以更加積極有為的宏觀政策全方位擴大國內需求

【關鍵詞】經濟 財政政策 提振消費 擴大內需 【中圖分類號】D602 【文獻標識碼】A

近期，中共中央政治局召開會議分析研究2025年經濟工作形勢并進行工作部署，強調要以更加積極有為的宏觀政策擴大國內需求，促進經濟持續回升向好。在政策取向上，著重強調實施更加積極的財政政策和適度寬松的貨幣政策。這是我國在2011年后再次啟用適度寬松的貨幣政策。隨后召開的中央經濟工作會議延承中共中央政治局會議的政策要求，著力實施更加積極有為的宏觀政策，穩定預期，激發活力，大力提振消費，提高投資效益，全方位擴大國內需求。

實施更加積極有為的宏觀政策

2024年，在黨中央的堅強領導下，我國克服內外多重困難，經濟運行總體平穩、穩中有進。近日召開的中央經濟工作會議將“大力提振消費、提高投資效益，全方位擴大國內需求”擺在明年九項重點任務之首。整體地，我國經濟工作不斷深化規律性認識，著力在財政政策、貨幣政策以及政策“合力”等三個方面下功夫。

實施更加積極的財政政策。財政政策是國家治理的基礎，是經濟社會發展的核心支撐，是實施逆周期調節的基本工具。實施更加積極的財政政策將主要體現在提高財政赤字率、增發超長期特別國債以及增加地方政府債務發行使用等環節。當然，總體上更要提高財政資金使用效率。

一是提高財政赤字率。一方面，提高財政赤字率可為財政政策提供更多的資金支持，為逆周期調節提供更大的支出強度，為重大戰略、重點領域和薄弱環節建設提供強有力的資源保障。另一方面，提高赤字率是更加積極有為宏觀政策的重要表現，釋放了宏觀政策進一步放松的強烈信號，能更好提振微觀主體的市場預期。

二是增加發行超長期特別國債。超長期特別國債是集中資源辦大事的重大舉措。當前，國家重大戰略實施和重點領域安全能力建設，新一輪大規模設備更新和消費品以舊換新，均是我國實施一攬子增量政策的重要抓手，亟需大量的資金加以匹配。增加發行超長期特別國債，利用其期限長、目標明確、用途清晰等特征，有利于持續支持“兩重”和“兩新”政策的長續發展。

三是增加地方政府專項債券發行使用。地方政府債券發行是黨中央優化中央地方財權事權、強化地方債務管理的重大舉措，對統籌央地關系、規范地方債務具有重要的意義。截至2024年10月末，我國地方政府債務余額為45.32萬億元，其中一般債務為16.6萬億元，專項債務28.71萬億元。專項債券為地方經濟社會發展提供了重大支撐，但是，相對于地方政府公共服務和經濟建設的資金需求而言，地方專項債券仍具有改進空間，專項債券的投向領域、使用期限、撥付調整以及是否可以在較大范圍用作資本金等均存在一些值得優化之處。

當然，提高赤字率、增發長期特別國債、增加地方債發行使用、籌集更多財政資金的同時，要進一步健全財政資金使用的激勵約束機制，著重強化資金使用的硬約束，避免低效投資甚至無效投資，著力提高財政資金使用效率，否則再大的資金投入也無法形成正向反饋的逆周期效應，難以形成自我循環的長效發展機制。

實施適度寬松的貨幣政策。2011年后，我國一直實施穩健的貨幣政策。此前，在全球金融危機沖擊下，我國在2009年-2010年實施了適度寬松的貨幣政策，同時匹配四萬億元的刺激計劃。由于彼時適度寬松的貨幣政策是一次較全面的強刺激政策舉措，其后為提高宏觀經濟政策穩健性、針對性和結構性，我國一直實施穩健的貨幣政策。

本次中央經濟工作會議再度啟動適度寬松的貨幣政策，與上一輪適度寬松的貨幣政策相比，更加注重系統性、針對性和傳導性。貨幣政策的調整主要可能有三個方面的考慮。一是有效延續2024年9月26日中共中央政治局會議部署的一攬子增量政策，實施存量和增量并重的政策框架，提升社會信心，引導經濟進一步穩中向好。二是有效應對我國經濟運行中面臨的困難和挑戰，特別是國內需求不足、部分企業生產經營困難等問題，進行更大強度和更加針對性的逆周期調整，以擴大需求。三是有效統籌國內國外兩個市場，在外部主要發達經濟體政策加息周期中，充分利用其中的政策空間，進一步提升我國的政策自主性和積極性。

實際上，根據9月26日中共中央政治局會議部署，我國已實施多項相對寬松的結構性貨幣政策。可以預見，在未來適度寬松的貨幣政策實施中，將會有更多的政策舉措出臺，總量擴張和結構優化并舉的貨幣政策將構建有效促進經濟高質量發展的良好貨幣金融環境。當然，我們應充分認識到，貨幣政策整體是一個依托政策傳導效率的間接性政策，寬貨幣到寬信用再到擴需求需要通暢高效的傳導機制和傳導過程，需要充分調動各類經濟主體的主動性和積極性，需要著重消除或緩釋信貸市場和消費市場中的重要堵點。寬松的貨幣政策可能主要表現在以下幾個方面。

一是明確適時降準降息。降低存款準備金率、降低利率是數量型政策工具和價格型政策工具并舉的政策舉措，有利于更好發揮貨幣政策總量和結構雙重功能。2024年9月末，我國存款余額超過300萬億元，金融機構加權平均存款準備金率為6.6%。1個百分點的存款準備金率下調，就可釋放出3萬億元的流動性。利率是資金的價格，是市場的信號。在面臨經濟下行壓力時，利率下調是逆周期應對的基本方式。降低利率可以考慮7天逆回購利率、中期借貸便利利率，還可以考慮存貸款利率。

二是價格總水平目標。中央經濟工作會議強調社會融資規模、貨幣供應量增長同經濟增長、價格總水平預期目標相匹配。價格總水平目標的提出更加強調了貨幣政策的總量功能。此前，我國設置了物價水平目標，但該目標是作為“軟目標”或是“上限”存在的，比如，2024年我國物價水平會顯著低于3%的政策目標。在發揮適度寬松貨幣政策效用時，物價水平是重要的，因為居民和企業對利率的反映是以考慮了物價水平后的實際利率水平作為標準的，只有實際利率顯著下降才能激發私人部門擴張需求。

三是繼續強調人民幣基本穩定。近期，人民幣匯率在合理均衡水平上雙向波動，成為緩釋內外不均衡和重大外部沖擊的重要市場機制，同時人民幣匯率形成機制更加成熟穩健。2025年外部沖擊是我國經濟平穩發展的重大變量，進一步發揮人民幣匯率市場功能，是提升我國應對外部風險彈性韌性的必然選擇。

四是宏觀審慎管理。貨幣政策和宏觀審慎曾是我國非常重要的“雙支柱”政策框架，在新歷史條件下，貨幣政策、金融市場與金融穩定更加緊密關聯在一起。探索宏觀審慎和金融穩定功能，是完善現代中央銀行制度的必要舉措，是寬松貨幣政策有效實施的必要保障。2023年3-5月美歐銀行業的一系列動蕩事件表明，貨幣政策需考慮金融機構微觀行為特別是資產配置行為對貨幣政策傳導的影響，同時，也需要考慮貨幣政策調整對金融機構資產負債、期限關聯以及金融系統穩定的影響。

打好政策“組合拳”。為了充分發揮我國經濟基礎穩、優勢多、韌性強和潛力大的優勢，我國各個部門均出臺了一系列重要的政策舉措，但是，系統集成、協同配合等程度有待進一步提升。中央經濟工作會議為此強調財政、貨幣、就業、產業、區域、貿易、環保、監管等政策要有效協同配合，增強政策合力。打好政策“組合拳”，重要工作是要提升政策一致性水平，將經濟政策和非經濟政策統一納入宏觀政策一致性評估。比如，經濟發展建設項目需要考慮到國土空間規劃、生態環境分區管控、能耗評估、安全評估、消防規范等要求，將非經濟政策要求作為前置條件納入到經濟政策制定的必要條件之中；非經濟政策在制定和實施過程中，要充分考慮其對經濟政策傳導的影響，盡量避免出現阻礙經濟政策傳導的情形，尤其需要避免對微觀經濟主體產生負面沖擊。經濟政策和非經濟政策在制定、執行、反饋過程中相互統籌，減少相互之間的掣肘甚至沖突，才能更好支持微觀經濟主體的擴張性行為，更好提高宏觀政策效能。

全方位擴大國內需求

全方位擴大國內需求是適應內外形勢的基本政策目標。當前及未來一段時間，外部環境變化帶來的不利影響加深，亟待提升我國內部需求水平，要加快形成具有合理回報的投資體系，加快形成有收入支撐的消費需求，加快補齊約束投資和消費增長的短板，全方位擴大國內需求，有效形成自我循環的經濟體系。

大力提振消費。消費是一個經濟體長續發展的基本支撐，是構建新發展格局的核心領域。2024年前三季度，消費對經濟增長的基礎性作用較為顯著，最終消費對經濟增長貢獻率達到49.9%，拉動國內生產總值增長為2.4個百分點。但是，相對于消費要成為經濟增長核心支撐、相對于消費在國內大循環應有的地位和作用，我國消費整體仍然相對不足。為此，大力提振消費是全方位擴大國內需求的重中之重。

大力提振消費需要遵循基本的經濟邏輯。國內需求不足，特別是消費不足，是我國經濟運行面臨的主要困難和挑戰之一。消費的擴大取決于消費能力和消費意愿，消費能力受制于收入增長和財富價值，消費意愿取決于邊際消費傾向，這與儲蓄動機、預防動機或社會保障等直接相關，可見收入增長、財富價值和社會保障等是影響消費的核心變量。

穩就業、促增收是大力提振消費的根本之策。多措并舉穩就業，實施重點領域、重點行業、城鄉基層和中小微企業就業支持計劃，大力拓展社區服務業，促進重點群體就業，著力提升大學畢業生就業水平，構建有收入支撐的消費需求。營造法治、公平、有序的市場環境，更好支持民營經濟發展，著重發展就業吸納能力較強的服務業，推動中低收入群體增收減負。在財富價值保障上，要進一步穩定樓市股市，修復居民資產負債表，提升居民財產性收入水平。我國居民財富約六成配置在房地產上，近期房地產價格下跌幅度較大，居民財富不同程度有所縮水，同期居民收入可能有所降低，而居民負債水平及債務支出并未實質性年年降，居民資產負債表有所弱化，財富效應有所淡化。持續用力推動房地產市場止跌回升，充分釋放剛性和改善性住房需求潛力，妥善處置存量商品房，均有助于穩定預期和價格、提升房地產市場流動性并逐步修復居民資產負債表。另外，股票市場穩定健康發展對于老百姓財產性收入提升也具有積極作用，要深化資本市場投融資綜合改革，提升資本市場內生穩定性，將資本市場建設成為融資和投資功能兼備的多層次資本市場，為居民財富增長提供有力支撐。

加大保障和改善民生力度，提升公共服務和社會保障質效，減少消費后顧之憂。2023年，我國儲蓄率高達44.2%，位列全球首位。2024年9月末，我國存款余額高達300.9萬億元，其中，住戶存款148.8萬億元，相當于人均儲蓄逾10萬元。從存款余額和儲蓄率看，我國是具有擴大消費的資金支撐。但是，國家出臺一系列促進消費的政策后，消費水平整體仍然偏低，這其中可能與居民預防性儲蓄動機較強相關。即部分居民可能存在不敢花、不愿花的消費傾向。預防性儲蓄強可能與我國在住房、教育、醫療、養老等領域公共服務不夠充分直接相關。實際上，我國在住房、教育、醫療、養老等已經實施一系列支持政策，但是，各地區各領域可能存在一定差異或大小不一的缺口。為此，加大保障和改善民生力度，是緩釋預防性儲蓄、有效擴大消費需求的長期保障政策。

提高投資效益。固定資產投資整體面臨轉型升級壓力。長期以來，我國經濟發展呈現的是投資驅動的模式，投資一度是經濟增長的主要發動機。但是，隨著我國基礎設施不斷完善、工業化進程深化和產業結構調整加快，特別是房地產市場面臨較大調整壓力，我國固定投資呈現低增長態勢。與此同時，以地方政府作為主導力量的基礎設施和部分產業投資，總體效能相對較低，部分投資成本收益不匹配，難以形成可持續經營和發展能力。

未來要有效提高投資效益，加快形成有合理回報的投資體系。在全方位擴大內需的過程中，要以科技創新引領新質生產力發展，建設現代化產業體系，加快形成具有合理回報的投資體系。一是堅持傳統產業、新興產業和未來產業并行發展的思路。二是傳統產業和傳統基礎設施穩存量、提質效，客觀評估各地各行業各領域及其基礎設施“充裕度”，在必要情況下才能擴大傳統產能及傳統基礎設施的投資，防止個別地區個別領域供給過剩或利用不足。三是適度加大新型基礎設施建設力度，著重提升新型基礎設施統一化水平。著重考慮新型基礎設施的發展情況、內在需求和供給短板，減少碎片化、重復性和低端化供給，著力提升新型基礎設施和新興產業建設全國統籌水平和區域共享能力，為全國統一大市場建設提供新的支撐。四是多舉措提振現代制造業。在全面加快建設現代制造業的同時，要考慮我國制造業的結構性，有效支持中小制造企業的發展，有效吸納就業人口。

抓住房地產市場這個牛鼻子，穩定整個產業鏈投資水平。房地產市場是我國產業鏈最長、關聯程度最高的產業，是穩定固定資產投資的重要領域。實施具有政策引導性的貨幣金融政策，為房地產市場、開發商和抵押貸款住戶提供定向低息資金，以盤活存量市場、提振市場流動性并適度引導增量需求。在具體運作中，建議采用市場化原則，以短期流動性支持、降低增量和存量貸款利率、穩定抵押品價值等為支撐，著重修復市場信心、開發商流動性和居民資產負債表。

在國家經濟進入高質量發展階段，提高投資效益不僅要關注短期的項目投資及其效益提升，而且要關注長期的投資特別是對人的投資。一方面，加大對人的投資要較快地補齊公共服務的短板，在教育、醫療、住房、養老等領域加大投入，提高人民的獲得感、幸福感和安全感。另一方面，加大對微觀主體的能力培訓和相應資源投入。注重專業技術能力、人力資源發展、社會心理引導、再就業、數字經濟適應等領域的教育、培訓和資源匹配。積極吸納失業人群投入社區服務，提供長期或臨時就業機會。以擴大公共服務和兜底社會民生保障作為支撐，對失業人群或相關社會群體提供應急性的公共服務和民生事項支持。

擴大高水平對外開放

有效促進消費，著力提高投資效益，全方位擴大國內需求，加快構建國內大循環，是當前重大的經濟任務。國內大市場和國內大循環的建設，不是自我封閉，而是在做好“家庭作業”同時要著力擴大高水平開放，著重深化制度型開放，更好構建國內大循環為主體、國內國際雙循環相互促進的新發展格局。

一方面要正視困難，充分認識外部沖擊。2023年我國出口保持良好態勢，前11個月我國貨幣貿易總額高達39.79萬億元，比上年同期增長4.9%。在全球經濟相對偏弱的條件下，我國進出口取得如此進展，充分體現我國經濟貿易體系的彈性與韌性。2025年全球經濟增長仍將呈現相對疲弱態勢，且增長、通脹和政策分化將較顯著。國際貨幣基金組織2024年10月預測，2025年世界經濟增長將與2023年持平，約為3.2%，繼續維持較低增長態勢。這決定了全球總需求水平相對較低，同時各個經濟體的進口需求差異較大，對仍以出口作為重要經濟增長支撐的中國經濟帶來較大的不確定性。這是中央經濟工作會議提出全面擴大國內需求的重大政策根源。

另一方面要堅定信心，擴大高水平對外開放。未來面對外部可能的更多不確定性，我國更要加大高水平開放的力度，通過雙邊和多邊舉措，穩外資、穩外貿，全力維系外部需求穩定性，著力提升國際循環質量和水平，有效形成內需和外需有效互動的良好格局。特別是在個別國家可能出臺極端單邊主義和逆全球化行徑中，我國要堅定信心，毫不畏懼，開放大門應該越開越大，有序擴大自主開放和單邊開放，穩步擴大制度型開放，向國際社會傳遞我國改革開放的堅定決心。

（作者為中國社會科學院金融研究所研究員）

【注：本文系中國社會科學院創新工程項目“健全金融監管體制，防范系統性金融風險”（項目編號：2018JRSA01）與中國社會科學院登峰戰略計劃重點學科項目（金融監管學）（項目編號：DF2023ZD23）和中國社會科學院馬克思主義理論研究和建設工程重大課題“防范化解重大金融風險”（項目編號：2022MGCZD011）的階段性研究成果】

責編/李一丹 美編/李祥峰