國家審計在全面推進鄉村振興戰略中的作用及路徑研究

李愛娟 夏珍珊

黨中央國務院高度重視“三農”問題，中央一號文件連續多年聚焦“三農”，可見“三農”問題是全黨工作的重中之重，關系到中國特色社會主義現代化的實現程度。面對各種“三農”問題，黨中央先后作出了精準扶貧、打贏脫貧攻堅戰、實施鄉村振興戰略、全面推進鄉村振興的重大決策，為實施鄉村振興戰略提供了根本遵循。國家審計作為黨和國家監督體系的重要組成部分，服務于黨中央作出的戰略部署，全面履行經濟監督職責，聚焦主責主業，通過開展政策跟蹤審計、經濟責任審計與專項審計，著力反映鄉村產業、文化、人才、生態、組織振興中存在的問題，深入揭示影響宜居宜業和美鄉村建設的體制機制問題、管理漏洞以及風險隱患，在推動扶貧政策精準落地落實、扶貧資金有效管理使用、揭示扶貧領域違紀違法問題、促進扶貧政策健全完善、鞏固扶貧成果等方面發揮了重要的不可替代的作用，為推動打贏脫貧攻堅戰、全面建成小康社會貢獻了重要力量。

一、國家審計與鄉村振興戰略高度協同

從目標角度看，國家審計推進鄉村振興戰略的實施是國家審計目標定位的基本要求。國家審計作為黨和國家獨立的監督機關，對各級政府和部門公共資金、資源的使用情況、公共權力的履行情況進行監督、鑒證和評價，其目標是服從和服務于黨和國家的各項戰略部署，進而服務于人民群眾的根本利益。而全面推進鄉村振興戰略是黨和國家基于我國全面脫貧現狀作出的戰略，是建設社會主義現代化國家的重大歷史任務，是新時代解決“三農”問題的第一抓手，關乎農業現代化的實現。基于此，作為黨和國家監督體系重要組成部分的國家審計，要立足經濟監督定位，聚焦鄉村振興相關政策、資金、項目實行全過程、全鏈條的監督，推動解決群眾最關心、最直接、最現實的利益問題，切實維護好人民群眾切身利益。

從專業角度看，國家審計推進鄉村振興戰略的實施是國家審計監督全覆蓋的必然使命。鄉村振興戰略是一項長期的、復雜的系統工程，關乎到“三農”問題的方方面面，包括鄉村建設規劃、產業發展、糧食安全、人居環境、民生保障等，涉及范圍廣、時間跨度大、投資項目分散。與此同時，為實施鄉村振興戰略，中央及各級黨委政府給予了大量的政策支持和資金保障，如何不折不扣落實政策、最大程度用好資金，離不開客觀專業的外部監督力量———國家審計。國家審計堅持公共資金運用到哪里，公共資源使用在哪里，監督就跟進到哪里，實現審計監督全覆蓋，充分憑借自身專業性、宏觀性、全面性、觸角廣泛性的監督優勢，跟進資金使用的效果和效益，揭露政策落實中存在的問題和體制機制障礙，高度契合鄉村振興戰略的客觀形勢和實際需求。

從法律角度看，國家審計推進鄉村振興戰略的實施是國家審計法定職責的基本要求。2019年，《關于加強和改進鄉村治理的指導意見》提出要加強審計監督，對村干部任期和離任進行經濟責任審計，為開展村級領導干部經濟責任審計提供了依據。2021年，《中華人民共和國鄉村振興促進法》規定了各級審計部門按照各自職責對農業農村投入優先保障機制落實情況、鄉村振興資金使用情況和績效等實施監督，為充分發揮國家審計的監督優勢、促進鄉村振興戰略實施提供了明確的法律保障。與此同時，十八大以來，國家審計在精準扶貧、涉農惠農政策落實和資金使用上發揮了較好的監督作用，但作為鄉村振興戰略落實“最后一公里”的鄉村，依然是監督最薄弱、最容易出問題的環節，存在較大范圍的監督盲區，資金使用、項目建設、政策落實方面的問題屢審屢犯，亟需發揮國家審計的監督職能，這又為國家審計參與鄉村振興戰略實施提出了需求空間。

綜上所述，國家審計與鄉村振興戰略在目標定位、專業全面性方面高度契合，同時有法律法規作為法理支撐依據，因此，促進實施鄉村振興戰略是國家審計義不容辭的法定職責及政治任務。

二、國家審計在鄉村振興戰略實施中的作用及著力點

近年來，國家審計將鄉村振興審計作為貫徹落實黨和國家重大決策部署的重要政治任務，以財政資金審計為切入點，以政策落實審計為抓手，以經濟責任審計為載體，全過程持續發力，從鄉村振興資金管理使用的安全績效性、政策措施落實的有效性、項目建設運營的合規性、領導干部經濟責任履行的到位性展開審計，切實履行審計監督職責，一體推進揭示問題、規范管理、促進改革，在更大范圍、更高層次上發揮審計監督助推鄉村全面振興的職能作用。

1.以財政資金審計為切入點，發揮國家審計在保障涉農惠農資金安全高效中的作用。財政資金是國家審計發揮監督作用的重要著力點，公共資金運用到哪里，審計監督就跟進到哪里。在鄉村全面振興的審計中，資金的籌集、分配、使用、績效始終是監督的重點。近年來，審計機關圍繞高標準農田建設、農村人居環境整治、鄉村產業發展、脫貧攻堅與鄉村振興的有效銜接、美麗鄉村建設等相關專項資金開展了審計，重點關注了鄉村振興相關資金籌集、分配和使用各個環節存在的問題，揭示了各個環節隱藏的風險點，確保資金的高效運轉。首先，監督檢查鄉村振興戰略投入保障情況，關注各級政府是否按照規定的方式和比例從土地出讓收益中足額提取用于鄉村發展，是否推動形成財政優先保障的同時，鼓勵金融機構和社會力量共同參與的多元投入格局，揭示通過違規減免土地出讓收入、虛增農業農村成本、私自降低提取比例的方式減少鄉村建設資金投入，未按規定科學合理使用金融機構提供的鄉村建設專項債券等問題，發揮國家審計在保障鄉村振興資金投入中的積極作用。其次，監督檢查鄉村振興資金的分配是否科學合理，重點關注資金分配的依據是否充分，是否存在鄉村領導干部騙取套取、貪污私分、優親厚友等問題，是否因主管部門審核不嚴違規擴大資金補助范圍，確保資金按照預期的目標和軌道安全運行。再次，監督檢查鄉村振興資金的使用情況，聚焦脫貧攻堅有效鞏固資金和鄉村建設資金的安全和績效，重點關注產業發展資金、醫療保障資金、就業幫扶資金、農村人居環境整治資金等使用方向、金額是否與預期的政策目標相一致，反映資金滯撥閑置、虛報冒領、違規挪用等問題，分析問題背后的深層次根源，充分發揮國家審計在提升資金使用績效中的作用。

2.以政策落實審計為主線，發揮國家審計在推動強農惠農政策措施落實中的作用。鄉村振興作為黨和國家的重要戰略，必將出臺一系列配套的財政政策、金融政策以及具體措施以保證戰略的順利實施，且鄉村振興戰略的成敗取決于配套政策和措施落實的程度。為此，國家審計應以鄉村振興政策措施落實審計為重要著力點，監督、鑒證和評價政策措施的落實程度，揭示落實過程中存在的問題，研究完善體制機制，推動問題源頭治理和長效解決，推動地方政府、部門舉一反三，加快同類問題的排查，通過“審計一個、規范一片”的方式更好地發揮國家審計在促進政策措施中“治已病、防未病”的作用。近年來，審計機關緊緊圍繞“產業興旺、生態宜居、鄉風文明、治理有效、生活富裕”的總要求，對農村人居環境整治、鄉村產業發展、高標準農田建設、村莊規劃編制、脫貧攻堅與鄉村振興有效銜接相關的項目實施情況和政策措施落實情況持續開展審計。一方面，重點關注鄉村振興項目的建設情況，關注鄉村規劃編制和建設情況、鄉村項目建設是否與規劃保持一致、項目管護和后期運營等情況，揭示鄉村規劃編制經費不足、編制未切合鄉村實際、項目庫與鄉村規劃不銜接、項目申報程序不合規、項目建設中以次充好高估冒算、項目建成后因經費不足或管護不到位等原因導致閑置浪費、通過虛假項目套取經費等方面的問題，打破政策落實執行中的“中梗阻”，保障重大涉農項目順利推進。此外，還要著重關注項目建設后的資產化問題，包括資產底數、資產使用、資產收益分配、資產抵押等，查看是否存在資產閑置、收益分配不規范、違規舉債等問題，確保項目建設所用財政資金的績效。另一方面，重點關注鄉村振興政策的落實情況，著眼于土地、道路建設、飲水安全、產業發展、就業保障、公共服務供給等政策執行中出現的新情況和新問題，聚焦各項涉農政策落實效果，著力揭示政策措施落實不到位和政策制定不科學等問題，反映制約農村改革深化的體制機制障礙和管理漏洞，通過審計整改反向倒逼普遍性、傾向性問題的整改完善，發揮國家審計作為促進政策落實的“督查員”作用，促進中央、省級鄉村振興政策的落地生根和不斷完善。

3.以經濟責任審計為載體，彰顯國家審計在促進鄉村權力規范運行中的作用。經濟責任審計根植于中國審計實踐，是具有中國特色的審計制度創新，對約束領導干部的權力運行和促進反腐倡廉具有重要的作用。近年來，審計機關站在鞏固黨長期執政地位的高度，充分發揮審計在推進黨的自我革命中的重要作用，推動全面從嚴治黨向縱深發展。鄉村領導干部作為鄉村振興戰略實施的第一責任人，承擔著大量資金分配和使用的責任，在目前鄉村治理存在監督盲區的背景下，更需要發揮國家審計主動性、權威性、專業性的監督優勢，加大對基層領導干部小微權力的審計力度，關注領導干部經濟責任的履行情況，揭示在國家惠農補貼、集體資產管理、土地征收等領域侵害農民利益的不正之風和腐敗問題，揭示領導干部應用公共權力公款私用、擠占挪用、優親厚友、貪污腐敗等問題以及體制機制缺陷，并向紀檢監察等部門移送公職人員虛報套取補貼、截留侵占集體資金資產、在鄉村產業等建設項目中失職瀆職等違紀違法問題線索，發揮國家審計在規范領導干部依法用權和預防小微腐敗中的作用，有效懲治群眾身邊的“蠅貪蟻腐”，維護人民群眾的切身利益，以有力有效的審計監督服務保障黨和國家的根本大局。

三、國家審計助力鄉村全面振興的路徑研究

全面建設社會主義現代化重點難點在“三農”，潛力后勁在“三農”，基礎支撐在“三農”，為加快農業農村現代化發展，國家審計作為黨和國家監督體系的重要組成部分，應充分發揮經濟監督優勢，堅持問題導向，堅持績效導向，沿著“政治———政策———項目———資金”主線監督、鑒證、評價農業農村建設，揭示相關問題，為促進農業全面升級、農村全面進步、農民全面發展貢獻力量。

1.政治層面：堅持黨對鄉村振興審計的絕對領導

國家審計機關首先是政治機關，要以習近平新時代中國特色社會主義思想為指導，深入學習貫徹黨的二十大關于全面推進鄉村振興的決策部署，深刻領會習近平總書記關于“三農”工作重要論述、關于審計工作重要講話和重要指示批示精神，以促進加快建設農業強省，保障糧食安全，鞏固脫貧攻堅成果和全面推進鄉村振興為目標，將加強鄉村振興相關審計作為貫徹落實黨和國家重大決策部署的重要政治任務，把“如臂使指”“如影隨形”“如雷貫耳”的要求貫徹到鄉村振興審計工作始終，在推動強農惠農政策落實、保障涉農資金安全高效、嚴懲群眾身邊“蠅貪蟻腐”等方面更好發揮審計獨特作用，以有力有效的審計監督服務黨和國家工作大局。

2.實施層面：實現鄉村振興審計全覆蓋

2015年印發的《關于實行審計全覆蓋的實施意見》要求對公共資金、國有資產、國有資源及領導干部經濟責任情況實行審計監督全覆蓋。為此，國家審計要緊緊圍繞黨中央國務院、省委省政府決策部署和當期工作中心，有重點、有計劃、分階段圍繞農村產業發展、金融扶持、生態保護、權力運行等開展鄉村振興相關政策和資金的審計監督，在保障審計重點工作的同時拓寬審計范圍的廣度和審計對象的深度。

一是堅持統籌規劃，合理安排，拓寬鄉村振興審計監督的廣度。加大對農村產業發展的審計，重點關注各區域產業布局、特色產業、新型產業、傳統產業轉型升級，為優化農村產業結構發力。加大對農村金融扶持的審計力度，要聚焦貸款的使用方向，金融政策激勵工具的效果，以及相應的信貸風險補償、貸款損失補償、貸款貼息補貼等財政投入的合規合理性和績效性，監督金融支持在鄉村振興中的效果。加大對糧食安全的審計，著力關注耕地底數、補充耕地項目開發和資金使用，查看耕地有無“非農化”“非糧化”以及耕地建成后拋荒的情況，關注高標準農田和配套設施建設項目程序、資金投入及后期使用情況，關注耕地建設補貼資金的使用范圍，嚴守耕地紅線，確保糧食安全現代化農業發展。加大對打造農業“三高四新”的審計，關注種業科技創新、智慧智能農業裝備制造、農村消費市場培育、農村產業經營發展高地等，助力農業現代化的發展。二是沿著資金流向，拓展審計監督的深度，確保鄉村振興相關資金審深審透。黨的十九大確立鄉村振興戰略以來，國家、省市堅持把農業農村作為財政優先保障領域和金融優先服務領域，并投入了更大更多的公共財政資金。國家審計應組織開展鄉村振興資金合規和績效審計，并融合惠農惠民補貼發放、耕地保護項目推進、高標準農田建設等專題審計，從資金的源頭入手，深入到資金分配和使用環節，進行“滲透式”全過程審計，確保重點事項和重點資金審深審透，推動鄉村振興戰略加快實施。三是科學配置資源，加大審計項目統籌力度。圍繞鄉村振興戰略的重點政策、項目和資金，共同研究審計對象和審計項目庫，制定合理、詳細的年度審計計劃和中長期審計規劃，明確審計重點、時間安排、審計對象等，滾動實施審計項目，確保鄉村振興審計在一定期限內的全覆蓋。同時，加強鄉村振興審計與預算執行審計、政策落實跟蹤審計、經濟責任審計的融合和銜接，采用融合式、嵌入式、“1+N”等審計項目融合方式，做到“一審多項”“一審多果”“一果多用”，最大限度擴展審計覆蓋面，更好地發揮審計監督作用。四是創新審計方式方法，建立大數據常態化分析審計模式。針對農業農村審計數據面廣、量大、分散的特點，制定“總體分析、發現疑點、分散核查、系統研究”的大數據審計模式。探索推行“業務主審+數據主審”雙主審工作機制，堅持數據先行，充分運用大數據技術和地理信息技術，統一采集全省高標準農田等矢量數據進行圖斑比對、影像解析等形成疑點后再查證核實，提高農業農村審計發現問題的效率和精準度。

3.整改層面：抓實審計整改，鞏固鄉村振興審計成果

審計整改是審計實施的“最后一公里”，抓好審計整改是維護審計嚴肅性和政府公信力的重要舉措，也是落實審計成果、發揮審計作用的關鍵一環。一是擴大整改效應。審計機關實施審計的目的不僅僅停留在查找問題層面上，而是在查出問題的基礎上，總結普遍性、傾向性、典型性問題，分析問題背后存在的體制性障礙、執行缺陷或制度性漏洞，提出可行的整改建議，督促不同的責任主體強化整改落實。同時，通過審計一個“點”、規范一個“面”的方式揭示整個行業領域、跨行業領域存在的同類問題，推動同類問題的自查整改，發揮國家審計“治已病、防未病”的功效。二是增強整改合力。嚴格貫徹落實習近平總書記關于審計整改的重要講話重要指示批示精神，把強化審計整改作為提升審計監督質效的重要手段，出臺了構建完善審計查出問題整改長效機制實施意見，壓實被審計單位、主管部門、審計機關等不同主體的整改責任，在審計整改上打好“組合拳”，推動形成審計整改常態化。同時，要深化審計同其他各類監督的貫通協同，建立部門間整改協調機制。國家審計通過審計監督，及時準確發現問題，深入剖析問題成因，一方面，通過專報、要情等形式向黨委政府等決策主體揭示問題、提出對策，黨委政府再以適當的方式督促同類問題的自查自糾和整改落實，擴大審計監督的覆蓋面，增強審計整改的成效，推動審計整改成果轉化為治理效能，為領導決策提供參考依據；另一方面，向紀檢監察或其他部門移送違規問題線索，推進紀檢監察監督、巡視巡察監督與審計監督貫通協同，增強監督工作的合力。三是創新整改方式。要編制鄉村振興審計整改臺賬，實施跟蹤整改情況，并將發現的問題及整改進度以公開公示的方式接受群眾的監督，推動問題的有效整改。四是加大問責力度。強化審計結果應用，對存在違法違紀問題的單位和個人進行責任追究，有力筑牢審計威懾，促進其他部門和領導干部更好地履職盡責，自覺形成“不敢腐、不能腐、不想腐”的政治氛圍，更好推動鄉村振興有關資源的科學利用和各項政策的有效落實，切實增強人民群眾的獲得感、幸福感、安全感。

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（作者單位：湖南省審計科研所、湖南農業大學）

本文系湖南省審計廳2022年度公開招標立項重點課題《國家審計在實施鄉村振興戰略中發揮作用研究》的階段性成果（課題編號：22SJZD0402）。