政府采購標準采購文件優化研究

楊明晨

摘? ?要：在政府采購標準化、電子化成為國際政府采購主要發展趨勢的背景下，我國政府采購標準化和電子化進程相對較慢，標準化建設主要集中在采購品目、采購程序等環節，標準文件的建設體系不全且集中在工程和進口產品采購方面。鑒于此，通過分析政府采購標準采購文件現狀及問題，闡述完善和優化政府采購標準采購文件體系的意義，提出優化設計的建議，以期實現政府采購的規范化、標準化發展。

關鍵詞：政府采購；標準采購文件；現狀；優化設計

中圖分類號：F211? ? ? ?文獻標志碼：A? ? ? 文章編號：1673-291X（2023）23-0133-03

一、研究背景

政府采購（Government Procurement）作為我國宏觀調控主要經濟手段之一，自19世紀70年代發展至今采購規模逐年增長，2020年全國政府采購規模36 970.6億元，較2003年的1 659.44億元增長20倍，占全國財政支出和GDP的比重分別為10.2%和3.6%，政策功能日漸凸顯；政府采購管理與制度發展日益完善，自1999年財政部發布《政府采購管理暫行辦法》（財預字〔1999〕139號）到2000年《中華人民共和國招標投標法》、2003年《中華人民共和國政府采購法》頒布，再到2013年財政部令第74號、2017年財政部令第87號等，形成相對完善的“2+2+4+N”的體系。但在政府采購標準化、電子化成為國際政府采購主要發展趨勢的背景下，我國政府采購電子化、標準化發展相對滯后，實務中由于預算管理層級化，采購對象多且雜，政府部門管理職能、調整和規范的對象不同，各地信息化水平不一，信息安全有待強化等現實或特點，使得政府采購標準化和電子化進程相較落后。2021年，中共中央、國務院印發了《國家標準化發展綱要》，明確要通過完善政府采購、招投標等活動中應用先進標準機制來強化標準的實施應用，包括政府采購品目、采購文件、采購程序、采購合同等環節。目前標準化建設主要集中在采購品目、采購程序、采購合同等環節，政府采購標準文件中的規定則集中在政府采購工程和進口產品層面，對于國產貨物和服務的政府采購標準化采購文件的制定和完善亟待加強。

2013年財政部發布《政府采購品目分類目錄》，開啟國家層面對采購品目分類標準化進程，各地也陸續研究標準化政府采購程序和環節，進而建設政府采購電子化交易平臺。筆者通過“中國政府采購網”“中國招標投標公共服務平臺”等國家政府采購主要網絡媒體，以及“中國政府采購網”公布的36個地方分網，統計顯示各地均依照預算層級建立標準政府采購品目目錄，其中27個政府采購官網（占69%）有電子化采購內容，而25個（占64%）政府采購官網推出了網上商城、網上超市、電子賣場、電子競價等電子化政府采購創新形式。因此，政府采購品目、文件、程序、合同等的標準化、格式化是深入推進政府采購向全流程電子化、高質量規范化發展的前提。

二、政府采購標準采購文件體系現狀

依據《中華人民共和國政府采購法》第13條規定：“政府采購活動的監督管理部門是各級財政部門，但其他有關部門依法履行與政府采購活動有關的監督管理職責。”同時，《政府采購法》第4條規定“政府采購工程進行招標投標的，適用招標投標法”，《中華人民共和國招標投標法》第7條規定：“對招標投標活動的行政監督及有關部門的具體職權劃分，由國務院規定。”因此，政府采購現行的規章制度、規范性文件主要是財政部及地方各級財政部門頒布的，但其他與政府采購活動有關的部門也依法在對應的職責范圍內出具了相應的規章制度和規范性文件，如商務部規范進口產品招標投標活動，住建部規范工程項目招標投標活動等，故筆者依據政府采購主要對象，即貨物、工程和服務，首先對政府采購活動的監督管理部門進行梳理，從而明確政府采購標準文件建設的各方職責和業務職能，從預算角度，各級財政部門對所有政府采購活動有監督管理的職責；從業務歸口管理角度，各相關部門依法監督和管理對應的政府采購活動（見下頁圖1）。

基于上述梳理，筆者進一步整理現有政府采購標準采購文件現狀（見表1）。

綜合上述，不難發現現行政府采購標準文件體系存在下列問題：第一，政府采購涉及管理部門多，未能形成合力。政府采購由其本身涉及的業務面廣使得管理部門眾多，但未能形成合力，財政部門主要集中和發揮管理職能，其他職能部門則主要發揮程序規范功能，并大有在各自條線深耕精作的趨勢。第二，標準采購文件體系不全。一方面是政府采購進口產品及工程的標準采購文件相對完善，但是沒有涵蓋采購三大對象；另一方面是也僅限于招標采購，沒有涵蓋基本的政府采購招標及非招標采購方式。第三，層級化管理在操作層面存在口徑不一等問題。國家及各地各部門在實務中，對同一問題的應對存在口徑不統一，以各自理解為操作標準。第四，各地信息化技術水平不一，存在網絡安全問題。現階段，全國各地信息化技術水平不一，無法在同一標準、規范的前提下建立統一的政府采購電子化平臺，對接也存在網絡安全問題。第五，行業規范未涉及標準文件的具體內容。我國行業協會，即中國招標投標協會，2016年發布行業推薦性標準《招標采購代理規范》（ZBTB/T 01

-2016），2018年6月發布《非招標方式采購代理服務規范》（ZBTB/T 01-2018），對招標及非招標采購代理的行為給出了規范標準，但并未具體對標準采購文件進行建立。

三、政府采購標準采購文件的優化設計

（一）體制、機制建設

第一，建立協調機制，國家層面整合資源、統一管理。建議由財政部門牽頭，發改委、商務部等相關部門參與，組成不固定工作協調小組，制定全國、各層面適用的標準采購文件，并在操作層面給予統一的指導與解釋。第二，充分調動行業及研究機構力量，加強宣傳和開展職業培訓的同時，積極進行全國標準文件的建設及推廣工作。第三，國家層面推進政府采購標準化、信息化建設，建立全國適用的采購全過程的標準及電子采購平臺，以實現采購全流程電子化。

（二）完善招標及非招標標準文件設計

1.完善政府采購標準招標文件設計。筆者以進口機電產品國際招標標準招標文件、政府采購實務為基礎梳理認為政府采購招標標準文件應包含五章基本內容（見下頁表2）。

關于表2內投標邀請中的資格要求應分兩類，一類是法定資格要求，即《中華人民共和國政府采購法》及其實施條例等法律法規規定的合格供應商應具備的條件；第二類是項目實際需要的、官方的基本資格要求，但鑒于政府采購扶持中小企業的政策功能，應限定原則上項目實際需要的資格要求不得排斥中小企業參與。

關于投標人須知中的投標商務及技術主要內容要求或說明，強調可通過官方渠道查詢的資料不得作為投標要求的材料，另一方面也應充分考慮新成立中小企業的實際情況，在財務要求方面可以依據公司成立年限，提出類似成立不滿六個月的，提供銀行流水；成立不滿十二個月的，提供銀行資信證明等替代材料；評標則應最大可能量化相關標準。

關于合同格式的合同通用條款，應考慮《中華人民共和國政府采購法》第49條等規定的追加采購或合同非實質性條款調整等情形。

關于采購需求的技術參數要求，應盡量減少對檢驗報告等提出的與公司規模等有關的，非官方出具的檢驗報告的要求；關于出樣要求，應盡可能以不增加投標成本為前提。

2.完善政府采購標準非招標文件設計。筆者以相對復雜的、競爭性談判的補充，即競爭性磋商采購為基礎模板，梳理非招標標準采購文件應當包含五章基本內容（見表3）。

關于表3內采購邀請中的資格要求、響應人須知中的響應商務及技術主要內容要求或說明、追加采購、采購需求的技術參數要求等在招標標準文件優化設計里已經闡述，此外，在競爭性磋商的實務中應注意：響應人仍須不少于三家，但通過資格審查的單位可以不足三家；競爭性磋商、競爭性談判因為涉及二次報價，那么對于與價格信息直接相關的初次報價信息是不應當進行公開開標的。

詢價、單一來源采購等政府采購非招標采購方式的采購標準文件基本內容則在上述五章內容的基礎上依據法定程序進行刪減。

四、結束語

我國正走在又好又快發展的快車道上，2020年4月10日，在中央財經委員會第七次會議上，習近平總書記強調要構建以國內大循環為主體、國內國際雙循環相互促進的新發展格局，包括我國正在積極申請加入《政府采購協議》（GPA）等，推動政府采購向標準化發展以促進電子政府采購建設，引進國際技術和產品的同時積極參與國際政府采購。

以財政部門為主導，形成統一合力的、多業務部門參與的協調機制，充分調動行業及研究機構力量，以完善的招標和非招標采購文件標準內容為基礎，形成國家層面的、統一操作口徑和解釋的政府采購全過程標準化、格式化，不斷推進政府采購向高標準、高質量發展勢在必行。

參考文獻：

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