河南省農業水資源風險及防范

□文/李小雨

（河南財經政法大學工程管理與房地產學院 河南·鄭州）

［提要］ 河南省是我國重要的糧食和農產品生產基地，但卻出現諸多農業水資源風險。本文在分析農業水資源縱向變動、區域變動基礎上，總結現階段河南省農業水資源存在法律缺陷，農業水權交易體系不健全，地下水開采、污染嚴重的風險，并提出必須完善農業水資源法律體系、健全農業水權交易市場、推進地下水污染治理工程等建議，以提高水資源持續利用率，實現河南省經濟高質量發展。

水資源是人類生產、生活不可或缺的資源之一。農業作為“三產”中耗水的主體產業，農業水資源的合理利用以及提高農業用水效率是各國發展高效、綠色農業的研究重點。在現有研究中，學者們認為完善水資源管理體制、建設節水高效的現代灌溉農業可有效解決農業用水效率低的問題。河南省作為農業大省，農業較為發達，農業水資源的供應極為重要。但就目前河南省水資源供應來看，在本身水資源不足以及人類不合理利用水資源的綜合作用下，河南省可利用水資源呈現不斷減少的趨勢。給予工業和生活用水后，農業用水量大大減少，因此急需各方采取行動保護農業水資源。

一、河南省農業水資源現狀

（一）農業水資源縱向變動。在2012～2021 年這十年間，河南省農業用水占比均維持在53%左右波動，但是第一產業增加值占地區生產總值比重卻由2012 年的12.4%下降到2021 年的9.7%。全省農業用水占比并沒有隨著第一產業的下降而大幅度減少，表明農業用水具有恒定性的特點。據統計，在樣本時間段內，河南省農業用水總量呈上下波動態勢，從2012 年的130.03 億m3波動減少到2021 年的114.99 億m3，凈減少量為15.04 億m3；與之相反，耕地灌溉面積呈緩慢遞增趨勢，從2012 年的492.27 萬公頃增加到2021 年的553.42 千公頃，凈增加61.15 千公頃，耕地灌溉面積增量明顯高于農業用水增量，該數據論證了農業用水效率呈節約的態勢。在十年間，河南省農業用水總量最多的年份是2013 年，農業用水量為135.80 億m3；農業用水總量最少的年份為2014 年，農業用水總量為112.70 億m3。（表1）

表1 2012～2021 年河南省農業用水總量一覽表

（二）農業水資源區域變動。本文采用總用水量、農業用水量、農業用水占比以及農業用水占全省的比重指標來衡量該區域內農業水資源區域變動情況。一是農業水資源的區域結構變化。由河南省水利局相關數據顯示，2021 年河南省各市用水總量呈現明顯結構化差異。農業用水量前三的市分別為南陽市、新鄉市和周口市，農業用水總量分別為15.046 億m3、13.426 億m3和12.095 億m3；農業用水量最少的三個市（示范區）分別為鶴壁市1.897 億m3、三門峽市1.797 億m3以及濟源示范區0.953 億m3。與之相對應的是市（示范區）農業用水占全省總用水量的比重，最高占比的市（示范區）依舊為南陽市；最低占比的市（示范區）為濟源示范區。二是農業水資源的區域比較。從農業用水占各地區總用水比重來看，位于第一梯隊的市（示范區）為周口市、濮陽市和新鄉市，農業用水占比分別為71.555%、70.637%和69.496%。小于全省平均水平（50.734%）的共有8 個市，其中占比最低的市為鄭州市，比值為16.252%。（表2）

二、河南省農業水資源存在的風險

（一）農業水資源存在法律缺陷。水資源合理利用具有復雜性的特點，需要社會、經濟、農業工程、法律等多學科共同合作。法律保障作為一種強制性的手段，是提高農業水資源利用率的根本保障。我國和河南省在水資源保護方面的法律具有一定的體系，但是河南省農業水資源保護仍存在法制缺陷。第一，農業水資源法律體系不完善。一方面尚沒有一部完整統籌水資源利用、管理、保護的法律；另一方面現有法律條文多是原則性的規章制度，具有理論性，但缺乏實踐性，且條文普遍比較籠統，沒有具體可操作的規定，操作性不強。第二，農業水資源法律執行力度不強。鑒于流域水資源涉及到多個省份，在優化農業水資源利用效率時，流域協調是解決該問題的方法之一。2018 年實施的《水污染防治法》推動了流域協調機制改革，促進多個省份建立跨省、省內流域協調機制。但現有管理機構尚未滿足相應的統籌需求，對農業水資源有效治理仍具有局限性。此外，農業水資源領域尚未形成統領性的法律規章，導致相關部門在執法時出現一系列問題，矛盾與問題頻頻出現。第三，農業水資源污染防治標準體系有待提高、懲罰力度不強。農業灌溉用水的水質要求更高，只有符合標準才能用于農業。河南農業水資源季節性匱乏和農業用水污染嚴重等多重因素的影響下，河南省農業發展形勢嚴峻。改革開放后，河南省注重經濟發展，工業化和城鎮化的迅速發展，一方面導致水污染嚴重；另一方面農業用水分給工業、城鎮用水，即出現不合理的水資源“農轉非”現象，農業用水減少、農業發展受到限制。2018 年的《中華人民共和國水污染防治法》和2019 年的《河南省水污染防治條例》對水污染防治提出更高的要求，但是由于河南省治理思想落后，懲罰力度小、防治體系不完善，造成城鎮化和工業化廢水排放量不斷增加，全省水質波動較大。

（二）農業水權交易體制不健全。2016 年4 月水利部公布的《水權交易管理暫行辦法》第二條規定，水權包括水資源的所有權和使用權。由于水權的復雜性，我國學術界對水權的概念尚未形成共識。其主要爭論點在水權的客體“水”的范疇以及水權性質，爭論的核心是水權能否交易。在經濟學范疇中，水權是一種產權，是指在水資源匱乏條件下水資源權利體系的總和，包含水資源使用權、所有權和經營權。本文采用黃萍的觀點，即水權指國有水資源所有權和使用權，其中水資源使用權不限于取水權，還包括航運權、水能水權、娛樂水權等，是復合型權利。農業用水主體擁有水資源灌溉的權利，即是農業水權。農業水權固然重要，在水資源出現嚴重匱乏且傳統水利工程運轉不可行的情況下，農業水權交易是提高農業用水效率的最佳解決辦法之一。但是，農業水權交易體制不健全阻礙了農業節水的應用。中國農業水權交易市場起步較晚，整體進程較為緩慢，在此背景下河南省農業水權交易制度同樣存在建設相對緩慢的問題，2014 年河南省開始實施水權市場的政策，但其重點在于生活和工業用水的交易，而忽視了農業水權的重要性，農業水權交易體制不健全。

（三）地下水開采、污染嚴重。隨著新時代的到來，人們對日益增長的美好生活的需要與飲食健康的需求日益增加，對農產品質量安全的要求愈加嚴格，推動了河南省改善農業用水質量的進程。2021 年，全省供水量為222.92 億m3，其中地下水為96.93 億m3占全省供水量的43.5%，地下水開采嚴重。作為我國重要的灌溉水源，全國農業灌溉地下水以666 億m3的高開采量占到全國農田灌溉總用水量的19%；在地下水實際開采量中，用于農田灌溉的地下水開采量占54.3%。河南省地下水用于農田灌溉同樣也達到50%，同時河南省作為全國糧食的主產區，2021 年河南糧食總產量是全國糧食總產量的9.58%。由此可見，地下水對河南省乃至全國的重要性。地下水質量標準（GB/T14848-2017）規定，農業用水需要水質量達Ⅳ類及以上。據2011 年《河南省水資源公報》數據顯示，在全省地下水209 眼樣本中，達到農業用水質量的Ⅳ類及以上的井數為125 眼井，占樣本數量的59.81%。十年后，在不合理地開采地下水以及用于農業用水的地下水質量污染嚴重雙重作用下，河南省農業用水數量和質量下降，農產品質量受到威脅。

解決地下水污染問題，一是要靠國家及各地政府的政策實施；二是要利用先進技術減少地下水污染，再生水灌溉是手段之一。2021 年公布的《河南省節約用水條例》提出鼓勵使用再生水、雨水、礦井水等非常規水源用于農業灌溉和城市綠化。鑒于河南省使用再生水灌溉起步較晚，在大量的農業用水需求下，再生水灌溉的多元化應用尚不能提供充足的供給，仍會出現農業水資源供小于求的局面。

三、河南省農業水資源風險防范

（一）完善農業水資源法律保障機制。河南省農業水資源面臨多重風險，現階段水資源開發利用的邊際成本較大，僅依靠工程技術手段很難滿足化解農業水資源短缺的需要，因此構建科學完善的農業水資源法律保障機制是破解農業水資源危機的關鍵途徑之一。河南省政府應根據國家立法并結合本省農業水資源區域特點及時出臺、調整、細化法律條文。首先，要完善農業水資源優化配置的立法體系。目前，我國農業水資源管理利用的框架已初見雛形，地級政府要基于框架完善本省的農業水資源地方性法規。對于農業大省的河南而言，農業水資源的重要性不言而喻。在現有地方性法規《河南省節約用水條例》《河南省實施<中華人民共和國水法>辦法》中均提到合理利用農業水資源、推動節水農業和高效生態農業融合發展，但缺少專門性的農業水資源法規。河南省政府應針對農業水資源的管理、使用、污染和治理制定專門的法律法規，對農業水資源的優化配置作出合理規劃。其次，要加強執法監督力度，行政機關在執法過程中，要做到嚴格按照相關法律法規處理事件，確保法律法規的權威。此外，要進行農業水資源生態保護制度建設和體制改革，實現農業水資源監管常態化。推動公眾參與和專業參與相結合，提高公民對執法機構的監督意識，共同促進農業水資源法律保障體制的完善，推動河南省農業高質量發展，積極為鄉村振興戰略和糧食安全戰略提供河南力量。

（二）健全農業水權交易市場。我國農業水權交易制度發展時間晚于國外，水權交易市場還存在許多問題亟待解決，首先需要厘清農業水權與農業水權轉讓概念。上文中提到學術界對于農業水權的概念普遍存在誤差，政府單位和農業供水單位對于農業水權的理解僅僅停留在理論層面，尚未掌握其深層次理解。在河南省18 個市（示范區）中農業用水占比僅有8 個市（示范區）低于全省平均水平，足以說明農業水權的重要性。此外，農業水權轉讓時有發生。水利部《關于水權轉讓的若干意見》中明確規定，“水權由農業向其他行業轉讓必須保障農業用水的基本要求”。人們對農業水權轉讓的理解有失偏差，造成農業水權向其他行業轉讓后未得到任何補償。鑒于以上概念的理解失誤導致的農業水資源短缺的現象，要及時厘清農業水權和農業水權轉讓的概念，強化社會各界對農業水權的理解，健全農業水權交易市場，防止擠占農業水權事件的再次發生。

（三）推進地下水污染治理工程。河南省地下水污染嚴重，為此要積極推進地下水污染治理工程。首先，加強地下水污染的監管，健全地下水污染監管體系。經查詢國家法律法規數據庫，《河南省實施<中華人民共和國水法>》規定，違反“在地下水禁止開采區內取用地下水”以及“未經批準在地下水限制開采區內取用地下水”行為之一的責任主體處以兩萬元以上八萬元以下罰款。各省轄市也紛紛出臺法規，例如鶴壁市于2019 年公布并實施《鶴壁市地下水保護條例》明確規定，“禁止利用滲井、滲坑、裂隙、暗管等灌注、排放、傾倒工業廢水、生活污水、含病原體的污水和其他廢棄”，“地下水源熱泵系統不得對地下水造成污染”，凡違反以上條例，由所在地人民政府生態環境主管部門責令停止違法行為并處以十萬元以上一百萬元以下罰款。對于生態環境部門來說，從防范地下水污染的職能出發，根據不同風險級別禁行區域化治理，構建完善的地下水監督管理制度。在現有法律法規監管基礎上，采取多元化監管機制，讓農民參與到水污染的監管行列中，并將部分罰款轉移到受損農戶的農業生產建設中，或用于受損地區地下水污染治理建設，防止種植糧食作物或經濟作物遭到損害，保障農戶的基本利益。其次，學習國外先進經驗，積極推動再生水灌溉的實施，實現地表水和地下水聯合治理。各省轄市考慮在種植區內開展地下水污染治理試點工作，受污染水源經處理達到灌溉用水的標準后重新用于農業生產，實現再生水循環利用。最后，加強地下水生態環境檢測。對地下水區域內生態環境狀態及變化趨勢進行不間斷監測，并及時將數據向公眾公開，最大限度減少地下水污染對農戶、生態環境的影響。

綜上，當前河南省農業水資源短缺問題愈加突出，與農業水資源存在法律缺陷，農業水權體系不健全，地下水開采、污染嚴重有著直接關系。展望未來，在習近平生態文明思想以及“兩山”理論的指導下，河南省政府要立足長遠可持續發展的觀念，采取完善農業水資源法律保障機制、健全農業水權交易市場、推進地下水污染治理工程的措施，防范化解農業水資源風險，提高農業水資源利用率，促進河南省經濟社會高質量發展。