長江流域生態(tài)環(huán)境協(xié)同治理法治保障研究

韓子龍

(武漢理工大學(xué) 法學(xué)與人文社會(huì)學(xué)院,武漢 430070)

隨著長江大保護(hù)戰(zhàn)略的不斷深入推進(jìn),特別是《長江保護(hù)法》的全面深入實(shí)施,長江流域生態(tài)環(huán)境邁入全面依法保護(hù)階段,取得了顯著成效。該法無論是在總則還是在其他章節(jié),都有大量的法條直接涉及流域協(xié)同治理機(jī)制。為確保長江母親河永葆生機(jī)和活力,使“黃金水道”真正釋放“黃金效益”,必須進(jìn)一步將長江流域生態(tài)環(huán)境協(xié)同治理納入法治化體系軌道。

一、長江流域生態(tài)環(huán)境協(xié)同治理法治保障理論概述

(一)流域生態(tài)環(huán)境協(xié)同治理法治化概念界定

流域生態(tài)環(huán)境協(xié)同治理是指在協(xié)同治理視角下,為了保障流域整體性利益,通過協(xié)調(diào)多元主體之間的利益沖突,促使多元主體以筑牢生態(tài)安全發(fā)展屏障為共同目標(biāo),行動(dòng)步調(diào)達(dá)成一致,相互配合協(xié)調(diào),合力打造生態(tài)共建、污染共治、資源共享的生態(tài)環(huán)境治理模式[1]。基于此,協(xié)同治理視角下流域生態(tài)環(huán)境法治化追求的是流域各治理主體在治理協(xié)調(diào)機(jī)制的統(tǒng)籌安排下,遵守治理協(xié)調(diào)機(jī)制所配套的體系化法律制度規(guī)則,協(xié)調(diào)共治,從而實(shí)現(xiàn)流域生態(tài)保護(hù)與高質(zhì)量發(fā)展這一共同戰(zhàn)略目標(biāo)。

(二)流域生態(tài)環(huán)境協(xié)同治理法治保障理論基礎(chǔ)

其理論基礎(chǔ)主要是協(xié)同治理理論。協(xié)同治理理論主要強(qiáng)調(diào)在一個(gè)復(fù)雜的系統(tǒng)內(nèi)部,不同的主體之間若能夠進(jìn)行有效的協(xié)調(diào)溝通,最終會(huì)取得整體效益。然而,不同主體在溝通交流間還要遵循相應(yīng)的規(guī)則約束,在協(xié)調(diào)溝通過程中各主體勢(shì)必會(huì)產(chǎn)生或多或少、或大或小的利益矛盾沖突,通過一定的規(guī)則約束將這些利益矛盾進(jìn)行有效調(diào)和,各治理主體在調(diào)和過程中既相互妥協(xié)又互相競(jìng)爭(zhēng),最終在這個(gè)調(diào)和過程中達(dá)到各自力量的利益平衡,從而走向協(xié)同合作發(fā)展[2]。這一理論為長江流域生態(tài)環(huán)境協(xié)同治理法治保障路徑提供了有效的建構(gòu)基礎(chǔ),即在長江流域這一大治理系統(tǒng)中,沿流各治理主體在長江流域治理協(xié)調(diào)機(jī)制相配套的法律制度統(tǒng)籌安排下配合協(xié)作,形成巨大合力,不斷提升治理效能,最終實(shí)現(xiàn)治理目標(biāo)。

二、長江流域生態(tài)環(huán)境協(xié)同治理法治保障現(xiàn)行方式

(一)法律規(guī)范下政府間聯(lián)合治理

黨的十八大以來,習(xí)近平總書記提出了“節(jié)水優(yōu)先、空間均衡、系統(tǒng)治理、兩手發(fā)力”治水思路。基于此,長江流域生態(tài)環(huán)境保護(hù)取得了轉(zhuǎn)折性的變化,中央率先開展頂層設(shè)計(jì)與總體格局統(tǒng)籌推進(jìn)工作,各省也相應(yīng)開展省際協(xié)商合作,以協(xié)同治理為抓手全力推進(jìn)長江流域生態(tài)保護(hù)工作。本文搜索相關(guān)法律文件結(jié)果如表1所示。

表1 有關(guān)長江流域協(xié)同治理的法律文件

由表1可知,2016年中央高度重視長江流域生態(tài)環(huán)境保護(hù),把保護(hù)和修復(fù)長江生態(tài)環(huán)境放在首要位置,牽動(dòng)全局、立意高遠(yuǎn)。《綱要》指出,要打破行政壁壘,建立流域上下游生態(tài)補(bǔ)償機(jī)制,形成生態(tài)環(huán)境聯(lián)防聯(lián)治、流域管理統(tǒng)籌協(xié)調(diào)發(fā)展新機(jī)制;《方案》強(qiáng)調(diào),要抓緊建立健全長江流域管理體制及生態(tài)保護(hù)法律制度,切實(shí)提高長江流域發(fā)展的整體性、協(xié)調(diào)性、可持續(xù)性。隨后,長江流域各省也相應(yīng)開展生態(tài)保護(hù)協(xié)商合作,簽署合作機(jī)制協(xié)議,這一舉動(dòng)標(biāo)志著長江流域省際協(xié)商合作機(jī)制全面建立。緊接著,最高檢于2019年發(fā)布《意見》,要求流域環(huán)境保護(hù)案件的審判工作也要以“協(xié)同治理”理念為引領(lǐng),建立長江流域環(huán)境保護(hù)案件辦理的司法協(xié)作機(jī)制。2020年底《長江保護(hù)法》的出臺(tái),具體規(guī)定了建立長江流域協(xié)調(diào)和監(jiān)管機(jī)制,確定流域協(xié)同治理的責(zé)任主體,實(shí)現(xiàn)流域高質(zhì)量協(xié)同發(fā)展。

(二)開展生態(tài)保護(hù)的環(huán)境公益訴訟制度

2015年《環(huán)境保護(hù)法》施行時(shí)正式確立了生態(tài)環(huán)境公益訴訟制度,其在長江流域生態(tài)環(huán)境協(xié)同治理過程中也發(fā)揮著不可或缺的作用。一方面,公益訴訟制度能夠在流域生態(tài)環(huán)境保護(hù)中發(fā)揮預(yù)防性與恢復(fù)性功能,有助于實(shí)現(xiàn)預(yù)防為主、損害擔(dān)責(zé)、注重修復(fù)的有機(jī)統(tǒng)一[3]。另一方面,公益訴訟制度能有效促使檢察機(jī)關(guān)與審判機(jī)關(guān)、行政機(jī)關(guān)三類國家治理機(jī)關(guān)聯(lián)動(dòng),同時(shí)充分調(diào)動(dòng)社會(huì)組織的力量,凝聚保護(hù)環(huán)境公共利益的共識(shí)和合力,形成多中心的生態(tài)環(huán)境治理體系。我國的環(huán)境公益訴訟制度經(jīng)歷了從“提出建立—地方試點(diǎn)—逐步完善”的歷程,實(shí)現(xiàn)了制度規(guī)范的從無到有、裁判規(guī)則的從粗到細(xì)、實(shí)踐探索的由淺入深、全面推進(jìn)的巨大飛躍。其中,不乏出臺(tái)了一系列對(duì)環(huán)境公益訴訟案件辦理程序的規(guī)定,如《最高人民法院、最高人民檢察院關(guān)于辦理海洋自然資源與生態(tài)環(huán)境公益訴訟案件若干問題的規(guī)定》等,這在一定程度上推動(dòng)著長江流域生態(tài)環(huán)境保護(hù)的可持續(xù)發(fā)展。

三、長江流域生態(tài)環(huán)境協(xié)同治理法治保障現(xiàn)存困境

(一)流域協(xié)同治理立法內(nèi)容有待完善

《長江保護(hù)法》第六條規(guī)定了區(qū)域之間針對(duì)流域生態(tài)環(huán)境保護(hù)和修復(fù)開展協(xié)同立法的內(nèi)容,為長江流域各行政區(qū)域之間開展立法協(xié)作機(jī)制提供了明確的法律依據(jù)。但是就目前實(shí)踐中長江流域各行政區(qū)域開展的協(xié)同立法情況來看,還存在以下問題需要完善:

1.開展立法協(xié)作的職責(zé)部門有待明確。《長江保護(hù)法》雖然確立了長江流域協(xié)調(diào)機(jī)制,但是沒有對(duì)此專門設(shè)立相應(yīng)的管理機(jī)構(gòu),況且各省(市)依據(jù)其第六條開展協(xié)同立法工作時(shí),要面臨著各省(市)人大常委會(huì)、政府及部門等協(xié)商討論法律案提出、審議、表決、公布的局面,如果沒有具體牽頭協(xié)商工作的機(jī)構(gòu)或部門,那么協(xié)同立法工作的效率性、精準(zhǔn)性將會(huì)大打折扣[4]。構(gòu)建立法協(xié)同機(jī)制內(nèi)涵本質(zhì)除了要為各區(qū)域行政主體搭建一個(gè)交流平臺(tái),更重要的是要針對(duì)流域各地生態(tài)環(huán)境保護(hù)存在的實(shí)質(zhì)性問題,通過協(xié)商最終匯總給出相應(yīng)的建議意見,從根源上化解矛盾,解決糾紛。而打通這一要點(diǎn)的關(guān)鍵性因素就在于要確定立法協(xié)同機(jī)制實(shí)施的職責(zé)部門,在具體工作中起到牽頭作用,保障流域各地之間立法協(xié)商工作的順利進(jìn)行。

2.開展立法協(xié)作的具體程序尚未明晰。第一,《長江保護(hù)法》第六條雖然規(guī)定了地方可以根據(jù)需要在地方性法規(guī)和政府規(guī)章上規(guī)定協(xié)同開展生態(tài)環(huán)境保護(hù)協(xié)同立法的工作,但是對(duì)于具體工作如何開展,如啟動(dòng)程序、協(xié)商程序、審查監(jiān)督程序等并未明確規(guī)定。也就是說,現(xiàn)有規(guī)定僅能起到宏觀指引和法律依據(jù)作用,還不能滿足實(shí)際工作開展的需要。第二,并未對(duì)地方性法規(guī)和地方政府規(guī)章兩種不同層級(jí)的協(xié)同立法程序區(qū)分規(guī)定。根據(jù)《立法法》得知,地方性法規(guī)的制定主體是市級(jí)以上人大常委,而地方政府規(guī)章的制定主體是市級(jí)以上人民政府。兩者主體定位不同,相應(yīng)的協(xié)同立法工作開展程序也應(yīng)有所區(qū)分,以符合相應(yīng)的立法權(quán)限以及具體的規(guī)范內(nèi)容。

(二)流域地方協(xié)同執(zhí)法治理力度不足

目前,長江流域協(xié)同治理過程中政府部門仍然起主導(dǎo)作用。因此,各行政部門依法履行其相應(yīng)的執(zhí)法職責(zé)以及充分發(fā)揮其主觀能動(dòng)性開展協(xié)同執(zhí)法工作對(duì)長江流域生態(tài)環(huán)境保護(hù)發(fā)揮著至關(guān)重要的作用,然而實(shí)踐中各區(qū)域行政部門間開展協(xié)同執(zhí)法治理工作尚有不足。

1.流域協(xié)同執(zhí)法的內(nèi)生動(dòng)力不強(qiáng)。通過上述資料收集發(fā)現(xiàn),長江流域生態(tài)環(huán)境地方協(xié)同執(zhí)法工作往往是通過舉辦聯(lián)合會(huì)議簽訂合作機(jī)制協(xié)議確立的,如上述表1列舉的長江上游、中游地區(qū)省際協(xié)商合作協(xié)議。進(jìn)一步考察這些協(xié)議所規(guī)定的內(nèi)容可以發(fā)現(xiàn),協(xié)同執(zhí)法機(jī)制的運(yùn)行程序較為籠統(tǒng)模糊,不具有可操作性,從而導(dǎo)致協(xié)同執(zhí)法的內(nèi)生動(dòng)力不強(qiáng)[5]。此外,上述也提到《長江保護(hù)法》僅規(guī)定了根據(jù)“需要”建立生態(tài)保護(hù)協(xié)同機(jī)制,但是具體的程序內(nèi)容并未落實(shí),所以實(shí)踐中各地方展開協(xié)同執(zhí)法工作需要依靠其內(nèi)在自覺性,而這種自覺性往往又會(huì)受到多方面因素制約,比如各自目標(biāo)、執(zhí)法信息、成本利益等。這些制約因素的不對(duì)等就會(huì)導(dǎo)致協(xié)同機(jī)制各方并不能相互信任,不利于充分有效展開協(xié)同執(zhí)法工作。

2.流域協(xié)同執(zhí)法的監(jiān)督考察機(jī)制不健全。協(xié)同執(zhí)法機(jī)制的有效運(yùn)轉(zhuǎn)需要相應(yīng)配套的監(jiān)督考察機(jī)制予以保障,從而促使各行政執(zhí)法主體在監(jiān)督考察過程中為實(shí)現(xiàn)保護(hù)公共利益這一目標(biāo)達(dá)成高質(zhì)量協(xié)作。然而,全面協(xié)同執(zhí)法監(jiān)督機(jī)制尚未在長江流域生態(tài)環(huán)境治理過程中建立健全。第一,正如本文上述提到,當(dāng)前長江流域協(xié)調(diào)機(jī)制并未確定專門的職責(zé)主體,開展協(xié)同執(zhí)法的行政主體又往往處于平等地位,所以相互之間并未確立監(jiān)督考察機(jī)制。第二,據(jù)統(tǒng)計(jì),長江流域橫跨共計(jì)19個(gè)省、市、自治區(qū)且區(qū)域差距、城鄉(xiāng)差距、群體差距突出,這就導(dǎo)致不同區(qū)域的執(zhí)法規(guī)范以及監(jiān)管標(biāo)準(zhǔn)并不統(tǒng)一。基于此,長江流域協(xié)同執(zhí)法監(jiān)管的有效性、公平性等難以得到保障。

(三)流域執(zhí)法與司法協(xié)作開展不暢通

當(dāng)前,我國已然出臺(tái)了一些關(guān)于推進(jìn)長江流域環(huán)境司法協(xié)作機(jī)制的規(guī)范性法律文件,但是通過考察文件內(nèi)容來看,其大多屬于不同區(qū)域間司法機(jī)關(guān)內(nèi)部的系統(tǒng)協(xié)作,如審判規(guī)范方面等,然而關(guān)于行政機(jī)關(guān)與司法機(jī)關(guān)展開協(xié)作的規(guī)范性文件較為少見。總之,當(dāng)前長江流域司法部門與行政部門協(xié)作嚴(yán)重不足,不利于流域生態(tài)環(huán)境協(xié)同治理發(fā)展。

1.流域執(zhí)法與司法聯(lián)動(dòng)治理機(jī)制不完善。正如上述提到,當(dāng)前有關(guān)行政執(zhí)法部門與司法審判機(jī)關(guān)協(xié)同開展流域生態(tài)治理的法律文件相對(duì)較少,僅有少數(shù)省份出臺(tái)了簡略的協(xié)作機(jī)制文件,如貴州省生態(tài)環(huán)境主管部門與貴州省高院建立了行政執(zhí)法與環(huán)境司法聯(lián)動(dòng)治理的橫向銜接機(jī)制。通過考察這些文件內(nèi)容可以得知,當(dāng)前行政機(jī)關(guān)與司法機(jī)關(guān)之間的協(xié)作主要體現(xiàn)在制度層面,而且制度規(guī)定具有高度概然性。實(shí)踐中由于具體的操作程序并未詳細(xì)規(guī)定,往往導(dǎo)致兩機(jī)關(guān)之間銜接機(jī)制缺失,出現(xiàn)兩機(jī)關(guān)“聯(lián)而不動(dòng),協(xié)而不調(diào)”的問題。此外,由于司法權(quán)需要保持中立性,因此行政機(jī)關(guān)與司法機(jī)關(guān)的聯(lián)動(dòng)機(jī)制仍需要考慮到充分保障審判機(jī)關(guān)的中立地位,保證司法公正。

2.流域執(zhí)法與司法協(xié)同治理工作缺乏監(jiān)督。在深入推進(jìn)流域生態(tài)環(huán)境協(xié)同治理能力建設(shè)下,當(dāng)前已然初步形成以“政府主導(dǎo)、公眾參與、司法保障”為原則的多元共治新模式。然而,當(dāng)前共治模式的實(shí)施更多體現(xiàn)在政府權(quán)力主導(dǎo)以及行政與司法強(qiáng)強(qiáng)聯(lián)合,社會(huì)公眾等其他主體的參與效果并不顯著,不符合生態(tài)文明法治的要求。司法是維護(hù)公平正義的最后一道防線,如果任憑司法機(jī)關(guān)與行政機(jī)關(guān)開展協(xié)作,往往會(huì)導(dǎo)致權(quán)力濫用的現(xiàn)象發(fā)生,如貪污腐敗、徇私枉法等問題[6]。基于此,長江流域行政執(zhí)法與環(huán)境司法的協(xié)同治理工作需要監(jiān)督機(jī)制予以約束,如公眾參與、第三方評(píng)估機(jī)制建立等來保障行政機(jī)關(guān)與司法機(jī)關(guān)合法合理的開展生態(tài)環(huán)境保護(hù)工作,維護(hù)執(zhí)法公正與司法公信力。

四、長江流域生態(tài)環(huán)境協(xié)同治理法治保障完善路徑

(一)體系化建構(gòu)流域協(xié)同治理立法內(nèi)容

雖然《長江保護(hù)法》明確了流域協(xié)同治理機(jī)制,且第六條專門規(guī)定了區(qū)域之間針對(duì)流域生態(tài)環(huán)境保護(hù)和修復(fù)開展協(xié)同立法的內(nèi)容,但流域協(xié)同立法作為一項(xiàng)全新的制度,《長江保護(hù)法》并沒有為其提供一個(gè)完備的內(nèi)容建設(shè)。因此,有必要通過建構(gòu)流域協(xié)同立法制度體系,進(jìn)一步完善相應(yīng)的立法內(nèi)容。

1.建立實(shí)體的流域協(xié)同管理機(jī)構(gòu)。流域協(xié)同管理機(jī)構(gòu)將作為牽頭機(jī)關(guān),承擔(dān)起協(xié)同治理中立法、執(zhí)法、司法等方面的聯(lián)動(dòng)管理職責(zé),切實(shí)增強(qiáng)流域協(xié)調(diào)機(jī)制運(yùn)行的可操作性和務(wù)實(shí)性。具體建立實(shí)體機(jī)構(gòu),則需要從長江流域的事權(quán)分配體系和綜合治理原則兩個(gè)方面考慮。一方面,從事權(quán)分配體系上看,長江流域縱向職責(zé)主體依次有中央政府、中央政府職能部門、流域各地方政府以及流域各地方政府職能部門等不同級(jí)別的行政主體。另一方面,以協(xié)同治理原則為基準(zhǔn),該制度目標(biāo)是統(tǒng)籌流域內(nèi)各行政區(qū)域間事權(quán)分配體系,確保各區(qū)域行政機(jī)關(guān)共同服務(wù)于生態(tài)文明法治建設(shè)的法治保障[7]。由此可知,實(shí)體性的流域協(xié)同管理機(jī)構(gòu)應(yīng)當(dāng)設(shè)立在長江流域各區(qū)域地方政府之上,從而在橫向?qū)用鎸?shí)現(xiàn)統(tǒng)籌治理流域生態(tài)環(huán)境。此外,實(shí)體性的流域協(xié)同管理機(jī)構(gòu)還可以在需要流域協(xié)同治理的地方行政區(qū)劃中設(shè)立部分派出機(jī)構(gòu),以實(shí)現(xiàn)流域協(xié)同治理在基層予以覆蓋。

2.設(shè)計(jì)流域協(xié)同立法具體化程序規(guī)則。不同行政區(qū)域協(xié)同立法的本質(zhì)內(nèi)涵是通過協(xié)作制定地方法規(guī)和地方政府規(guī)章,將實(shí)踐中探索出來的長江治理經(jīng)驗(yàn)與方法轉(zhuǎn)化為長效性的立法規(guī)范。不同行政區(qū)域之間通過對(duì)話協(xié)商機(jī)制,獲取共識(shí)性認(rèn)識(shí),打破在標(biāo)準(zhǔn)制度、考察監(jiān)督等方面形成的生態(tài)環(huán)境治理壁壘。應(yīng)當(dāng)加快制定具體明確的立法協(xié)同程序性規(guī)范,從啟動(dòng)程序、協(xié)商程序、決策程序及評(píng)估程序入手,滲透到立法建議提出、撰寫草案到協(xié)商審議表決、最終公布等各個(gè)方面,詳細(xì)羅列各種協(xié)同立法事項(xiàng)以及范圍,從而保障協(xié)同立法工作的規(guī)范性和可操作性[8]。此外,還應(yīng)根據(jù)不同層級(jí)的立法規(guī)范區(qū)分制定運(yùn)行程序,即分別以地方法規(guī)和地方政府規(guī)章為基準(zhǔn)建構(gòu)具有合法性、合理性及可行性的兩套協(xié)同立法程序規(guī)則,以滿足實(shí)踐中流域生態(tài)治理具體操作標(biāo)準(zhǔn)的需要。

(二)整合與優(yōu)化流域地方協(xié)同執(zhí)法機(jī)制

長江流域地方行政機(jī)關(guān)之間在生態(tài)環(huán)境治理中的不同利益博弈使得其很難自發(fā)構(gòu)建協(xié)同執(zhí)法治理機(jī)制。深入調(diào)動(dòng)行政機(jī)關(guān)協(xié)同執(zhí)法的積極性,加強(qiáng)流域生態(tài)環(huán)境協(xié)同執(zhí)法的監(jiān)督,進(jìn)一步優(yōu)化與整合長江流域地方協(xié)同執(zhí)法治理工作的開展。

1.建立流域地方協(xié)同執(zhí)法激勵(lì)與信息共享機(jī)制。(1)激勵(lì)機(jī)制層面。一是要將流域生態(tài)治理效果納入考核范圍,即重點(diǎn)措施和有效成果作為地方行政機(jī)關(guān)績效考核的重要指標(biāo),對(duì)于取得顯著成效的部門給予表彰獎(jiǎng)勵(lì),對(duì)于消極怠惰的部門要給予相應(yīng)的批評(píng),以此帶動(dòng)行政機(jī)關(guān)協(xié)同執(zhí)法的積極性。二是加大對(duì)經(jīng)濟(jì)薄弱地區(qū)的幫扶。長江流域各區(qū)域經(jīng)濟(jì)發(fā)展水平存在差異,強(qiáng)行協(xié)同區(qū)域間行政機(jī)關(guān)開展聯(lián)合執(zhí)法活動(dòng),可能會(huì)給經(jīng)濟(jì)薄弱地區(qū)有效的資源整合利用帶來負(fù)面影響。基于此,其他區(qū)域或者經(jīng)濟(jì)薄弱地區(qū)的上級(jí)政府可對(duì)其援以人才交流、商貿(mào)合作、技術(shù)推廣等方面的幫扶,增強(qiáng)其協(xié)同執(zhí)法內(nèi)生動(dòng)力。(2)信息共享機(jī)制層面。一是要建立健全流域生態(tài)環(huán)境執(zhí)法信息共享平臺(tái),及時(shí)發(fā)布共享水環(huán)境狀況、水污染治理等基礎(chǔ)信息,形成規(guī)范高效的“測(cè)管協(xié)同”工作機(jī)制。二是協(xié)同執(zhí)法主體間定期召開信息交流會(huì),解決不同行政區(qū)域間存在的矛盾與張力,有效解決流域生態(tài)環(huán)境治理中存在的“搭便車”、信息不透明等難題。三是建立信息反饋機(jī)制,在協(xié)同執(zhí)法完成后,各行政主體間要及時(shí)相互反饋執(zhí)法結(jié)果信息,總結(jié)經(jīng)驗(yàn),為之后深度合作奠定基礎(chǔ)。

2.優(yōu)化流域地方協(xié)同執(zhí)法的監(jiān)督考察機(jī)制。為打破長江流域各地方行政機(jī)關(guān)各自為政、行政分割的困境,加強(qiáng)生態(tài)環(huán)境執(zhí)法協(xié)同治理工作,最為關(guān)鍵的一步就是要加大協(xié)同執(zhí)法監(jiān)督力度。一是要強(qiáng)化內(nèi)部監(jiān)督。具有法定監(jiān)督權(quán)的部門要進(jìn)一步強(qiáng)化督查督辦力度,高度重視內(nèi)部監(jiān)督工作,整治協(xié)同執(zhí)法工作中執(zhí)法主體不適格、執(zhí)法程序不規(guī)范、履職盡責(zé)不到位等問題行為,保障協(xié)同執(zhí)法各部門依法依規(guī)履責(zé)。二是展開相互監(jiān)督。協(xié)同執(zhí)法為執(zhí)法主體展開互相監(jiān)督提供了平臺(tái)基礎(chǔ),在合作過程中,執(zhí)法主體可以彼此監(jiān)督制衡、取長補(bǔ)短,化解矛盾與信任危機(jī),保障協(xié)同執(zhí)法工作高效開展。三是優(yōu)化外部監(jiān)督。推動(dòng)流域生態(tài)環(huán)境執(zhí)法信息全面公開,通過完善舉報(bào)、投訴、聽證等相關(guān)渠道,發(fā)揮社會(huì)公眾對(duì)流域協(xié)同執(zhí)法的監(jiān)督作用,一方面避免地方保護(hù)主義對(duì)流域協(xié)同執(zhí)法的干擾,另一方面防止區(qū)域規(guī)則對(duì)流域規(guī)則的侵蝕,增強(qiáng)執(zhí)法公信力。

(三)完善流域環(huán)境執(zhí)法與司法組合銜接

隨著流域協(xié)同治理理念的不斷深化,促使流域環(huán)境執(zhí)法與司法展開協(xié)作。當(dāng)前部分地區(qū)已然開始探索流域環(huán)境執(zhí)法與司法協(xié)作機(jī)制的構(gòu)建,然而還停留在初步階段,從實(shí)踐角度出發(fā),目前銜接協(xié)作機(jī)制的運(yùn)行缺乏社會(huì)公眾權(quán)利的參與監(jiān)督,“行政執(zhí)法+司法協(xié)作”組合拳效能擴(kuò)張難以約束。因此,不僅要深入完善流域環(huán)境執(zhí)法與司法協(xié)作的銜接機(jī)制,更需要加大滲透社會(huì)公眾對(duì)其的監(jiān)督力度。

1.強(qiáng)化流域環(huán)境執(zhí)法與司法協(xié)作的銜接機(jī)制。依據(jù)不同階段分別著手強(qiáng)化執(zhí)法與司法協(xié)作的銜接機(jī)制。(1)訴訟階段,主要完善環(huán)境違法犯罪案件的移送程序與證據(jù)轉(zhuǎn)化程序。行政機(jī)關(guān)在執(zhí)法過程中發(fā)現(xiàn)涉嫌環(huán)境犯罪事件,針對(duì)案件性質(zhì)、證據(jù)收集與適用等諸多疑難問題,要與司法機(jī)關(guān)發(fā)揮會(huì)商機(jī)制作用對(duì)案件進(jìn)行定性,規(guī)范收集涉案證據(jù)和加強(qiáng)證據(jù)的審查力度,之后將所有涉案材料匯總由行政機(jī)關(guān)遞交給司法機(jī)關(guān)。(2)執(zhí)行階段,行政執(zhí)法與環(huán)境司法的協(xié)作主要分為兩種,一種是行政機(jī)關(guān)輔助司法機(jī)關(guān)督促違法行為人執(zhí)行生效判決;另一種主要是檢察機(jī)關(guān)針對(duì)行政機(jī)關(guān)作為不當(dāng)時(shí),對(duì)其提出司法建議,要求其改正履責(zé)。檢察機(jī)關(guān)作為監(jiān)督機(jī)關(guān),要加強(qiáng)對(duì)流域執(zhí)法活動(dòng)的監(jiān)督,防止權(quán)力濫用的情形發(fā)生。

2.加強(qiáng)對(duì)流域環(huán)境執(zhí)法與司法協(xié)作運(yùn)行的整體性監(jiān)督。流域協(xié)同治理下的行政執(zhí)法和環(huán)境司法協(xié)作離不開社會(huì)公眾等多元主體的監(jiān)督。在協(xié)同治理過程中,執(zhí)法機(jī)關(guān)與司法機(jī)關(guān)的強(qiáng)強(qiáng)聯(lián)合,往往使社會(huì)公眾處于弱勢(shì)地位。因此,應(yīng)完善信息公開制度,并在此基礎(chǔ)上拓寬公眾參與方式。一方面,要求行政機(jī)關(guān)加大信息公開力度。行政機(jī)關(guān)在處理流域環(huán)境違法行為時(shí)應(yīng)及時(shí)將處罰結(jié)果及依據(jù)予以公開,定期進(jìn)行通報(bào),并上傳至流域管理機(jī)構(gòu)的信息平臺(tái),方便公眾知情及監(jiān)督。另一方面,拓展公眾參與長江流域治理的渠道和方式,鼓勵(lì)公民從自覺守法到主動(dòng)參與司法[9]。例如,完善行政公益訴訟訴前程序、生態(tài)環(huán)境損害賠償磋商程序中公眾參與、檢察監(jiān)督的程序性規(guī)定。加大宣傳力度,加強(qiáng)與社會(huì)組織的協(xié)調(diào)聯(lián)系,探索建立訴前聽證制度,推行檢察建議的公開制度,征求公眾意見。

五、結(jié)束語

協(xié)同治理視角下建構(gòu)長江流域生態(tài)環(huán)境法治保障機(jī)制是提升環(huán)境保護(hù)治理質(zhì)效的重要舉措。通過分析長江流域現(xiàn)有的法治化方式,發(fā)現(xiàn)其存在協(xié)同立法內(nèi)容不完善、協(xié)同執(zhí)法力度不足、行政執(zhí)法與環(huán)境司法協(xié)作開展不充分等問題。基于此,應(yīng)立足于理論與實(shí)踐,首先要明確立法協(xié)作的職責(zé)部門和立法協(xié)作的具體程序,其次要建立流域生態(tài)環(huán)境協(xié)同執(zhí)法治理的激勵(lì)、信息共享、監(jiān)督考察機(jī)制,最后要強(qiáng)化流域綜合治理下執(zhí)法與司法協(xié)作的銜接與監(jiān)督機(jī)制。在立法、執(zhí)法、司法協(xié)同的相互配合下,各展其長,相得益彰,助推長江流域協(xié)同治理可持續(xù)發(fā)展。