關于政府產業基金運作的研究

劉桐

隨著我國經濟轉型升級，政府產業基金也在飛速發展，資金規模已達上萬億元。財政資金通過撥改投等方式，可吸引更多的資金流向實體產業，為創新產業提供了巨大的經濟支持，有力地推動了地方經濟的發展。本文對政府產業基金及其運作方式進行充分闡述，分析具體運作中存在的問題，探討有效的優化策略。

政府產業基金的特性

當前，政府產業基金所涉領域包括公共服務、醫療、基礎設施建設、民生工程等，具有普遍化、規模化的特點。隨著政府基金的發展，已在全國遍地開花，從中央、省市級政府，到下面的縣區級政府，均已創立了產業基金，引起社會各界投資者的廣泛關注。產業基金的出現，改變了政府以往直接投資補貼的狀況，轉為引導、帶動社會資金投資實體，產生放大效應，進而推動了整個政府產業基金規模的增長。

政府產業基金的意義

引導社會資金聚集 政府產業基金的設立，可彌補實業投資領域中資金供應不足、創業投資企業資金短缺的缺陷。和證券、股權交易所投資標的相比，實體產業投資周期長、見效慢，資金流動不夠充裕，安全性保障也較差。因此，多數風險資本、社會資本都不愿投資創業成長期的實體企業，即使有投資，金額占比也不高，這一問題也無法通過市場經濟調節機制解決，只能由政府參與資源調配。而通過政府信用背書，有助于吸引各類機構和民間投資者，形成政府、社會資本聯合投資實體產業的局面，為推動實體產業發展提供充足的資本供給。

優化不同領域資源配置 一般來說，基于逐利的方向，周期短、見效快的互聯網、通信、教育培訓、餐飲等行業風險投資項目更容易被投資者青睞，而將資金投入那些資金需求大、見效慢的新技術、能源、材料方面實體企業的社會資本相對較少。但在政府產業基金引導下，借助政府信用籌集資金，通過市場化運作方式進行管理，可實現不同領域間優化資源配置，調整重點領域產業結構，將大量資金聚焦于生物醫藥、新能源材料等新興產業，培育一批高新技術創新型企業，有助于推動產業結構調整升級，落實國家產業政策。

扶持科技創新企業發展 政府產業基金可在相關政策的扶持下，聯合公共財政資金、風險資本共建投資體系，加大對科技型企業研發資金的投入。多數商業基金的投資偏好為發展中后期企業項目，特別是那些即將上市的成熟企業，即使這些企業融資需求并不大。與此相對應，多數科技創新類企業在創立初、中期均會面臨較大風險，稍有不慎，即可能導致企業倒閉，這類企業融資需求大，卻因風險大、回報不確定而面臨融資困難的境地。政府產業基金的設立，就是為了這些有著較強創新能力的公司發展而助力，可為商業投資機構承擔一定程度的風險，也能根據政府產業規劃充分利用社會資源。

政府產業基金的組織形式和運作模式

政府產業基金的組織形式 政府產業基金組織形式有公司制、契約制和合伙制三類。公司制可再分為有限責任公司和股份有限公司兩種，政府產業基金屬于前一種，股東、第三方機構都可以成為基金管理人，可接受董事會的委托，收取基金管理費和績效，股東會、董事會、監事會組成基金主要治理結構框架。契約制以信托關系作為主要法律關系，但由于私募股權投資行業的契約制模式存在較大法律風險，在我國運用不多。合伙制是最典型的政府產業基金組織形式，有普通合伙人和有限合伙人兩種形式，前者一般負責基金的運作管理，后者則為投資者，以所投資金為限額承擔有限責任，存在固定的存續期限，不參與基金日常管理，到期后需進行清算和分配利潤。

政府產業基金的運作模式 一是政府引導型，由各地政府在大眾創業、萬眾創新政策號召下出資設立天使投資基金，以母基金方式運作，政策性、屬地原則性較強，將較大比例投向受到當地政府扶持的高新技術產業領域，尤其是中小微企業中。二是金融機構與政府合作型，即由金融機構和地方政府在股權投資領域合作所設立的產業類基金，遵循市場化標準和工具選擇國內外投資機構為子基金合作對象，實行同股同權，目的為扶持當地產業和優勢項目發展。三是國家級引導基金型，中央財政立足于國家戰略，整合戰略性新興產業資金，并在財政資金杠桿作用下組建而成的各類新興產業引導基金，聯合社會、民間資本，有重點地推動科技成果轉化和中小企業發展。這類基金通過市場化運作，公開程序選擇基金管理公司。四是地方財政出資型，各地政府在相關政策性文件指導下，統籌區域資源，安排財政資金、部門專項資金設立政府產業基金，為符合當地特色的優勢產業、引入重點企業帶動整個產業鏈發展提供資金支持。這類基金以母基金形式為主，根據本地實際再設立各類專項子基金投資運作，重在培育地方優質財源稅源和成果轉化，有較強的投資針對性。

政府產業基金運作中存在問題

未能正確理解政府產業基金 政府產業基金的目的是扶持產業、強鏈延鏈補鏈。然而，在以往基金運行中，部分政府部門或領導由于未能對其正確認識，可能會直接推介需要基金支持的項目或將產業基金作為招商引資來源，未能遵循市場化運作方式，也未能綜合考量市場狀況、風險、收益，影響到基金收益和效應。

投資機構募資難度大 在進行子基金組建的過程中，需要地方政府出資并募集社會資本，且以社會資本為主，這就意味著有較大的募資難度。雖然各省市級政府為降低募資難度也出臺了一些扶持政策，但總體來說，財政性資金共同出資比例也均被控制在子基金規模的50%以下。再加上金融去杠桿、地方債務清理規范及資管新規出臺后的效果，有限合伙人門檻顯著提升，募資困難進一步加大，不少投資機構都拒絕負責募資，導致子基金組建困難。

缺乏足夠的可投資項目 各地政府在組建產業基金時都會直接規定所投資行業和地域，雖然多數地方都規定了至少要將資金的2/3投資于本地區，但實際上，大部分資金和優質項目仍主要集中在東南沿海發達地區。尤其是碰到優質項目時，基金公司會紛紛搶先投資，而不愿意將時間浪費在政府產業基金運作決策上。也有部分政府認為較好的項目，卻因為和基金公司在企業估值、股份份額等方面的分歧，也會導致產業基金投資失敗。

優化政府產業基金運作的措施探討

明確政府產業基金運作概念 政府應樹立多元化出資合作觀念，堅持國有資金不控股，積極尋求多方合作。設立產業基金過程中，可爭取和本地民營資本、上市公司合作，發揮金融杠桿作用，實現合作共贏；加強和社會化投資機構合作，發揮專業機構的企業輔導優勢，真正起到企業幫扶作用。堅持市場化運作，運作基金和項目選擇應遵循市場規則，實行同股同權，對符合基金投資標準的項目進行重點支持，摒棄原本財政支持的普惠觀念，賦予基金管理團隊充分的自主權。形成契約管理和誠信理念，子基金或投資合作方應嚴格履行協議合同，明確自身權責，嚴格遵循市場規律和契約關系，尤其是代表政府的投資方應避免出現各種變相違約的問題。構建基金信息公開和監管制度，對于無關安全信息的投資行為，應建立項目公示制度，定期將產業基金運作情況向社會公開，防止權力尋租的不良情況發生。完善內外部監督制度，保障基金運作的高效、安全。

提高政府產業基金管理水平 首先，應委托專業團隊建立高效的溝通協調機制，根據相關原則和要求，制定合理的籌資、增資、出資調整方案，認真探討投資發展策略，完善基金管理和風險管理，加強對各類投資項目質量的審查，加大經營風險防范力度，充分發揮基金投資決策委員會協調能力，加強與政府產業部門的溝通，提高基金資金使用效率，加快推進科技研發、成果轉化。其次，政府基金行業相關部門應加大和科研院校、人才培養基地等單位合作力度，加強金融管理團隊培訓，加快對高層次國有基金管理制度的研究，積極學習先進的經營、風控理念和人力、薪酬制度，建立專業化的管理人才隊伍，專門負責為地方政府提供融資方案、基金發展規劃、產業引導、政策咨詢等服務。加強和省內外政府產業基金發展較好地區間的溝通，積極引進先進投資管理理念，使其與自身基金管理相融合。

建立政府產業基金激勵機制和容錯機制 各地政府應制定優惠政策，鼓勵社會資本參與，共同解決高新科技企業融資難問題，在“放管服”改革指導下，營造公平、公開、高效的良性環境。組織高層次產業投資峰會，引進外地優質投資機構，為本地特色實體企業引入更多資金，吸引高層次投資基金機構入駐本地，為本地基金、金融行業發展注入新鮮活力。開展基金投資考核激勵機制，重點考核基金組建、募資、投資、收益情況，將政府產業基金新增收益按比例分配給子基金、資本金、個人投資者、基金管理者，確保母基金管理團隊利益和政策效益，進一步吸引社會資本的積極參與，加快投資進度，提高產業基金運作效率。

根據區域特色進行產業引導 各地政府應堅持重點發展當地特色產業，根據當地自然資源、市場優勢，推動新材料、新技術、醫療衛生、通信、智能制造等高新產業，以具備較大發展基礎的大型投資項目為重點，邀請國家、省級產業基金參與，充分展開前期調研，以直接投資或子基金投資的方式助力高潛力的企業項目；借助于融資吸引技術、專業人才，樹立、打造特色產業品牌和行業龍頭，將其推薦至對外招商會議中，提高企業的知名度和行業影響力。政府產業基金應加強對高新技術企業和項目的投資建設，創立市級高新科技企業孵化器，探索可促進科技成果轉化的基金建設，拓展金融機構合作渠道以獲得更充足的資金支持。針對當地重點領域設置專項產業子基金，進一步明確投資目標和提高投資實效性。

總之，政府產業基金已在各地經濟發展中發揮了重要作用，但在實際操作中同樣也存在一些問題。對此，各地政府應正確認識政府產業基金，認真總結運作過程中存在的問題，通過明確政府產業基金運作概念、提高政府產業基金管理水平、建立政府產業基金激勵機制、根據區域特色進行產業引導等方式，不斷提高基金運作效率，切實發揮這類基金在引導社會資本、優化資源配置、支持創新創業等方面的積極作用。

（作者單位：貴州黔晟股權投資基金管理有限公司）