應(yīng)急管理中技術(shù)賦能失靈的三種類型
——基于雙螺旋賦能機(jī)理的分析

詹承豫，徐培洋

（北京航空航天大學(xué)公共管理學(xué)院，北京 100191）

黨的二十大報(bào)告中明確提出：“提高公共安全治理水平。堅(jiān)持安全第一、預(yù)防為主，建立大安全大應(yīng)急框架，完善公共安全體系，推動(dòng)公共安全治理模式向事前預(yù)防轉(zhuǎn)型。”[1]在我國(guó)應(yīng)急管理體系與能力現(xiàn)代化的進(jìn)程中，高新技術(shù)的賦能作用愈加顯著。國(guó)家“十四五”規(guī)劃和2035 遠(yuǎn)景目標(biāo)綱要指出，要“強(qiáng)化數(shù)字技術(shù)在公共衛(wèi)生、自然災(zāi)害、事故災(zāi)難、社會(huì)安全等突發(fā)公共事件應(yīng)對(duì)中的運(yùn)用，全面提升預(yù)警和應(yīng)急處置能力”[2]。這進(jìn)一步強(qiáng)調(diào)了技術(shù)賦能之于未來(lái)應(yīng)急管理能力提升的關(guān)鍵作用。但實(shí)際上，應(yīng)急管理中任何層面、任何時(shí)期、任何災(zāi)種在通過(guò)技術(shù)賦能的同時(shí)，其各個(gè)階段內(nèi)均可能潛藏著不同形態(tài)的技術(shù)賦能失靈風(fēng)險(xiǎn)，對(duì)應(yīng)急情景下的能力兌現(xiàn)具有負(fù)面影響，需加以重點(diǎn)應(yīng)對(duì)和防范。在此意義上，如何理解并分析應(yīng)急管理中的技術(shù)賦能失靈現(xiàn)象并探索相應(yīng)的優(yōu)化治理方向，是實(shí)現(xiàn)可持續(xù)包容賦能的必經(jīng)之途和必要保障。

一、問(wèn)題提出：應(yīng)急管理中技術(shù)賦能失靈為何發(fā)生？

大力推動(dòng)技術(shù)賦能可以促進(jìn)應(yīng)急管理的專業(yè)化、科學(xué)化、精準(zhǔn)化和高效化[3]。近年來(lái)，伴隨著我國(guó)突發(fā)事件治理水平的不斷提高及諸如健康碼、人臉識(shí)別、大數(shù)據(jù)、物聯(lián)網(wǎng)等高新技術(shù)工具的廣泛應(yīng)用，越來(lái)越多的學(xué)者關(guān)注到了技術(shù)賦能應(yīng)急管理的各種路徑、機(jī)理和效果[4]。與之相對(duì)，也有諸多學(xué)者注意到應(yīng)急管理技術(shù)賦能過(guò)程中無(wú)法規(guī)避的風(fēng)險(xiǎn)、限度或內(nèi)在矛盾。相較于常態(tài)管理，應(yīng)急管理情境中的時(shí)空緊迫性壓力往往會(huì)導(dǎo)致技術(shù)賦能失靈現(xiàn)象更易發(fā)生。同時(shí)，應(yīng)急管理中技術(shù)賦能失靈問(wèn)題帶來(lái)的負(fù)面效應(yīng)，會(huì)造成更為嚴(yán)重的社會(huì)影響。因此，有學(xué)者較早就已指出要關(guān)注人工智能在賦能公共衛(wèi)生傳染病防控中因?yàn)E用導(dǎo)致的倫理風(fēng)險(xiǎn)與治理挑戰(zhàn)[5]。在城市風(fēng)險(xiǎn)治理中，人工智能的應(yīng)用中存在算法倫理入侵、數(shù)據(jù)價(jià)值歧視、權(quán)利實(shí)現(xiàn)困境、權(quán)力結(jié)構(gòu)困境等問(wèn)題[6]。在更為普遍的意義上，以技術(shù)賦能城市基層的風(fēng)險(xiǎn)隱患可歸納為純粹工具理性、信息泄露、技術(shù)應(yīng)用成本高昂、過(guò)于強(qiáng)調(diào)政府力量等[7]。近年來(lái)，有學(xué)者借助TOE模型提出，數(shù)字治理平臺(tái)的失靈是因?yàn)槭芟抻诩夹g(shù)、組織和環(huán)境層面多因素的影響，導(dǎo)致其在突發(fā)事件情境中缺乏足夠的韌性[8]。由此可見(jiàn)，應(yīng)急管理中的技術(shù)賦能過(guò)程，不可避免地存在可能的多重、多維及多階段價(jià)值張力和能力沖突。那么，應(yīng)以何視角看待這種技術(shù)賦能過(guò)程張力或沖突，這種張力或沖突具有怎樣的特征？又是怎樣產(chǎn)生的？這些問(wèn)題需要通過(guò)對(duì)現(xiàn)有文獻(xiàn)進(jìn)行進(jìn)一步回顧來(lái)尋找答案。

在抽象理論層面上，西方風(fēng)險(xiǎn)社會(huì)學(xué)對(duì)該問(wèn)題有較多討論。貝克（Ulrich Beck）指出，風(fēng)險(xiǎn)社會(huì)中的技術(shù)能構(gòu)建“一種既成事實(shí)的政策”，指向了技術(shù)發(fā)展應(yīng)用可能帶來(lái)的社會(huì)知識(shí)壟斷問(wèn)題與倫理爭(zhēng)議[9]77-84。吉登斯（Anthony Giddens）則認(rèn)為，因?yàn)椴煌瑱?quán)力的影響、價(jià)值因素的作用、未預(yù)期后果（unintended consequences）與反思自身的存在，專業(yè)知識(shí)和非專業(yè)知識(shí)并不存在固定關(guān)系[10]37-39。這也就是說(shuō)，高新技術(shù)代表的穩(wěn)定性和專業(yè)性可能消解于現(xiàn)實(shí)的不確定性中。在盧曼（Niklas Luhmann）看來(lái)，作為一種“因果性中介內(nèi)的功能簡(jiǎn)化”，高新技術(shù)同社會(huì)結(jié)構(gòu)性耦合的“馴化風(fēng)險(xiǎn)”過(guò)程將有“大量不同”且“部分彼此沖突”，即伴隨著技術(shù)的風(fēng)險(xiǎn)控制，反而會(huì)產(chǎn)生新的風(fēng)險(xiǎn)[11]131-153。因此，技術(shù)在現(xiàn)代社會(huì)中的風(fēng)險(xiǎn)恰恰潛藏于各類技術(shù)被逐步應(yīng)用并拓展的過(guò)程中，呈現(xiàn)出以“技術(shù)控制”為核心的權(quán)力與資源重新配置[12]。技術(shù)或許是客觀中立的，但技術(shù)步入現(xiàn)實(shí)應(yīng)用場(chǎng)景的過(guò)程、技術(shù)與管理融合的過(guò)程，都涉及多種因素的長(zhǎng)期影響。因此，技術(shù)的應(yīng)用賦能過(guò)程實(shí)際上也必然是一個(gè)打開(kāi)“潘多拉魔盒”的過(guò)程。

國(guó)內(nèi)近來(lái)備受關(guān)注的數(shù)字政府及數(shù)字治理議題中，很多學(xué)者也都指出數(shù)字轉(zhuǎn)型所面臨的觀念、方式、決策調(diào)整及在組織維度、價(jià)值維度與制度維度上的可能限度[13][14]。上述維度的提出實(shí)際上說(shuō)明，技術(shù)自身雖存在數(shù)據(jù)安全、應(yīng)用成本、“算法黑箱”等內(nèi)生問(wèn)題，但技術(shù)賦能中的失靈風(fēng)險(xiǎn)并不完全等同于技術(shù)的風(fēng)險(xiǎn)。在技術(shù)賦能過(guò)程的深入中，同樣存在處于內(nèi)生問(wèn)題與外生有效管理制度缺失間的“灰色地帶”。技術(shù)應(yīng)用“華而不實(shí)”與制度限制難以“物盡其用”兩個(gè)核心預(yù)設(shè)構(gòu)成了數(shù)字政府倫理的“手段-目的”悖論[15]，值得學(xué)術(shù)界與實(shí)踐界共同反思。

在技術(shù)賦能與科層結(jié)構(gòu)的雙向互動(dòng)中，這種“技術(shù)控制”背后的政治與管理邏輯更加明顯[16]。近來(lái)研究中指出，技術(shù)賦能可能帶來(lái)的“技術(shù)萬(wàn)能”困境與“人”中心性喪失得到了更多呼應(yīng)[17]。在突發(fā)性、緊迫性及不確定性多重限制下的應(yīng)急管理狀態(tài)中，對(duì)技術(shù)賦能失靈現(xiàn)象的分析探究不應(yīng)局限于以靜態(tài)視角列舉技術(shù)端或管理端的內(nèi)生不足，而應(yīng)聚焦于賦能過(guò)程中技術(shù)端、管理端及兩端在互動(dòng)牽引中的驅(qū)動(dòng)者、推動(dòng)力及使用過(guò)程[18]，這在當(dāng)前研究中恰恰是缺乏的。因此，本文回答的核心問(wèn)題就在于：如何以一定的理論框架闡釋?xiě)?yīng)急管理技術(shù)賦能失靈現(xiàn)象背后的核心要素及典型模式？

為此，本文將首先引入雙螺旋機(jī)理并以其為基礎(chǔ)在理論層面探析應(yīng)急管理中技術(shù)賦能失靈的內(nèi)在機(jī)理和典型模式。其次將通過(guò)應(yīng)急管理中的技術(shù)系統(tǒng)崩潰、應(yīng)急設(shè)施失效與農(nóng)村風(fēng)險(xiǎn)預(yù)警的“最后一公里”難題等現(xiàn)象對(duì)技術(shù)賦能失靈現(xiàn)象進(jìn)行現(xiàn)實(shí)檢驗(yàn)。最后將對(duì)如何避免并治理應(yīng)急管理中的技術(shù)賦能失靈進(jìn)行進(jìn)一步的討論和總結(jié)。

二、應(yīng)急管理中技術(shù)賦能失靈的類型分析

（一）雙螺旋機(jī)理的引入

雙螺旋結(jié)構(gòu)最早出現(xiàn)在生物學(xué)領(lǐng)域，用以描述DNA 兩條螺旋鏈相互牽引、盤(pán)繞上升的實(shí)質(zhì)結(jié)構(gòu)。后來(lái)，雙螺旋結(jié)構(gòu)因其突出的分析應(yīng)用價(jià)值，被廣泛應(yīng)用于多個(gè)學(xué)科之中。本文引入的雙螺旋賦能機(jī)理包括了技術(shù)端（技術(shù)創(chuàng)新—技術(shù)應(yīng)用—技術(shù)整合）和管理端（實(shí)踐需求—管理創(chuàng)新—模式整合）兩種自催化過(guò)程與管理端為技術(shù)端指明方向、技術(shù)端為管理端提供工具的異催化過(guò)程[19]?？傮w來(lái)看，該模型是目前較為全面展現(xiàn)應(yīng)急管理中技術(shù)賦能過(guò)程機(jī)理的理論模型，具有較好的解釋力和較高的應(yīng)用價(jià)值。借助雙螺旋機(jī)理，本文將應(yīng)急管理技術(shù)賦能失靈界定為：在技術(shù)端和管理端的自催化與異催化過(guò)程中由于一端或兩端的不協(xié)調(diào)、不匹配和不適當(dāng)?shù)葟?fù)雜原因造成各類高新技術(shù)無(wú)法在突發(fā)事件應(yīng)對(duì)中發(fā)揮應(yīng)有作用的現(xiàn)象。

理解應(yīng)急管理中技術(shù)賦能雙螺旋機(jī)理的前提在于理解“賦能”這一概念決定了其是技術(shù)與管理雙向互動(dòng)的過(guò)程。雙螺旋機(jī)理的核心在于認(rèn)識(shí)到技術(shù)端的自催化本身并不能完成賦能，且在無(wú)管理端雙向牽引的情況下并不能實(shí)現(xiàn)異催化的螺旋上升，進(jìn)而關(guān)注到技術(shù)如何在應(yīng)急管理實(shí)踐中與管理端逐步適配并耦合。以雙螺旋機(jī)理為核心，可將理想狀態(tài)下技術(shù)賦能應(yīng)急管理的過(guò)程分為技術(shù)創(chuàng)新-實(shí)踐需求、技術(shù)應(yīng)用-管理創(chuàng)新、技術(shù)整合-模式優(yōu)化三個(gè)螺旋式上升階段。

以此為基礎(chǔ)，在雙螺旋機(jī)理中，應(yīng)急管理中的技術(shù)賦能失靈現(xiàn)象總體上可分為由技術(shù)端自催化失敗導(dǎo)致的技術(shù)主導(dǎo)型賦能失靈、管理端自催化失敗導(dǎo)致的管理主導(dǎo)型賦能失靈及由技術(shù)-管理兩端相互牽引失敗導(dǎo)致的“技術(shù)-管理”互動(dòng)型賦能失靈三類（如圖1 所示）。實(shí)際上，上述三種技術(shù)賦能失靈類型在現(xiàn)實(shí)中并不是孤立的，它們都存在于特定應(yīng)急管理場(chǎng)景中技術(shù)與管理的動(dòng)態(tài)互動(dòng)過(guò)程之中。為清晰界定各類型的特征與機(jī)理，下文將分別對(duì)三種技術(shù)賦能失靈類型進(jìn)行具體闡述。

圖1 基于雙螺旋機(jī)理的應(yīng)急管理技術(shù)賦能失靈類型

（二）基于雙螺旋機(jī)理的應(yīng)急管理技術(shù)賦能失靈類型分析

1.技術(shù)主導(dǎo)型賦能失靈

現(xiàn)有各類可應(yīng)用、可推廣的高新技術(shù)是應(yīng)急管理中技術(shù)賦能得以開(kāi)展的客觀基礎(chǔ)。在技術(shù)創(chuàng)新與擴(kuò)散、技術(shù)應(yīng)用及技術(shù)整合的過(guò)程中都可能產(chǎn)生技術(shù)賦能失靈的現(xiàn)象。就技術(shù)創(chuàng)新而言，其原始創(chuàng)新與進(jìn)步同一個(gè)地區(qū)的科研投入、科研機(jī)構(gòu)、科研人才、科技轉(zhuǎn)化等經(jīng)濟(jì)社會(huì)要素息息相關(guān)；就實(shí)踐需求而言，越是復(fù)雜多元的治理單元或系統(tǒng)越會(huì)產(chǎn)生需要通過(guò)技術(shù)賦能解決的緊迫現(xiàn)實(shí)問(wèn)題，越是敏捷開(kāi)放的管理者越能將現(xiàn)實(shí)問(wèn)題凝練為技術(shù)賦能的可實(shí)現(xiàn)需求目標(biāo)。上述要求的存在為技術(shù)與應(yīng)急管理的初步結(jié)合提出了一系列現(xiàn)實(shí)條件。

在上述影響因素的共同作用下，結(jié)合應(yīng)急管理狀態(tài)中技術(shù)端與管理端互動(dòng)的時(shí)空緊迫性條件限制及“關(guān)鍵少數(shù)”在率先采用技術(shù)中的關(guān)鍵助推作用，應(yīng)急管理中的高新技術(shù)在總體上呈現(xiàn)以經(jīng)濟(jì)發(fā)達(dá)地區(qū)點(diǎn)狀賦能為先導(dǎo)，逐漸向次發(fā)達(dá)、欠發(fā)達(dá)地區(qū)線性擴(kuò)散，最終賦能應(yīng)急管理網(wǎng)絡(luò)整體的一般性傳導(dǎo)過(guò)程?，F(xiàn)有研究對(duì)應(yīng)急管理中技術(shù)賦能多種擴(kuò)散路徑的歸納也從側(cè)面說(shuō)明了這一過(guò)程的存在[20]。而當(dāng)技術(shù)的擴(kuò)散過(guò)程受到阻滯，難以及時(shí)有效地賦能應(yīng)急管理各環(huán)節(jié)之時(shí)，以技術(shù)賦能為自變量，便可看到在實(shí)現(xiàn)點(diǎn)狀賦能地區(qū)與未實(shí)現(xiàn)地區(qū)間應(yīng)急管理效能“馬太效應(yīng)”的客觀存在，即已實(shí)現(xiàn)賦能地區(qū)與未實(shí)現(xiàn)賦能地區(qū)之間的應(yīng)急管理效能差距逐步拉大。

在當(dāng)前的應(yīng)急管理實(shí)踐中，日常狀態(tài)下的技術(shù)總是“完美”的，但在真正的突發(fā)狀態(tài)下，技術(shù)應(yīng)用卻總是與預(yù)想的“完美”狀態(tài)相差甚遠(yuǎn)。究其原因，是在技術(shù)應(yīng)用階段，技術(shù)背后對(duì)突發(fā)事件極端性、復(fù)雜性的考慮“盲區(qū)”仍不時(shí)存在。正因如此，各類技術(shù)最終才更加直接地表現(xiàn)出了在速度上慢于危機(jī)爆發(fā)、在縱深上低于應(yīng)急需求的賦能失靈現(xiàn)象。

此外，技術(shù)的應(yīng)用與整合都是需要成本的。無(wú)論是實(shí)踐中常見(jiàn)的技術(shù)應(yīng)用能力明顯低于應(yīng)急管理需求的現(xiàn)象，還是技術(shù)應(yīng)用成本為應(yīng)急管理主體帶來(lái)額外負(fù)擔(dān)的情況，都背離了技術(shù)賦能的初衷。尤其對(duì)基層應(yīng)急管理部門(mén)來(lái)講，技術(shù)大多是經(jīng)由擴(kuò)散逐步引入的，將來(lái)自各供應(yīng)方、開(kāi)發(fā)于不同環(huán)境、使用不同接口、服務(wù)于不同目標(biāo)、具有不同底層邏輯的若干技術(shù)平臺(tái)進(jìn)行系統(tǒng)整合，實(shí)際是較為困難的，但這種應(yīng)用和整合對(duì)提高技術(shù)賦能水平又是必不可少的。

2.管理主導(dǎo)型賦能失靈

在技術(shù)應(yīng)用于應(yīng)急管理之后，由管理端主導(dǎo)的技術(shù)賦能失靈現(xiàn)象也會(huì)隨之產(chǎn)生。首先，要求在使用技術(shù)的基礎(chǔ)上理解技術(shù)、反思技術(shù)、優(yōu)化技術(shù)，甚至革新技術(shù)、超越技術(shù)。例如，在技術(shù)創(chuàng)新與管理需求實(shí)現(xiàn)了初步雙向牽引后，技術(shù)端的應(yīng)用與管理端的創(chuàng)新能否實(shí)現(xiàn)雙向牽引需要將技術(shù)開(kāi)發(fā)、管理應(yīng)用同機(jī)制創(chuàng)新、工具創(chuàng)新有機(jī)融合，實(shí)現(xiàn)技術(shù)在應(yīng)急管理情境中更為敏捷的嵌入、更為根本的適應(yīng)性創(chuàng)新和更為持續(xù)的優(yōu)化迭代。其次，無(wú)論在何種技術(shù)賦能的過(guò)程中，都需要管理端的特定組織和制度予以支持[21]，也需要不斷打破邊界、打破“黑箱”，否則就會(huì)滋生數(shù)據(jù)“聯(lián)而不通、通而無(wú)用”“數(shù)字形式主義”[22]及民意簡(jiǎn)化悖論等潛在的次生問(wèn)題。這些問(wèn)題發(fā)生的關(guān)鍵并不在于技術(shù)自身，而在于人的管理思維和能力并未隨著技術(shù)應(yīng)用而進(jìn)步，相應(yīng)的制度保障和安排并未形成。當(dāng)前的應(yīng)急管理面臨著風(fēng)險(xiǎn)的更高不確定性與民眾在危機(jī)情境中對(duì)公共物品更高質(zhì)量需求的雙重約束。技術(shù)賦能的過(guò)程如不能以風(fēng)險(xiǎn)或突發(fā)事件的動(dòng)態(tài)變化為依據(jù)，及時(shí)調(diào)整提供公共物品、公共資源及治理動(dòng)能的速度、能力及包容性，便會(huì)因?yàn)楣芾眢w制機(jī)制、管理能力的滯后或缺失產(chǎn)生明顯的失靈問(wèn)題，使得技術(shù)賦能的正向作用在突發(fā)事件中逐漸轉(zhuǎn)變?yōu)橄麡O作用。

在技術(shù)賦能初期，“突生”的技術(shù)以“頭痛醫(yī)頭、腳痛醫(yī)腳”的形式應(yīng)用并實(shí)現(xiàn)特定應(yīng)急管理需求是無(wú)可厚非的。但長(zhǎng)遠(yuǎn)來(lái)看，具有韌性特征的應(yīng)急管理需著力面對(duì)的是“灰犀?！薄昂谔禊Z”等形態(tài)的新興風(fēng)險(xiǎn)、巨災(zāi)或跨界危機(jī)帶來(lái)的長(zhǎng)期性、系統(tǒng)性、復(fù)雜性的挑戰(zhàn)[23]。如果僅是將技術(shù)應(yīng)用在特定的局限場(chǎng)景就“萬(wàn)事大吉”，而不以預(yù)見(jiàn)性的創(chuàng)新管理思維引導(dǎo)技術(shù)通過(guò)不斷的迭代、調(diào)試與優(yōu)化并適時(shí)推動(dòng)相應(yīng)的體制建設(shè)為未來(lái)的各種重大風(fēng)險(xiǎn)隱患留出一定的冗余能力儲(chǔ)備，那么，這種賦能從根本上便不具有可持續(xù)性，會(huì)不可避免地導(dǎo)致技術(shù)與管理的逐漸脫節(jié)，只能是一種浮于表面的“偽賦能”。

3.“技術(shù)-管理”互動(dòng)型賦能失靈

當(dāng)特定應(yīng)急管理情境中，技術(shù)內(nèi)生不足與管理方式的不科學(xué)、不精準(zhǔn)同時(shí)出現(xiàn)，兩者的共存會(huì)導(dǎo)致更為嚴(yán)重的應(yīng)急管理技術(shù)賦能失靈現(xiàn)象。這種矛盾性在一定程度上催生了基層政府的風(fēng)險(xiǎn)預(yù)警能力困境[24]。這種“技術(shù)-管理”互動(dòng)型賦能失靈構(gòu)成了應(yīng)急管理及社會(huì)治理中長(zhǎng)期以來(lái)的薄弱之處。除此之外，“技術(shù)-管理”互動(dòng)型賦能失靈要回答的問(wèn)題同樣在于：在技術(shù)和管理均無(wú)明顯問(wèn)題的情況下，為何技術(shù)賦能失靈仍會(huì)出現(xiàn)？盡管這種情況相對(duì)較少，但對(duì)這一問(wèn)題的回答涉及對(duì)技術(shù)與管理兩端更為多元、更為細(xì)節(jié)的互動(dòng)機(jī)制的理解。依照雙螺旋賦能機(jī)理，技術(shù)自身并不會(huì)主動(dòng)實(shí)現(xiàn)跨界整合，而是要在管理模式優(yōu)化的指引下納入宏觀的公共治理進(jìn)程中。在這一過(guò)程中，難以規(guī)避的問(wèn)題在于“國(guó)家通過(guò)技術(shù)之眼觀察社會(huì)時(shí),看到的可能是自己的影子”[25]。也就是說(shuō)，技術(shù)賦能的目標(biāo)在于通過(guò)更為客觀全面地治理社會(huì)促進(jìn)公共利益，而非利用其“扭曲”社會(huì)現(xiàn)實(shí)。同時(shí)，在應(yīng)急管理情境中，政府權(quán)力臨時(shí)性部分?jǐn)U張與公民權(quán)利部分克減同樣會(huì)造成特定的技術(shù)賦能失靈現(xiàn)象[26]。當(dāng)誕生于應(yīng)急管理中的技術(shù)以“治理術(shù)”的形式成為政府拓展管理范圍的某種便捷“路徑依賴”時(shí)，政府便可能為追求消解社會(huì)治理的復(fù)雜性而將其整合或應(yīng)用于其他不適當(dāng)?shù)闹卫韴?chǎng)景中。當(dāng)這種不當(dāng)應(yīng)用發(fā)生時(shí)，更為消極的“技術(shù)-管理”互動(dòng)型賦能失靈會(huì)隨之產(chǎn)生。

“技術(shù)-管理”互動(dòng)型賦能失靈指向了政府在應(yīng)急管理中會(huì)觸及的一系列復(fù)雜問(wèn)題，最終需要通過(guò)權(quán)力規(guī)范與權(quán)利保障兩個(gè)關(guān)鍵舉措加以化解。例如，技術(shù)在目前多數(shù)是面向政府的單向賦能。這種賦能在增加政府對(duì)社會(huì)管控的同時(shí)能否實(shí)現(xiàn)危機(jī)情境中社會(huì)的有機(jī)團(tuán)結(jié)？顯然，兩者可能存在潛在的矛盾之處。同時(shí)，目標(biāo)導(dǎo)向的不清晰可能導(dǎo)致應(yīng)急管理中技術(shù)賦能“黑箱”的存在，“黑箱”的存在與其他限制性條件的缺乏又給了政府將臨時(shí)性技術(shù)控制“無(wú)限拓展”的實(shí)施空間，使技術(shù)整合過(guò)程可能出現(xiàn)目標(biāo)導(dǎo)向及價(jià)值取向的偏移或異化。再加之現(xiàn)有各類法律制度層面規(guī)范機(jī)制、約束機(jī)制和救濟(jì)機(jī)制的不夠成熟、不夠完善[27]，共同催生“技術(shù)-管理”互動(dòng)型賦能失靈以某種價(jià)值異化的面貌出現(xiàn)。

由上述分析可見(jiàn)，應(yīng)急管理中技術(shù)賦能的各個(gè)面向、各個(gè)維度、各個(gè)階段均面臨著具有不同側(cè)重和形態(tài)的失靈現(xiàn)象。對(duì)其的研究不能僅看到并強(qiáng)調(diào)技術(shù)賦能的積極作用，而是要充分考慮技術(shù)賦能可能存在的潛在風(fēng)險(xiǎn)及問(wèn)題。應(yīng)急管理中的技術(shù)賦能是一個(gè)具有顯著實(shí)踐性和現(xiàn)實(shí)性的研究命題，僅對(duì)其進(jìn)行理論探討是遠(yuǎn)遠(yuǎn)不夠的，只有回歸到對(duì)現(xiàn)實(shí)現(xiàn)象的討論中才能得到完整的回答。

三、應(yīng)急管理中技術(shù)賦能失靈的現(xiàn)象剖析

各類技術(shù)賦能失靈現(xiàn)象在現(xiàn)實(shí)中廣泛存在。本部分旨在通過(guò)對(duì)各類典型現(xiàn)象的回顧、闡釋和適當(dāng)延伸外推，進(jìn)一步對(duì)照并檢驗(yàn)上文基于雙螺旋機(jī)理提出的三類應(yīng)急管理技術(shù)賦能失靈模式的實(shí)踐表征和作用過(guò)程。需要指出的是，本部分側(cè)重于選取三種技術(shù)賦能失靈模式內(nèi)較為主要、典型及普遍的現(xiàn)象進(jìn)行剖析。

（一）技術(shù)主導(dǎo)型賦能失靈的現(xiàn)象剖析

其一，技術(shù)主導(dǎo)型賦能失靈通常體現(xiàn)為技術(shù)應(yīng)用中的系統(tǒng)崩潰現(xiàn)象。作為賦能應(yīng)急管理的重要技術(shù)之一，信息技術(shù)在各類突發(fā)事件的各個(gè)應(yīng)對(duì)環(huán)節(jié)中發(fā)揮著愈加重要的作用[28]。但在近年來(lái)各種重大突發(fā)事件中，某些信息技術(shù)系統(tǒng)依舊多次出現(xiàn)了運(yùn)行崩潰現(xiàn)象。這種運(yùn)行崩潰輕則影響信息的及時(shí)傳達(dá)，重則會(huì)對(duì)當(dāng)?shù)厣鐣?huì)的正常生產(chǎn)生活秩序造成嚴(yán)重干擾?？梢?jiàn)，在日常狀態(tài)下可以穩(wěn)定運(yùn)行的信息技術(shù)系統(tǒng)在重大突發(fā)事件發(fā)生時(shí)并非完全可靠。信息技術(shù)系統(tǒng)的運(yùn)行崩潰，核心問(wèn)題在于各類系統(tǒng)預(yù)設(shè)的應(yīng)急管理需求和情境相較于現(xiàn)實(shí)而言更為簡(jiǎn)單，對(duì)超出預(yù)期的急難險(xiǎn)重情況考慮并不周全。當(dāng)信息技術(shù)系統(tǒng)容量與現(xiàn)實(shí)需求出現(xiàn)脫節(jié)時(shí)，其運(yùn)行崩潰在所難免。

其二，技術(shù)主導(dǎo)型賦能失靈同樣體現(xiàn)在應(yīng)急管理實(shí)踐的技術(shù)整合困境。在較為缺乏技術(shù)原始創(chuàng)新能力的基層，往往需要通過(guò)引入多個(gè)單獨(dú)的信息技術(shù)系統(tǒng)整合構(gòu)建綜合信息平臺(tái)。在此種情況下，數(shù)據(jù)“聯(lián)而不通”、平臺(tái)“聯(lián)而不動(dòng)”的整合困境在一定程度上仍然存在，技術(shù)的賦能作用難以得到高水平發(fā)揮。這種整合困境的存在不僅會(huì)導(dǎo)致技術(shù)賦能的效果逐漸在復(fù)雜現(xiàn)實(shí)中被消減，更可能使現(xiàn)實(shí)管理需求因被“困在系統(tǒng)當(dāng)中”而斷裂、失真，形成管理與技術(shù)脫嵌的“兩張皮”問(wèn)題，無(wú)法回應(yīng)應(yīng)急管理中各方的實(shí)際訴求。

（二）管理主導(dǎo)型賦能失靈的現(xiàn)象剖析

其一，管理主導(dǎo)型賦能失靈通常表現(xiàn)為管理者管理能力的不足。近年來(lái)，多地在應(yīng)急管理體系建設(shè)中都投入大量資源，建立了各類應(yīng)急指揮中心，提高了應(yīng)急管理部門(mén)的日常工作效率。但恰恰是在各類重大自然災(zāi)害、事故災(zāi)難的應(yīng)對(duì)中，在相應(yīng)技術(shù)平臺(tái)具備的情況下，管理者在統(tǒng)籌應(yīng)對(duì)時(shí)忽視了對(duì)技術(shù)應(yīng)有的應(yīng)用，使得技術(shù)設(shè)施和平臺(tái)未能賦能應(yīng)急指揮過(guò)程。這種管理意識(shí)和能力的明顯缺失導(dǎo)致了管理主導(dǎo)型技術(shù)賦能失靈現(xiàn)象的出現(xiàn)。

其二，管理主導(dǎo)型賦能失靈也可以表現(xiàn)為管理功能及目標(biāo)設(shè)置不當(dāng)。這在大型城市的諸如氣象監(jiān)測(cè)系統(tǒng)、防洪泄洪系統(tǒng)等應(yīng)急基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)中體現(xiàn)較為明顯。在相應(yīng)工程技術(shù)與能力具備的情況下，我國(guó)部分大型城市卻依舊因?yàn)閼?yīng)急基礎(chǔ)設(shè)施的承載力不足、功能設(shè)置不當(dāng)造成了包括城市內(nèi)澇在內(nèi)的一系列問(wèn)題。從這一現(xiàn)象可以看出，技術(shù)賦能雖是應(yīng)急管理效能提升中的關(guān)鍵變量，但與管理功能及目標(biāo)的優(yōu)化提升緊密相關(guān)，只有在管理端的積極引導(dǎo)下，技術(shù)才能真正發(fā)揮賦能作用。若技術(shù)的引入并未得到相應(yīng)的管理機(jī)制支撐、并未確定適當(dāng)?shù)墓芾砟繕?biāo)，在面對(duì)極端突發(fā)事件沖擊時(shí)兩者連接的薄弱之處便可能導(dǎo)致賦能失靈現(xiàn)象產(chǎn)生。在復(fù)雜的應(yīng)急管理環(huán)境中，缺乏管理端支撐的技術(shù)賦能效果會(huì)被嚴(yán)重消解，甚至由正向賦能變?yōu)樨?fù)向賦能。

（三）“技術(shù)-管理”互動(dòng)型賦能失靈的現(xiàn)象剖析

其一，技術(shù)目標(biāo)與管理措施之間的銜接不足，會(huì)導(dǎo)致“技術(shù)-管理”互動(dòng)型賦能失靈現(xiàn)象發(fā)生。這在農(nóng)村風(fēng)險(xiǎn)預(yù)警的“最后一公里”中尤為顯著?，F(xiàn)有研究指出，農(nóng)村風(fēng)險(xiǎn)預(yù)警不僅面臨著預(yù)警手段和工具的缺乏，更存在鄉(xiāng)村治理體系基礎(chǔ)薄弱及多元社會(huì)治理主體參與機(jī)制尚未形成等問(wèn)題[29]。即便在手段和工具具備的情況下，一方面，技術(shù)的賦能功能未得到足夠重視；另一方面，囿于設(shè)備缺乏保養(yǎng)、學(xué)習(xí)成本較高、使用熟練度較低等因素，技術(shù)手段在很多時(shí)候反而是“不可靠”的，出現(xiàn)了“公眾參與度不高”“聚而不通，通而不用”等問(wèn)題[30]，未能成為農(nóng)村風(fēng)險(xiǎn)預(yù)警的首選，“技術(shù)-管理”互動(dòng)型賦能失靈隨之顯現(xiàn)。

其二，技術(shù)功能與管理意愿的錯(cuò)配，也會(huì)促使“技術(shù)-管理”互動(dòng)型賦能失靈現(xiàn)象的產(chǎn)生。在政府多次重大突發(fā)事件的調(diào)查報(bào)告中，曾多次提到各種類型的瞞報(bào)行為。這可能是由于部分領(lǐng)導(dǎo)干部自身缺乏法律法規(guī)知識(shí)及風(fēng)險(xiǎn)意識(shí)，更是由于少數(shù)領(lǐng)導(dǎo)干部妄圖利用監(jiān)管盲點(diǎn)來(lái)瞞天過(guò)海[31]。在技術(shù)基礎(chǔ)和管理規(guī)范同時(shí)存在的情況下，瞞報(bào)現(xiàn)象的存在說(shuō)明技術(shù)端與管理端之間雙向牽引的形成涉及現(xiàn)實(shí)治理環(huán)境中更為復(fù)雜的因素影響。在“技術(shù)-管理”互動(dòng)型賦能失靈現(xiàn)象的生成中，管理端不僅沒(méi)有主動(dòng)打破技術(shù)端的“黑箱”，反而通過(guò)“黑箱”中的運(yùn)作將技術(shù)變?yōu)樽璧K突發(fā)事件應(yīng)對(duì)的工具。

四、討論與總結(jié)

（一）避免應(yīng)急管理中技術(shù)賦能失靈的治理探討

在理論及現(xiàn)實(shí)層面上分析了應(yīng)急管理技術(shù)賦能中的三種失靈模式之后，隨之產(chǎn)生的問(wèn)題就是：如何防范并化解上述各類風(fēng)險(xiǎn)及問(wèn)題？現(xiàn)有研究呈現(xiàn)了“硬體”的法治規(guī)制與“軟體”的公共價(jià)值及技術(shù)倫理創(chuàng)造兩條明顯的進(jìn)路[32]，其需要解決的核心問(wèn)題就在于如何用制度理性和價(jià)值理性調(diào)和技術(shù)的工具理性[33]。筆者將繼續(xù)嘗試從應(yīng)急管理技術(shù)賦能雙螺旋機(jī)理中技術(shù)端與管理端雙向牽引過(guò)程出發(fā)，以更好地統(tǒng)籌安全與發(fā)展為目標(biāo)，從如下幾個(gè)方面嘗試防范或化解上述各類技術(shù)賦能失靈風(fēng)險(xiǎn)。

第一，要為技術(shù)賦能擴(kuò)散的過(guò)程提供系統(tǒng)保障。技術(shù)本身存在客觀的“創(chuàng)新-擴(kuò)散”過(guò)程，可通過(guò)一系列措施降低技術(shù)賦能擴(kuò)散的成本，提高擴(kuò)散的速度與流暢度。首先，需要以平臺(tái)建設(shè)的思維打破地域間壁壘，建設(shè)府際技術(shù)共享平臺(tái)，為不具備技術(shù)原始積累、難以實(shí)現(xiàn)自主技術(shù)進(jìn)步的地區(qū)提供技術(shù)賦能的“內(nèi)部視角”與資源供給。其次，可以借鑒“對(duì)口支援”的中國(guó)特色治理經(jīng)驗(yàn)[34]，打破敝帚自珍的技術(shù)賦能建設(shè)思路，以實(shí)現(xiàn)點(diǎn)狀賦能的先發(fā)地區(qū)帶動(dòng)其他地區(qū)盡快實(shí)現(xiàn)包容化、區(qū)域化、協(xié)同化的技術(shù)賦能路徑，減少地域間的技術(shù)賦能差距。最后，化解技術(shù)賦能中的擴(kuò)散阻滯更需要應(yīng)急管理狀態(tài)中的各級(jí)管理者以前瞻性、開(kāi)放性的觀念為引領(lǐng)，打破阻滯技術(shù)賦能的思維壁壘，以治理思維的變革為前提，通過(guò)相關(guān)資源的投入加快技術(shù)賦能應(yīng)急管理的速度與效用。

第二，要為技術(shù)賦能的持續(xù)迭代創(chuàng)造良好環(huán)境。這種環(huán)境不僅要在技術(shù)開(kāi)發(fā)上為后續(xù)的優(yōu)化調(diào)整提供足夠空間，更要從管理端上做好準(zhǔn)備、下足功夫。也就是說(shuō)，管理端的注意力不能只是分配到如何對(duì)當(dāng)下情況進(jìn)行有效處置，更要“牽一發(fā)而動(dòng)全身”地看到全局中其他致災(zāi)因子和脆弱性可能的涌現(xiàn)、疊加與耦合。在未來(lái)，這種涌現(xiàn)、疊加與耦合甚至可能是超出一般認(rèn)知的。要明確如何將其通過(guò)各風(fēng)險(xiǎn)監(jiān)測(cè)預(yù)警渠道與措施凝練為管理需求，并推動(dòng)技術(shù)的針對(duì)性迭代。這實(shí)際上對(duì)應(yīng)急管理各主體、各環(huán)節(jié)都提出了更高的能力要求，需要解決一系列隱性問(wèn)題，打破思維定式。同時(shí)，落實(shí)在體系建設(shè)層面，通過(guò)技術(shù)集成和整合探索建設(shè)全災(zāi)種、全天候、全時(shí)段、一體化的應(yīng)急管理平臺(tái)應(yīng)該成為未來(lái)一段時(shí)間應(yīng)急管理工作的重點(diǎn)任務(wù)。

第三，要推動(dòng)技術(shù)賦能的良性整合。如面對(duì)迅猛發(fā)展的生成式人工智能，已有地區(qū)對(duì)其應(yīng)用制定了相關(guān)規(guī)范性文件，以初步防范其應(yīng)用“異化”進(jìn)程。但若要窮盡每種技術(shù)在賦能應(yīng)急管理中的應(yīng)用場(chǎng)景，實(shí)際上并不現(xiàn)實(shí)。在現(xiàn)階段即使利用法律法規(guī)進(jìn)行規(guī)范，也可能因技術(shù)與社會(huì)發(fā)展的不確定性而較難達(dá)到預(yù)先防范的目標(biāo)。因此，如何從技術(shù)整體出發(fā)，推動(dòng)賦能跨界整合與應(yīng)用。一方面要為應(yīng)急管理技術(shù)賦能劃定邊界，另一方面要為技術(shù)發(fā)展與管理需求提供充足的空間。簡(jiǎn)而言之，防范化解技術(shù)賦能整合異化風(fēng)險(xiǎn)的核心在于，用適當(dāng)?shù)耐獠肯拗拼_?！翱萍枷蛏啤?，并引入更多跨學(xué)科深入討論。

第四，要為技術(shù)賦能的優(yōu)化提供多種路徑。城鄉(xiāng)之間、不同區(qū)域之間的技術(shù)創(chuàng)新與管理能力差距較大，要因地制宜地開(kāi)展技術(shù)賦能建設(shè)，探索可持續(xù)建設(shè)模式。有效適當(dāng)?shù)募夹g(shù)賦能應(yīng)當(dāng)實(shí)現(xiàn)需求導(dǎo)向與目標(biāo)導(dǎo)向在應(yīng)急管理實(shí)踐中的統(tǒng)一，不能忽視當(dāng)?shù)氐膶?shí)際需要和治理基礎(chǔ)。要避免應(yīng)急管理中技術(shù)“懸浮”于管理實(shí)踐之上，從根本上規(guī)避賦能失靈風(fēng)險(xiǎn)。技術(shù)賦能的建設(shè)模式首先要基于當(dāng)?shù)貞?yīng)對(duì)各類突發(fā)事件發(fā)生的頻次、破壞性等特征帶來(lái)的現(xiàn)實(shí)需求，其次要把握當(dāng)?shù)亟?jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展的總體態(tài)勢(shì)，最后更要將行之有效的應(yīng)急管理體制機(jī)制嵌入技術(shù)賦能中，使其在更大程度上發(fā)揮建設(shè)性作用，為推動(dòng)應(yīng)急管理中技術(shù)賦能的開(kāi)放性、平等性、持續(xù)性與創(chuàng)新性提供新的可能與發(fā)展動(dòng)力。

（二）主要研究結(jié)論

第一，本文以雙螺旋機(jī)理為分析框架，提出了技術(shù)主導(dǎo)型賦能失靈、管理主導(dǎo)型賦能失靈及“技術(shù)-管理”互動(dòng)型賦能失靈三種應(yīng)急管理技術(shù)賦能失靈類型，進(jìn)一步指出技術(shù)賦能失靈的風(fēng)險(xiǎn)存在于技術(shù)端與管理端的單向或雙向牽引的各個(gè)階段，其中技術(shù)端發(fā)揮著基礎(chǔ)性作用，管理端發(fā)揮著導(dǎo)向性作用。

第二，以現(xiàn)實(shí)中如系統(tǒng)崩潰、管理失效或技術(shù)與管理之間錯(cuò)配等現(xiàn)象，對(duì)三類技術(shù)賦能失靈的形態(tài)、機(jī)制及作用方式進(jìn)行了深入剖析。本文對(duì)現(xiàn)象的使用均在現(xiàn)實(shí)基礎(chǔ)上進(jìn)行了一定的外推，探討技術(shù)賦能失靈問(wèn)題的可能形態(tài)。這一嘗試是為了深化對(duì)應(yīng)急管理中技術(shù)賦能失靈現(xiàn)象的分析，為防范、化解未來(lái)的賦能失靈問(wèn)題提供參考。

第三，防范、化解技術(shù)賦能失靈風(fēng)險(xiǎn)，可以通過(guò)為賦能擴(kuò)散過(guò)程提供堅(jiān)實(shí)保障、為持續(xù)迭代創(chuàng)造良好環(huán)境、推動(dòng)技術(shù)賦能的良性整合、為賦能優(yōu)化提供多種可能等方面綜合施策。未來(lái)深化技術(shù)賦能對(duì)實(shí)現(xiàn)應(yīng)急管理跨越式發(fā)展尤為重要，要探索技術(shù)賦能應(yīng)急管理的發(fā)展形態(tài)，推動(dòng)未來(lái)技術(shù)端與管理端的深度融合與互動(dòng)促進(jìn)。

（三）研究局限與展望

應(yīng)急管理技術(shù)賦能失靈現(xiàn)象根植于技術(shù)與管理之間的錯(cuò)綜聯(lián)結(jié)，只要技術(shù)應(yīng)用和管理創(chuàng)新的復(fù)雜性存在，應(yīng)急管理中技術(shù)賦能的失靈風(fēng)險(xiǎn)也就難以完全避免。因此，如何從多種途徑化解應(yīng)急管理中的技術(shù)賦能失靈，必將是一個(gè)長(zhǎng)期且復(fù)雜的問(wèn)題。本文更多仍是從理論建構(gòu)和現(xiàn)象分析的視角嘗試對(duì)這一問(wèn)題提供分析視角與治理進(jìn)路，以期深化相關(guān)討論的深度。同時(shí)，應(yīng)急管理中技術(shù)賦能失靈的現(xiàn)實(shí)可能存在雙螺旋機(jī)理無(wú)法解釋的、更為細(xì)致復(fù)雜的生成機(jī)理和影響因素。因此，本文在理論建構(gòu)、現(xiàn)象剖析及治理方向等層面的分析上依然存在一定的主觀性與局限性。

實(shí)際上，應(yīng)急管理中技術(shù)賦能的失靈風(fēng)險(xiǎn)，仍有待在長(zhǎng)期實(shí)踐跟蹤中回答。這一研究領(lǐng)域仍有待更多跨學(xué)科理論分析，需要更多實(shí)證研究和案例來(lái)驗(yàn)證。在大力推動(dòng)國(guó)家安全體系與治理能力現(xiàn)代化的當(dāng)下，對(duì)技術(shù)賦能問(wèn)題更為全面深入地關(guān)注，將為應(yīng)急管理事業(yè)的發(fā)展提供積極支撐，對(duì)此問(wèn)題的持續(xù)關(guān)注與探索，將對(duì)新時(shí)代防范、化解重大風(fēng)險(xiǎn)發(fā)揮建設(shè)性作用。