西咸新區實施開發單元綜合規劃的探索與實踐

葉晨 樊婧怡 段曉真

西咸新區始終把實施開發單元綜合規劃工作作為創新城市發展方式、創新城市規劃建設方式的有力抓手。開發單元綜合規劃在推進實施過程中，相較于一般規劃做到了“三個創新”，即創新理念、創新內容、創新機制。規劃一經推出，即受到各界高度關注，已累計編制規劃54個、覆蓋面積56平方公里，媒體轉載量達到1000余次、百度搜索結果超30萬個，總體成效卓著、反響頗佳。

今年，陜西省“三個年”活動、西安市“八個方面重點工作”以及西咸新區打贏“五場硬仗”等部署，均對提升城市能級和規劃建設管理水平提出要求。新區開發單元綜合規劃作為指導城市規劃建設的創新舉措，將有力推動城市實現產城融合、集約緊湊、功能完善、高效管理。近期，我們立足五年實踐，對新區實施開發單元綜合規劃進行了調研評估與總結分析，并結合實際，提出了針對性、創新性的思考建議。

基本情況

開發單元綜合規劃是指面向近期亟待開發的建設區域，在一定范圍內（一般為1000畝左右）劃定單元，通過把詳細規劃要求深化細化，同時在單元內把每一寸土地可能涉及的現狀情況、土地指標、征遷進展、配套設施、開發建設計劃等各類建設要素進行綜合考慮和統籌安排，形成的綜合性、創新性規劃。該規劃目前處于全省唯一、全國領先水平，基本做到了“整體策劃規劃、同步開發建設、統籌各方利益、直接面向實施”，系統改變和解決了傳統規劃“以5000-6000畝為基本單位，范圍過大難以指導地塊規劃和項目建設”，以及“時間影響空間、各方沖突集中、落地實施困難、規劃修改頻繁”等普遍存在的問題。

西咸新區開發單元綜合規劃工作自2018年開始試行，2020年開始正式推廣，期間配套出臺了《開發單元綜合規劃管理規定及實施細則》，形成了一套相對完整的編制管理及實施體系。開發單元綜合規劃一經推出即受到各界高度關注，已累計編制規劃54個、覆蓋面積56平方公里，媒體轉載量達到1000余次、百度搜索結果超30萬個，總體成效卓著、反響頗佳。

主要做法和成效

西咸新區始終把實施開發單元綜合規劃工作作為創新城市發展方式、創新城市規劃建設方式的有力抓手。開發單元綜合規劃在推進實施過程中，相較于一般規劃做到了“三個創新”，即創新理念、創新內容、創新機制。

（一）創新理念，進一步實現規劃策劃和建設實施的一體銜接

近年來，習近平總書記多次強調“規劃科學是最大的效益，規劃失誤是最大的浪費，規劃折騰是最大的忌諱”，“要在規劃理念和方法上不斷創新，增強規劃科學性、指導性”。新區自2011年至2017年，先后編制總規、控規以及各類配套專項規劃達40余項，雖一定程度上彌補了相關領域的規劃空缺，但對土地出讓及具體項目建設的指導還略顯不足。

2017年，新區第一次城市工作會提出：“各新城的集中建設區域仍然缺乏系統推進機制，要進一步加快新城集聚發展。”結合新區當時建設現狀，為進一步把規劃做深、做實、做細，實現把每一寸土地都規劃得清清楚楚后再出讓，加快推進新區重點區域集聚化、規模化發展。

2018年，新區住建局在國內還沒有完全參考模式的前提下，大膽先試，選取能源金貿區二期1095畝區域為試點，綜合考慮現狀條件、用地指標、建設計劃和開發模式等，通過多次方案比選、專家論證后，形成了新區首個以單元開發為主要模式的綜合規劃，該工作受到了新區黨工委管委會高度肯定，受到了行業市場、市民以及專家高度認可，并在全區范圍開始推廣。

2023年4月，自然資源部印發《關于加強國土空間詳細規劃工作的通知》，明確“結合行政事權統籌生產、生活、生態和安全功能需求劃定詳細規劃編制單元，將上位總體規劃戰略目標、底線管控、功能布局、空間結構、資源利用等方面的要求分解落實到各規劃單元，加強單元之間的系統協同，作為深化實施層面詳細規劃的基礎”。可以說，新區關于開發單元綜合規劃工作的探索和嘗試不僅符合創新城市發展方式的總體要求、并且高度契合國家和行業主管部門的上位政策，更是充分貼合新區現狀、能夠切實解決實際問題，是一項非常重要并且較為成功的實踐。

（二）創新內容，著力推動“高標準規劃”和“高質量建設”的有機融合

習近平總書記指出，“我們的城市往往不是沒有規劃，而是規劃編制時對未來發展估計不足，對綠色發展標準不高”，“著力解決城市規劃不深不細、難以成為基礎設施和建筑物建設依據的問題”，“要加強對城市的空間立體性、平面協調性、風貌整體性、文脈延續性等方面的規劃和管控”。為切實規避和解決傳統規劃存在的制約性問題，開發單元綜合規劃在編制內容上主要有以下四方面側重：

一是側重“一體化謀劃”。按照“開發一片、成熟一片”的思路，開發單元綜合規劃在編制過程中通過“剛彈結合”的形式，對開發思路、開發強度、建設計劃等要素進行逐一明確，同時統籌考慮各項功能布局，明確開發和建設模式，系統解答城市地塊出讓和建設過程中“建議怎么建”“必須怎么建”“不許怎么建”的問題，力爭做到“一次謀劃，同步推進”。如能源金融貿易區金灣科創區二期開發單元，對建筑立面、容積率、綠色建筑等10余項控制指標以及20余項建設計劃一次統籌確定，并要求同步進行建設，單元內90%的土地均在2019年上半年供應，目前已按規劃基本建成。

二是側重“高標準規劃”。堅持高起點規劃，在立體空間方面，重點對建筑高度、立面形象、開敞空間、建筑品質標準等方面進行明確；在整體風貌方面，加強對建筑色彩、建筑細節的把控；在綠色發展方面，增加了綠建等級、裝配式建筑比例、海綿城市等管控要求。如西部科技創新港二期A版塊規劃設計獲全國優秀城市規劃設計“二等獎”，涇河灣院士科創區單元規劃榮獲全國優秀城市規劃設計“優秀獎”。

三是側重“以人民為中心”。堅持將“以人為本”理念貫穿始終，把讓人民宜居安居放在首位。通過單元規劃陸續布局了西咸新區鐵一中金灣中小學、文教園西北婦女兒童醫院以及西咸新區公共衛生管理中心等一批高質量民生項目，探索引入“家園中心”“托育中心”等新型服務概念，在單元中推行各類綜合服務功能共享共建，群眾滿意度不斷提升。

四是側重“高質量建設”。通過對建設方式、開發模式的不斷優化和嘗試，進一步推進新區高質量建設。如地鐵16號線沙河車輛段單元創新采用“立體開發模式”，在同一個空間內對學校、綠地、配套設施及交通站點等進行綜合開發；金灣科創區二期開發單元采用地下環隧連通、地上連廊貫通等方式，統籌建設西北最大、最長的地下3.7公里環隧系統，集成2.5公里的地下綜合管廊，為新區土地集約節約、高質量建設提供了標準范式。

（三）創新機制，統籌“政府、社會、市民”三個主體

習近平總書記指出：“統籌政府、社會、市民三大主體，提高各方推動城市發展的積極性。”開發單元工作通過機制上的有效設置，充分調動各方面的積極性、主動性和創造性。特別是推動企業和市民參與到城市規劃建設中，在共建共享過程中，推動城市政府從“劃槳人”轉變為“掌舵人”。

一是領導重視，各部門協同。開發單元綜合規劃編制工作采用新城-新區兩級審核及各有關部門會商機制。新區、新城主要領導高度重視，多次聽取匯報并對能源金融貿易區金灣科創區、西部創新港等重點單元規進行專題研究，先后召開專題會議30余次、討論會10余次，各類專家評審會50余次，同時在流程上明確由新城負責規劃草案編制、工作協調及具體實施工作，新區住建局負責規劃方案編制、統籌管理工作，新區資源規劃、發改、招商、生態、教育體育、人社民政等行業部門就土地供應、招商政策、學校建設等提出具體意見并納入行業管理，由新區管委會最終審定審批，確保規劃內容的科學性。

二是面向市場，做到“開門編規劃”。面向各類產業平臺、地產公司、城市發展運營商等市場主體，多次召開規劃建設研討會，深入了解企業市場開發需求，通過市場測試和反饋規劃的適用性與精準性。如在推進文教園東區和金灣科創區的開發單元綜合規劃編制過程中，與綠地集團、萬科集團、鑫苑集團、華住酒店、城記智庫等70余位企業、媒體代表座談，聽取各方面意見，使方案更具落地性和實施性。

三是面向市民，落實“人民城市人民建”。建立“事中意見征求、事后公告宣傳”的全民參與機制，尊重市民對城市發展決策的知情權、參與權、監督權。在規劃審批前，將規劃方案在官網進行公示，充分打通市民和政府之間的信息溝通渠道。如國潤城片區在公示期間共收到反饋意見24條，最終吸收和采納了關于綠地建設、道路規劃等市民反饋的意見建議。在規劃審批后，將規劃方案在官網進行公告，加大在媒體平臺的宣傳力度，確保市民在參與規劃的同時能夠及時掌握信息、持續做好監督。開發單元綜合規劃工作自2018年推行至今，五年期間先后共指導新區286宗土地出讓，推動254個項目建設，集中投放約359億元城建資金。通過開發單元綜合規劃落實推進了約122萬平方米星級綠色建筑、10萬平方米超低能耗建筑、800萬平方米品質A標產業載體空間，重點單元區域的道路網密度達到8公里/平方公里，遠高于新區集中5.5公里/平方公里的平均水平，開發單元覆蓋區域固定資產投資占全新區32%，投資額約占全區60%，成功保障了隆基產業園區、三一智造產業園區、陜西文化藝術博物院、絲路風情城等多個重大項目的招引落地，先后共打造形成了白馬河、幸福里上林路、崇文生活區等7個高品質的15分鐘便民生活圈，布局了一批高質量的學校、醫院以及西安國際足球中心、涇河城市會客廳、金灣市民中心等大型公共服務項目，金灣科創區、西部科技創新港等重點區域已成為代表新區品質和城市能級的新名片。總體來看，開發單元綜合規劃有效地推動了新區高質量發展和高標準建設，尤其是在成片成勢推進新區集約化、規模化發展方面作用顯著，基本實現了新區“開發一片、成熟一片”的發展要求。

存在問題和不足

一是開發單元綜合規劃工作統籌力度還不夠“強”。開發單元綜合規劃面向綜合實施，需統籌多方職責形成合力，但目前部分開發單元綜合規劃只是作為程序性的規劃優化手段，集中開發建設的統籌力度不足，部分部門和新城對單元開發功能謀劃、土地集中供應、設施優先布局建設的意愿和重視程度不高，導致與實際招商項目的匹配度不足，部分區域成片集中高質量建設的效果還不夠好。

二是開發單元綜合規劃研究內容還不夠“精”。現階段開發單元綜合規劃對開發區域的用地功能優化、建設項目落地、服務設施配置以及重點區域形象控制等方面研究較為深入，但對文化特色彰顯、綠色發展、科技提升和產業升級等“軟實力”提升方面的研究不足，尤其對沿灃河兩岸、軸線核心區、重要景觀通道、重點遺址活化利用區域的開發思路還不夠明晰和規范，因地制宜的規劃能力還不夠強。

三是開發單元綜合規劃實施管理機制還不夠“剛”。目前開發單元綜合規劃作為實施指導性文件，尚未納入法定規劃體系，導致開發單元與規劃條件核發、建設方案審查及土地供應許可的銜接不暢。同時開發單元綜合規劃工作缺乏有效的事中事后監督管理手段，實際實施和管理的成效還不達預期。

工作思考和建議

單元規劃工作意義重大、作用突出，為進一步優化完善開發單元綜合規劃內容，推進相關管理工作更加科學化、規范化，提出以下幾點思考和建議。

（一）進一步提升規劃審批層級，樹立規劃的“權威性”

目前新區發展進入新的階段，凝神聚力、堅定不移、持續推行開發單元綜合規劃工作是目前規劃建設領域工作的重中之重。建議提升開發單元綜合規劃的批層級。

一方面，將開發單元綜合規劃作為新區、新城“一把手工程”進行管理推進，納入新區規建委審批范疇，作為土地供應、城建項目實施和產業項目落地的前置依據。

另一方面，明確將招商引資、城建投資、土地供應等資源優先向開發單元集中，加強開發單元綜合規劃與土地計劃、城建計劃、招商計劃的銜接，確保已獲批的開發單元綜合規劃能及時納入各行業部門相關實施計劃，實現絕大部分出讓土地、市政基礎設施和公共服務設施建設都落在已編制開發單元綜合規劃的片區，樹立開發單元綜合規劃的“權威性”。

（二）加強規劃內容深化細化，提升規劃的“科學性”

開發單元綜合規劃編制與管理過程中應樹立系統思維、避免在規劃編制時出現“對未來發展估計不足、對綠色發展標準不高，批準之日即已落后于實際”等情況，科學合理規劃和統籌城市的生產空間、生活空間和生態空間。

一是進一步“彰顯文化”。對各階段、各區域的文化內涵進行研究，形成完整的歷史文化研究成果，作為開發單元綜合規劃的參考和依據。尤其是對沿河、主要交通界面、重要門戶節點的文化特色情況要進一步挖掘，做好新區歷史文化傳承和文脈延續。

二是進一步“突出科技”。在開發單元綜合規劃編制管理中不斷融入數字和科技元素，特別是要將“新基建”工作與單元開發相結合，把互聯網、云計算作為城市基礎設施加以支持和布局，進一步加快開發單元智慧平臺建設，推動開發單元綜合規劃管理工作轉型升級。

三是進一步“強調綠色”。要把生態文明理念和原則全面融入規劃編制和管理全過程，一方面在單元規劃中加強對公園綠地、綠色空間廊道的規劃統籌和設計，另一方面加強綠色新技術和清潔能源應用，加大和提升對綠色建筑、裝配式建筑的推廣力度和管控標準，在規劃中鼓勵推廣超低能耗、近零能耗建筑，推動城市建設更加“綠色化”。

四是進一步“聚焦產業”。結合不同地域區位現狀、資源秉賦等特色條件，建設一批產城融合、職住平衡的新型單元，圍繞新區十大產業園區以及各新城（園辦）已確定的“主導產業”和高質量項目，通過開發單元對空間、用地、配套等進行提前布局和謀劃，加快產業集群發展和人口集聚，增強輻射帶動能力。

（三）全面納入新區國土空間規劃體系，確保規劃的“嚴肅性”

目前，新的國土空間規劃體系正在逐步建立，國家要求將國土空間規劃與土地出讓和建設管理相銜接。進一步強化開發單元綜合規劃的法定作用，將開發單元綜合規劃全面納入國土空間規劃體系，作為面向實施層面的詳細規劃推行，使開發單元綜合規劃成為制定地塊規劃條件、擬定土地出讓合同、出具地塊規劃許可和施工許可的依據。進一步厘清新區新城兩級以及相關部門的職責分工，將開發單元綜合規劃的實施情況納入相關部門的工作考核任務，做到任務清、責任清、內容清、績效清。

作者簡介

葉晨 樊婧怡 段曉真 西咸新區住房和城鄉建設局