共品的影響,針對地方政府在公眾開支方面的競爭行為提出了“用腳投票”理論,認為在保證勞動力自由流動的前提下,地方政府為避免生產要素及稅源的流失會努力提高提供公共品的效益和質量。隨后產生的第一代財政分權理論認為地方政府對轄區內居民關于公共品的需求和偏好具有明顯的信息優勢,地方政府在稅基擴大的目標下有提供公共品的激勵,從而能夠更有效益地提供公共品。然而依據多數分權制國家的現實實踐,中央政府囿于調控宏觀經濟以及政治管理等目的,將支出責任下放至下級政府、財權收歸中央是普遍的做法,使得地方政府財政收入難以維持其支出責任,財政縱向失衡現象由此產生(Massimo等,2015)。第二代財政分權理論繼承了第一代分權理論的指導原則,在理論分析框架上有所創新,將地方政府假設為謀求自身利益最大化的理性人,認為地方政府出于自身利益考慮會導致其在提供公共品上缺乏激勵和效益。從中國的現實看,在地方創績增收以及官員政績晉升的雙重激勵下,地方政府“唯GDP論英雄”,往往會追逐短期經濟效益,偏好于擴大生產性支出而壓縮醫療、教育及社會保障等非生產性支出,不利于基本公共服務供給。有研究表明,晉升激勵機制的扭曲以及政府間財權事權責任劃分模糊是阻礙公共品的主要因素(黃新華和何冰清,2020)。綜上,現有文獻對財政分權與公共品間關系的研究已經比較成熟,但對于財政縱向失衡對基本公共品的影響效應卻少有關注。僅有的幾篇文獻主要從財政縱向失衡的角度解釋了中國基本公共服務供給不足的成因,認為中國地方政府財權與事權不匹配的現實困境是導致基本公共服務短缺的原因(李興文等,2021),普遍忽視了轉移支付這一重要因素。

在地方財政縱向失衡問題日趨嚴重的背景下,轉移支付無疑是彌補基層政府財政收支缺口,提升地方基本公共服務供給的重要制度安排。但關于轉移支付是否能夠增進基本公共服務供給,學界尚未達成一致看法。繆小林和張蓉(2022)認為,轉移支付需要邁向提升人民群眾獲得感的制度化治理,對于推進各地基本公共服務供給能力均等化至關重要。由于地區間發展水平與財政收支狀況差異顯著,上級政府往往無法準確判斷各個地區缺乏公共品的具體原因。如果以發達地區提供公共品水平的標準來同步要求欠發達地區,顯然會造成欠發達地區的財政危機,此時利用轉移支付制度來消除標桿偏誤就十分關鍵(Allers,2012)。劉曉明和康慧芳(2022)得出了類似的結論,認為轉移支付是平衡縣級政府財力的重要政策工具,對提升公共服務水平具有十分重要的作用。王瑞民和陶然(2017)以及梁紅梅等(2022)的研究也驗證了轉移支付的確對地方公共品供給存在正向作用。然而,除了轉移支付制度本身具有的政策目標,分稅制和地方政府競爭機制也是中國轉移支付制度在運行中所受制的重要因素(李濤和周業安,2009)。在這樣的環境下,轉移支付制度可能不會改善地方政府對公共服務的偏好程度,反而會進一步提升政府在生產建設等經濟類支出上的財政支出偏向(尹恒和朱虹,2011)。在激烈的橫向政府間競爭下,轉移支付資金必然會對地方支出競爭策略選擇產生影響,而在鄰近轄區追逐經濟績效將轉移支付資金用于擴大生產建設支出時,地方政府會傾向于增加生產建設支出,轉移支付資金在地方政府高度的財政自裁權下會被大量投入生產性項目(賈俊雪和梁煊,2020)。此外,下年轉移支付的不確定性也會導致地方經濟的不穩定,從而降低地方政府的期望效用,因此本年增加生產性支出是緩解地方財政收入波動的有效選擇(劉貫春和周偉,2019)。

綜上可知,財政縱向失衡以及轉移支付制度都是影響地方基本公共服務的重要因素。但遺憾的是,現有討論財政縱向失衡對基本公共服務影響的相關文獻中,都普遍忽視了轉移支付這一中介變量的作用。僅有少量文獻將轉移支付納入了研究框架,但其研究囿于省級數據,無法更為細致全面地考查三者之間的關系。相較于以往研究,本文可能存在的邊際貢獻在于:一是在研究視角上,本文將財政縱向失衡、轉移支付與基本公共服務供給三者納入同一理論框架,并基于財政分權及地方政府競爭的視角來分析地方在提供基本公共品上所受的激勵與約束,在理論層面系統詮釋了三者之間的作用機制。二是在研究樣本上,由于地級市轉移支付數據難以獲得,以往文獻多是基于省級數據對財政縱向失衡問題進行分析。本文通過手動整理地級市轉移支付數據,在大樣本下更為深入地研究了財政縱向失衡與轉移支付對基本公共服務供給的影響效應。三是在研究方法上,本文建立了綜合評估基本公共服務供給水平的指標體系,并建立面板門檻模型考察了財政縱向失衡對基本公共服務供給的非線性效應。研究結論為深入財政體制改革、提升社會基本公共品供給提供了新的經驗證據。

三、作用機制與研究假設

1. 財政縱向失衡對基本公共服務供給的作用機制

一方面,適度的財政縱向失衡能夠有效激勵地方政府提供基本公共品的效率。在財政縱向失衡的實際制約下,地方在財政收支方面存在一定缺口。在這種情況下,地方政府被迫在有限的財政預算約束下運作,因此其會更加注重確保財政資金的有效運用。通過有效安排公共品供給在結構上的支出優化配置,有助于提升其提供基本公共服務的效率。此外,在有效的財政體制設計下,地方政府能夠依據轄區內居民的實際需求,以有限的資金在財政支出結構和規模上合理安排以實現居民所偏愛的公共品供給組合(Grisorio和Prota,2015)。

另一方面,過度的財政縱向失衡將進一步扭曲地方支出結構偏向,不利于基本公共服務供給水平提升。由于地方政府財政缺口將隨著財政縱向失衡程度的加深而不斷增大,發展經濟以擴大稅基成為地方政府彌補財政缺口的有效選擇。因此,地方政府在公共開支上會首先考慮滿足轄區內企業的各項需求,增加基礎建設類的公共開支,相對忽視轄區居民所需的基本公共服務需求。與此同時,地方政府間激烈的競爭也將迫使地方政府在支出結構上做出選擇。在有限財政資金的硬約束下,將資金投入到能夠短期帶來效益的經濟項目以及生產類支出上,以追求在“經濟錦標賽”中占據優勢地位是地方政府的理性選擇。據此,本文提出研究假設:

假設1:財政縱向失衡能夠直接作用于基本公共服務供給,即存在“財政縱向失衡→基本公共服務供給”的直接傳導效應,且此效應因地方財政縱向失衡程度不同存在差異性。

2. 轉移支付對基本公共服務供給的作用機制

作為中央調節地方政府間財政關系、平衡區域間財政收入差異的重要政策工具,轉移支付能夠通過影響地方政府收支行為作用于基本公共服務。由于轉移支付為地方政府提供了額外的財政資源,增強了其資金供給能力,使得地方得以加大對基本公共服務領域的投入。同時,中央在分配地方轉移支付資金時,通常會考慮地區的經濟發展水平與資源稟賦等因素,通過針對性措施將資金向發展滯后地區傾斜,能夠縮減地區發展差距,從而擴展基礎公共服務的涵蓋范圍并促進其品質提升。

但轉移支付究竟能否改善地方基本公共服務,或者能多大限度地增加基本公共服務,取決于地方政府所受的激勵程度(馬光榮等,2016)。由于地方政府官員存在任期制,在“任期彈性,隨時遷調”的模式下,地方政府、中央政府及轄區內居民三者的利益并不總是一致,使得地方政府往往在獲得轉移支付后“選擇性使用”(吉富星和鮑曙光,2019)。因此,當地方政府獲得轉移支付后,在巨大的收支壓力以及鄰近轄區趕超式競爭下,所獲的轉移支付可能更多用于能夠帶來短期經濟效益的項目。此外,地方可能會主動依賴轉移支付的兜底作用,這會削弱地方的財政自負盈虧意識,從而影響地方提供基本公共服務的可持續性。據此,本文提出研究假設:

假設2:轉移支付能夠直接作用于基本公共服務供給,即存在“轉移支付→基本公共服務供給”的直接傳導效應,但同時存在著正向促進和負向抑制兩種影響效應。

3. 財政縱向失衡與轉移支付對基本公共服務的作用機制

在政治集權而財政分權體制下,地方政府形成的財政縱向失衡是中國財政體制中的一個既定事實,從而導致了地方基本公共品的不足。但地方政府的收支缺口并非無法解決,合理的轉移支付制度不僅能平衡地區之間的財政資源分配,還能通過緩解地方財政壓力間接作用于基本公共服務。

由此,財政縱向失衡借助轉移支付能夠間接對基本公共服務供給產生正向效應。一方面,財政縱向失衡使地方能夠通過轉移支付機制得到中央政府的財政支持,從而緩解地方財政壓力。由此,地方政府得以調動資金,進一步改善和拓展基本公共服務,提供在教育、醫療、社會福利等領域的相關產品,從而促進社會公共福祉的提升。另一方面,轉移支付作為財政縱向失衡的調節工具,可助力縮小地區間經濟發展差距,降低區域社會不平等現象。中央政府會依據地方財政縱向失衡程度的不同制定差異性轉移支付政策,通過轉移支付向欠發達地區的傾斜,這些地方政府能夠獲得更多資源來改善基本公共服務,從而提高基本公共服務的覆蓋面和質量水平。因此,財政縱向失衡所引發的轉移支付機制作為中介變量,實現了從中央到地方的資源再分配,為基本公共服務供給的優化和提升創造了有利條件。綜上所述,本文提出研究假設:

假設3:財政縱向失衡通過影響轉移支付間接作用于基本公共服務供給,即存在“財政縱向失衡→轉移支付→基本公共服務供給”的間接傳導效應。

四、研究設計、變量定義與統計特征

1. 研究設計

(1) 面板聯立方程模型的設定。依據前文的理論分析,本文認為財政縱向失衡及轉移支付不僅直接影響地方基本公共服務,財政縱向失衡還能通過轉移支付這一中介變量間接作用于基本公共服務供給。囿于此,依據單方程對其回歸分析在很大程度上會忽略模型中存在的內生性問題,因此本文借鑒Mobarak(2005)的研究,設立式(1)聯立方程組,通過構建面板聯立方程模型對三者之間的多重作用機制與傳導效應進行實證考察。

(1)

采用聯立方程進行參數估計之前,首先需分析模型的識別問題。面板聯立方程模型(1)中的內生變量為基本公共服務供給(serve)和轉移支付(transfer),外生變量為財政縱向失衡(vfi)及一系列控制變量。由于基本公共服務供給方程中存在3個并不出現在轉移支付方程中的外生解釋變量。因此,基本公共服務供給方程可識別。同樣地,轉移支付方程中也存在3個并不出現在基本公共服務供給方程中的外生解釋變量。因此,轉移支付方程可識別。同時鑒于聯立方程模型可能存在內生性問題帶來的估計偏誤,傳統的OLS估計或2SLS不能滿足聯立方程組可識別性和各方程擾動項不相關的基本假設(劉明慧和章潤蘭,2021),本文采用三階段最小二乘法對式(1)進行回歸估計。

(2) 面板門檻模型的設定。基于前文的機制探討,本文認為財政縱向失衡對基本公共服務供給存在非線性影響。因此,本文借鑒Hansen(1999)的研究,建立式(2)的面板門檻回歸模型。

serveit=β0+β1vfiit·I(vfiit≤δ1)+β2vfiit·I(δ1δn)+βjcontrolit+μi+λi+εit

(2)

其中,I(·)為指示函數,δ為門檻值,μi和λi表示城市固定效應及時間固定效應。

2. 變量定義

(1) 被解釋變量。基本公共服務供給(serve)。基本公共服務供給水平主要涉及服務的普及程度和可達性。鑒于基本公共服務劃分目前在理論界和財政界并無明確的標準,為了能夠全面刻畫地方基本公共服務供給水平,本文按照以下原則選取指標:一是考慮地方政府提供基本公共服務的覆蓋性,指標涉及各類公共服務的普及水平;二是聚焦地方基礎設施建設水平,確保基本公共服務供給的可達性;三是兼顧基本公共服務供給的全面性,指標既要能夠充分體現當地的基本公共服務供給水平,也要體現當地人民生活水平。

按照以上原則,本文依據《中華人民共和國國民經濟和社會發展第十四個五年規劃和2035年遠景目標綱要》關于“提高基本公共服務均等化水平”的論述,并參照詹新宇和王蓉蓉(2022)的研究,從教育、交通、文化、醫療和環境共5個維度15個指標(具體指標如表1所示),并借鑒巫景飛等(2023)的評價方法,采取熵值法確定各個指標的權重并加以合成。具體計算步驟為:首先構造各指標原始數據矩陣,篩選出正向指標和負向指標,然后計算各指標的熵值和差異性系數,接著計算出各指標的權重,最后依據處理過的各指標數據與相應權重計算出基本公共服務供給水平。

表1 基本公共服務供給指標體系

(2) 核心解釋變量。財政縱向失衡(vfi)。財政縱向失衡是分權制國家存在的典型事實,鑒于中國經濟分權滯后于政治分權,在單一經濟分權制下財權和事權有著顯著的非對稱特征。因此,本文參考Eyraud和Lusinyan(2013)以及儲德銀和費冒盛(2021)的研究,從財政支出分權和收入分權兩方面角度對中國各城市財政縱向失衡程度進行測算。具體測算公式為:

(3)

轉移支付(transfer)。轉移支付不僅會直接影響基本公共服務供給,其在財政縱向失衡對基本公共服務供給的影響中,也起著關鍵中介變量的作用。因此,本文引入轉移支付變量作為核心解釋變量。參考汪沖(2015)等的研究,采用人均轉移支付與人均預算收入之比來表示各城市受到的轉移支付力度。

(3) 其他控制變量。為提高研究精度與準確性,同時避免遺漏變量,本文還引入以下控制變量:產業結構(ind)。采用各城市第三產業增加值在GDP中的比重來衡量。人口數量水平(pop)。采用各城市年末單位從業人員數量來衡量。政府競爭強度(compete)。選用通過各城市當年人民幣對美元的年均匯率換算得到的外商直接投資總額占GDP的比重來衡量地方政府競爭的強度。經濟發展水平(pgdp)。采用各城市人均GDP來衡量。財政收支缺口率(gap)。通過各城市人均一般預算內收入與支出差額和人均一般預算內支出之比計算而得。投資水平(fix)。采用各城市固定資產投資總額與GDP之比來衡量。工資水平(wage)。采用各城市在崗職工平均工資來衡量。

3. 數據來源及統計特征

中國2007年實施了財政收支科目分類改革,對財政科目進行了重新分類和編碼,考慮到改革前后的樣本數據測算存在一定誤差,同時鑒于地級市轉移支付數據的可得性,本文采用2007-2019年中國267個地級市面板數據。各變量數據來源于《中國城市統計年鑒》、《中國城市建設年鑒》、CEIC數據庫、WIND數據庫以及各地市統計年鑒。為避免異方差性造成估計結果的偏差,本文在計算過程中對轉移支付(transfer)、人口數量水平(pop)、經濟發展水平(pgdp)以及工資水平(wage)變量進行取對數處理,各變量描述性統計如下表2所示。

表2 各變量統計特征

五、財政縱向失衡與轉移支付對基本公共服務供給影響效應的實證分析

1. 基準回歸結果分析

表3展示了式(1)方程的估計結果及標準化回歸結果。依據表3的回歸結果,首先,財政縱向失衡與基本公共服務供給顯著負相關,即存在“財政縱向失衡↑→基本公共服務↓”的直接作用渠道。這是由于中國的財政縱向失衡整體水平已經偏高,財政適度失衡所能帶來的正向促進效應已經消散(儲德銀和費冒盛,2021)。過高的財政縱向失衡導致地方政府支出缺口壓力過大,從而缺乏足夠的資金協調經濟建設支出與基本公共開支,從而阻礙了基本公共服務供給的增加。

表3 財政縱向失衡與轉移支付對基本公共服務供給影響的回歸結果

其次,轉移支付與基本公共服務供給顯著正相關,即存在“轉移支付↑→基本公共服務↑”的直接作用渠道。這說明轉移支付作為一種直接的經濟支持手段,能夠增強地方政府的財政能力,使其有能力提供更多的基本公共服務。與此同時,轉移支付有助于減輕欠發達地區的財政負擔,提升基本公共服務的覆蓋范圍,從而有助于增加基本公共服務供給。

最后,財政縱向失衡對轉移支付有正向顯著影響,即存在“財政縱向失衡↑→轉移支付↑→基本公共服務↑”的間接作用機制。這表明地方財政縱向失衡的情況雖然不利于基本服務供給的提升,但地方財政緊縮也導致轉移支付的增加,從而間接有助于地方提供基本公共服務。在財政資源的分布格局中,當地區或層級因面臨財政困境而難以維持基本公共服務的適當水平時,轉移支付通過一種間接傳導機制為其提供資金支持,從而有助于提升基本公共服務的供應質量和廣度。

2. 作用渠道檢驗與效應大小比較

依據表3標準化估計結果,本文通過計算得到財政縱向失衡、轉移支付對基本公共服務供給的直接效應、間接效應與總效應,結果如表4所示。依據表4的測算結果,首先,財政縱向失衡程度的提升顯著抑制了基本公共服務供給提升,這一直接效應的大小為-0.2162;其次,轉移支付的增加有利于促進基本公共服務,這一直接效應的大小為0.4721;最后,財政縱向失衡通過影響轉移支付間接正向影響基本公共服務供給,這一間接效應的大小為0.2002。綜合考慮財政縱向失衡對基本公共服務供給的直接及間接影響,其對基本公共服務供給的總效應為-0.0160。

表4 財政縱向失衡與轉移支付對基本公共服務的傳導路徑與效應大小

具體來看,財政縱向失衡能夠通過影響轉移支付間接對基本公共服務產生正向影響。這歸因于財政縱向失衡引發地方面臨財政短缺的現象,進而導致其在資源分配上更加注重效率與優化,從而使得轉移支付成為調整本地公共服務供應結構與水平的有效手段。但這種影響并不能抵消財政縱向失衡對基本公共服務供給的負向直接影響,因此兩者的總效應仍為負。這說明財權上收而事權下放所帶來的地方財權事權不匹配問題已經嚴重阻礙了地方基本公共服務的提升,僅僅依靠轉移支付來改善地方基本公共服務行不通。

3. 穩健性檢驗

本文在基準回歸部分采用了聯立方程模型來對財政縱向失衡作用于基本公共服務供給的影響進行分析,這樣做的好處是能夠考慮轉移支付這一中介變量的影響,也能在一定程度上緩解模型中存在的內生性。而Sobel模型能夠同時考察自變量對因變量的直接和間接影響,對系數乘積檢驗更具效率。因此,為進一步驗證轉移支付變量在財政縱向失衡對基本公共服務中所起的中介作用,首先,本文采用Sobel中介效應模型對轉移支付這一渠道進行檢驗,即檢驗轉移支付對財政縱向失衡系數估計值與轉移支付對基本公共服務供給系數估計值的乘積是否顯著,具體結果如表5所示。

表5 穩健性檢驗:轉移支付Sobel中介檢驗結果

依據表5估計結果,可以看出轉移支付的中介效應檢驗在5%的水平上是顯著的,證明了財政縱向失衡通過轉移支付影響基本公共服務供給這一路徑的存在。這與杜彤偉等(2019)的研究是一致的,即財政縱向失衡會作用于轉移支付。而轉移支付能夠直接增加地方財力,激勵公共服務供給(喬俊峰和陳榮汾,2019),且轉移支付帶來的財力增強會激勵地方政府增加對基本公共服務領域的財政支出,存在著明顯的“粘蠅紙”效應(王宇昕等,2019)。這與基準回歸結果保持一致,表明本文研究結論具有可靠性。

其次,為進一步確保所得結論的穩健性,本文還實施了以下穩健性檢驗:一是替換被解釋變量。參考宋小寧等(2012)、束磊和梁倩(2021)等對基本公共服務的劃分,選用各城市政府財政教育支出、醫療衛生與計劃生育支出、社會保障和就業支出三者之和并取對數來衡量各城市基本公共服務供給水平,回歸結果如表6列(1)列(2)所示。二是剔除直轄市和計劃單列市樣本。考慮到直轄市和計劃單列市在財政體制上與普通地級市存在較大差異,因此本文將直轄市和計劃單列市樣本予以剔除,回歸結果如表6列(3)列(4)列所示。三是考慮“預算法”的影響。在樣本考察期間,2014年頒布了《中華人民共和國預算法(2014年修正)》,進一步約束了地方財政收支行為,可能對各城市財政縱向失衡程度及轉移支付的使用產生較大影響。因此,本文以2015年及以后年份構造“預算法”虛擬變量(law)進行回歸,估計結果如表6列(5)列(6)所示。可以看出,表6中三種穩健性檢驗回歸結果均與基準回歸結果保持一致,驗證了本文研究結論的穩健性。

表6 穩健性檢驗:更換被解釋變量、剔除樣本值、排除其他政策影響

4. 異質性分析

由于地方政府競爭機制的存在,地方橫向競爭壓力會導致嚴重的支出結構偏向問題。即地方政府在“經濟錦標賽”“晉升錦標賽”的雙重激勵以及平衡預算約束下,會將有限的財政資金投入到最能夠帶來經濟效益的地方。因此,財政縱向失衡與轉移支付對基本公共服務供給的影響因政府競爭強度的不同將存在顯著的異質性。本文依據政府競爭強度的均值將研究樣本分為政府競爭強度低與政府競爭強度高兩組樣本,回歸結果如表7所示。

依據表7政府競爭強度異質性分析結果,可以看出財政縱向失衡與轉移支付對基本公共服務供給的影響因政府競爭強度的不同存在顯著異質性,且財政縱向失衡變量以及轉移支付變量均通過了組間系數差異檢驗。一是政府競爭強度高的地區,財政縱向失衡對基本公共服務供給的負向影響更大。可能的原因是政府競爭強度高的地區為在激烈的橫向競爭中取得招商引資的優勢地位,地區會將更多的資源用于支持經濟發展,從而忽視了對基本公共服務的投入。二是政府競爭強度高的地區,財政縱向失衡對基本服務供給的總效應為負,政府競爭強度低的地區則恰好相反。具體來看,政府競爭強度高的地區,財政縱向失衡對基本公共服務供給的間接效應實際上要大于政府競爭強度低的地區的間接效應,但其總效應仍小于政府競爭強度低的地區的總效應。主要原因還是在于地方政府競爭所導致的更深程度的財政縱向失衡,且受強經濟激勵影響,地方政府傾向于將爭奪的財政增量額支出在生產建設類支出領域,導致了嚴重的支出偏向性配置問題(張啟春和苗子豪,2022)。

此外,受制于地方財政自有財力的差異與轉移支付籌資分配機制中分配地位的不同,不同財力的地區在提供基本公共品上所采取的應對策略可能存在不同。因此,本文參考付文林和沈坤榮(2012)的研究,構建了財政資金凈轉移指標:各地區各年征收的國稅、地稅收入之和-該地區本級支出合計(不含上解中央支出、年終結余支出)。如果財政資金凈轉移額小于0,則該地區為財政資金凈流入地區;反之,則為財政資金凈流出地區。處于不同財政地位的地區無論是財政縱向失衡程度還是轉移支付的分配地位均存在差異,其影響基本公共服務供給的強度自然也會存在差異。本文依據地方財力的差異將研究樣本分為財政凈流入地區與財政凈流出地區兩組樣本,回歸結果如表8所示。

依據表8地方財力異質性檢驗結果,可以看出財政縱向失衡與轉移支付對基本公共服務供給的影響因地方財力的不同也存在顯著異質性。其中的差異主要有兩方面:一是財政資金凈流入地區,財政縱向失衡對基本公共服務供給具有更強的抑制效應。可能的解釋是財政資金凈流出地區自身存在著嚴重的財政赤字問題,其財政縱向失衡程度更深;且財政資金凈流出地區會優先將資金投入到能夠帶來短期經濟效益的項目,從而忽視基本公共服務供給。二是財政資金凈流入地區,轉移支付對基本公共服務的正向影響更強,且財政縱向失衡作用于基本公共服務的總效應更高。這說明轉移支付資金較好地發揮了轉移支付的調節作用,提升了財政資金凈流入地區提供基本公共品的積極性。

5. 面板門檻模型估計結果

為考察財政縱向失衡對基本公共服務供給可能存在的非線性影響,本文運用面板門檻模型,將財政縱向失衡作為門檻變量,進一步考察財政縱向失衡對基本公共服務供給的非線性效應。

根據表9的檢驗結果可知,單一門檻效應在5%的水平上顯著,對應的F值統計量和p值分別為20.997和0.000;雙重門檻在1%的顯著性水平上顯著,對應的F統計量和p值分別為34.751和0.000;三重門檻則在統計上不顯著。由此,可以判定,在以財政縱向失衡作為門檻變量時,其對基本公共服務供給的影響存在雙門檻效應。這里選擇雙門檻模型對式(2)進行估計,估計結果如表10所示。

表9 面板門檻估計的顯著性檢驗和置信水平

表10 面板門檻估計結果

從表10可以看出,財政縱向失衡對基本公共服務供給存在顯著的非線性影響:第一,在財政縱向失衡低于0.133的門檻值時,其對基本公共服務供給的影響顯著為正,影響系數為0.0022。究其緣由,本文認為在財政縱向失衡較小的情況下,一是地方政府能夠通過合理安排財政資金提升提供基本公共品的效率,二是地方政府能夠通過轉移支付來維持基本公共服務的供給,從而促進了基本公共服務的提升。第二,當財政縱向失衡處于門檻值0.133和0.591之間時,其對基本公共服務的影響由正轉負,影響系數為-0.0016。原因可能在于較高的財政縱向失衡意味著地方政府更加依賴自身的財政收入,地方政府難以依靠轉移支付彌補財政缺口,且隨著財政縱向失衡程度的加深,地方會更加偏好短期經濟項目建設,從而導致基本公共服務的投入不足。第三,當財政縱向失衡跨過第二門檻值0.591后,這一影響系數又下降到-0.0072。這是因為更高的財政縱向失衡可能影響到地方政府的長期發展能力,限制其在公共服務領域的投資,從而在這一階段產生更為明顯的負向效應。

六、結論及政策建議

本文立足于中國財政分權體制,將財政縱向失衡、轉移支付與基本公共服務供給納入同一研究框架,在理論層面系統闡釋財政縱向失衡與轉移支付對基本公共服務供給的作用機制,并構建面板聯立方程模型與面板門檻模型,在實證層面考察了財政縱向失衡對基本公共服務的影響效應,為深入推進財政體制改革以及提升基本公共服務提供了新的經驗證據。本文研究發現:第一,財政縱向失衡對基本公共服務供給具有雙重影響。一方面,財政縱向失衡對基本公共服務供給具有負向的直接效應;另一方面,財政縱向失衡通過轉移支付對基本公共服務供給存在正向的間接效應。整體來看,財政縱向失衡對基本公共服務供給的總效應為負。第二,財政縱向失衡對基本公共服務供給的影響因政府競爭強度的不同及財力水平的不同存在顯著異質性。政府競爭強度高的地區,財政縱向失衡對基本公共服務供給的負向影響更大,且該地區財政縱向失衡對基本公共服務供給的總效應更小。財政資金凈流入地區,財政縱向失衡對基本公共服務供給具有更強的抑制效應,轉移支付對基本公共服務具有更強的正向影響,且財政縱向失衡作用于基本公共服務的總效應更高。第三,財政縱向失衡對基本公共服務供給存在門檻效應。當財政縱向失衡小于門檻值0.133時,財政縱向失衡對基本公共服務的影響為正;當財政縱向失衡處于門檻值0.133和門檻值0.591之間時,這一影響效應由正轉負;當財政縱向失衡超過門檻值0.591時,負向效應又進一步提升。

本文上述結論不僅為促進城市基本公共服務提供參考,還有助于解釋財稅體制與地方政府行為影響城市基本公共服務的內在邏輯,對于增進民生福祉、提升共建共治共享水平的遠景目標具有重要的參考價值。本文的政策啟示在于以下三點:

(1) 積極推動建立新型央地關系,合理科學劃分中央與地方財權事權關系。從實證結果來看,財政縱向失衡顯著抑制了地方基本公共服務。因此,可以稅制改革為切入點,通過給予地方更多稅收保留權力緩解地方財政支出壓力,從而緩解地方財政失衡程度,確保地方政府擁有足夠的財政資源提供基本公共服務。當前央地改革重點應關注于科學劃分中央和地方事權和支出責任,減少中央政府與地方政府共同事權,以緩解地方財政收支缺口來促進基本公共服務。

(2) 轉變轉移支付制度設計思路,積極推動縱向轉移支付向橫向轉移的過渡。從實證結果來看,轉移支付雖然能夠促進地方基本公共服務供給,但在財政縱向失衡的影響下,轉移支付制度對促進基本公共服務的作用就相對有限。因此,有必要進一步推動轉移支付體制改革,以科學的方法確定適宜的轉移支付規模,有效激發適度轉移支付在地方提供基本公共服務方面的激勵作用。同時需加強對財政資金凈流入地區的財政傾斜,通過合理的轉移支付手段有效激勵財力匱乏地區提供基本公共品的積極性。此外,由于縱向轉移支付制度對地方政府提供基本公共品同時存在替代效應和收入效應,在一定程度上扭曲了地方政府支出結構,推動縱向轉移支付制度向橫向轉移支付制度的過渡,也許是發揮轉移支付促進基本公共服務的有效方法。

(3) 加快構建地方政府的良性競爭秩序,推動地方政府從為經濟增速、增量的競爭轉到為轄區社會福利最大化而競爭。文中提到,地區間競爭以及地方政府所受的激勵是影響基本公共服務的重要因素。為此,需進一步優化上級政府對下級政府的績效考核評價體系,破除唯經濟增量和經濟增速論英雄的考核體系,將民生改善、社會進步、提高基本公共品等指標和實績作為重要考核內容。通過賦予基本公共服務等指標在政績考核中更大的比重,并構建嚴格的監督和問責機制,將有效激勵地方政府提供基本公共服務的積極性。