指標(biāo)治理工具的信息優(yōu)勢及適用限度
——基于信息權(quán)視角的多案例研究

陳念平

[中共江西省委黨校（江西行政學(xué)院）公共管理學(xué)教研部，江西南昌 330108]

一、問題的提出與文獻(xiàn)綜述

從國家的視角，指標(biāo)是鑄造清晰性的一種度量工具[1]26。指標(biāo)是我國推動治理任務(wù)完成的重要手段和載體[2]，是體制運轉(zhuǎn)的中樞系統(tǒng)，有強導(dǎo)向功能[3]。學(xué)者們發(fā)現(xiàn)，指標(biāo)治理在某些領(lǐng)域產(chǎn)生了顯著成效。由“指標(biāo)-考核”形成的強刺激的內(nèi)部驅(qū)動力是中國式減貧事業(yè)取得成功的基本經(jīng)驗之一[4]；礦難死亡指標(biāo)的總量控制，倒逼地方政府和企業(yè)加強安全監(jiān)管，成功地遏制了礦難發(fā)生的次數(shù)[5]。但學(xué)者們也發(fā)現(xiàn)，指標(biāo)治理可能產(chǎn)生目標(biāo)替代、短期主義、加重基層負(fù)擔(dān)、減少效用、規(guī)則泛濫、獎勵運氣、阻礙冒險與創(chuàng)新、阻礙合作與共同目標(biāo)、工作體驗退化、增加成本等負(fù)面后果[6]165-169。這些現(xiàn)象在基層治理過程中表現(xiàn)尤為突出。某些基層政府以工具化的權(quán)力技術(shù)作為“做工作”的手段[7]，通過制造虛假指標(biāo)的方式應(yīng)付考核[8]，策略式地采取權(quán)力尋租、形式主義、避責(zé)和程序性行動[9]。那么，到底符合什么條件的哪類指標(biāo)能被有效執(zhí)行？這些研究并未給出明確答案。

行政發(fā)包制、目標(biāo)責(zé)任制、壓力型體制等經(jīng)典理論的研究表明：從不同角度發(fā)現(xiàn)了指標(biāo)治理工具深度嵌合于中國黨政科層制中的各種現(xiàn)象。這些研究發(fā)現(xiàn)，我國政府層級間一直實行的是目標(biāo)責(zé)任制[10]。基層對上級下達(dá)的任務(wù)往往承擔(dān)責(zé)任[11]。中國政府治理機制中存在承包任務(wù)的下達(dá)與分配、行政分權(quán)、結(jié)果導(dǎo)向的績效考核和人格化問責(zé)等對承包方強激勵的結(jié)果導(dǎo)向與科層制共存的現(xiàn)象[12]。以指標(biāo)為中樞，各種形式的行政內(nèi)包及行政外包與科層制產(chǎn)生了奇妙的結(jié)合[13]。然而，量化考核、結(jié)果導(dǎo)向式的指標(biāo)治理為何在基層被廣泛運用？這一問題仍未被深入探究。

因而，本研究通過對J省A市城鄉(xiāng)環(huán)境綜合治理指標(biāo)、大氣污染治理指標(biāo)、清理取締載客電三輪車指標(biāo)、政務(wù)服務(wù)熱線考核指標(biāo)等四個基層指標(biāo)治理案例的描述與比較，分析指標(biāo)治理的類型及其執(zhí)行行為，發(fā)現(xiàn)基層治理過程中指標(biāo)治理工具的適用條件及其性質(zhì)。從信息權(quán)視角分析各類指標(biāo)治理工具在不同環(huán)節(jié)的信息權(quán)分布，發(fā)現(xiàn)指標(biāo)治理工具對科層弊病的突破，以及數(shù)字技術(shù)對指標(biāo)治理信息權(quán)分布的改變，從而找到指標(biāo)治理工具在基層流行的原因。本研究以典型抽樣的方法選擇J省A市城鄉(xiāng)環(huán)境綜合治理指標(biāo)、大氣污染治理指標(biāo)、清理取締載客電三輪車指標(biāo)、政務(wù)服務(wù)熱線考核指標(biāo)等四個指標(biāo)治理案例，基于差異化的原則考慮。四個案例在指標(biāo)屬性、測量工具、執(zhí)行行為方面存在顯著差異。案例資料主要通過實地調(diào)查、訪談?wù){(diào)查、文本調(diào)查方法獲取。

二、分析框架：指標(biāo)治理工具的類型劃分與信息權(quán)分布

指標(biāo)治理工具將復(fù)雜的政策目標(biāo)與任務(wù)分解信息、監(jiān)督檢查的過程信息、結(jié)果激勵環(huán)節(jié)的績效信息等，轉(zhuǎn)化為一系列標(biāo)準(zhǔn)化數(shù)值，從而簡化管理流程。從此意義上，指標(biāo)治理是管理過程中的一種信息工具。因此，本研究探索從信息權(quán)視角建構(gòu)一個指標(biāo)治理工具的分析框架。

（一）指標(biāo)治理工具的類型劃分與案例選擇

本研究從評價方式與測量工具兩個維度，將基層指標(biāo)治理工具劃分為傳統(tǒng)計數(shù)指標(biāo)、傳統(tǒng)評分指標(biāo)、數(shù)字測量指標(biāo)、數(shù)字評分指標(biāo)四種類型。測量工具，按是否借助數(shù)字技術(shù)或數(shù)字測量工具進行測量，劃分為傳統(tǒng)測量工具與數(shù)字測量工具。評價方式，按人為干預(yù)與否或干預(yù)程度，劃分為主觀指標(biāo)與客觀指標(biāo)。客觀（計數(shù)）指標(biāo)，是指在任務(wù)分解、執(zhí)行、評估等過程中，無需通過主觀評價即可實現(xiàn)測量的指標(biāo)任務(wù)，在傳統(tǒng)管理中主要表現(xiàn)為計數(shù)指標(biāo)；主觀（評分）指標(biāo)，指管理或監(jiān)督人員（或聘用監(jiān)督人員）以主觀評價方式為某項工作任務(wù)賦予分值，在傳統(tǒng)管理中主要以督查考評的方式呈現(xiàn)（如表1所示）。

表1 指標(biāo)治理工具的類型劃分與案例選擇

本研究以典型抽樣的方法，選擇J省A市城鄉(xiāng)環(huán)境綜合治理指標(biāo)、大氣污染治理指標(biāo)、清理取締載客電三輪車指標(biāo)、政務(wù)服務(wù)熱線考核指標(biāo)等4 個基層指標(biāo)治理案例，基于以下考慮：一方面，四個案例分別代表了傳統(tǒng)計數(shù)指標(biāo)、傳統(tǒng)評分指標(biāo)、數(shù)字測量指標(biāo)、數(shù)字評分指標(biāo)四種類型，有類型劃分的典型性；另一方面，四個案例都是發(fā)生在科層運作末端治理過程中的常見事件，在指標(biāo)屬性、測量工具、執(zhí)行行為方面存在顯著差異，有類型比較的價值。

（二）指標(biāo)治理工具的信息權(quán)分布

美國學(xué)者約瑟夫·奈認(rèn)為，權(quán)力往往與擁有某種資源相關(guān)[14]105。信息時代的來臨必然產(chǎn)生新的權(quán)力資源，權(quán)力正從擁有雄厚的資本轉(zhuǎn)向擁有豐富的信息[15]。本文所指信息權(quán)，指的是個人或組織因掌握政策過程中的某些信息資源而獲得某種權(quán)力。周雪光將組織內(nèi)部實際運行過程的一種控制權(quán)區(qū)分為目標(biāo)設(shè)置權(quán)、監(jiān)督檢查權(quán)、激勵分配權(quán)三個維度，認(rèn)為實踐中三個維度的分類組合導(dǎo)致了不同的分配模式[16]。從信息視角，目標(biāo)設(shè)置權(quán)、監(jiān)督檢查權(quán)、結(jié)果激勵權(quán)三個維度權(quán)力的實現(xiàn)以信息權(quán)為基礎(chǔ)，信息能力越強、信息效率越高，則各個維度的控制權(quán)越能落到實處。因而，本文借鑒“控制權(quán)”理論的三維度劃分，將“信息權(quán)”分為目標(biāo)設(shè)置、監(jiān)督檢查、結(jié)果激勵三個維度。在目標(biāo)設(shè)置、結(jié)果激勵、監(jiān)督檢查等不同環(huán)節(jié)，上下級間的信息權(quán)分布及其信息流向不同，管理過程中的關(guān)鍵信息要求也不同。

1.目標(biāo)設(shè)置環(huán)節(jié)的信息權(quán)

在目標(biāo)設(shè)置環(huán)節(jié)，指標(biāo)是評估不同選項價值重要性的信息工具，使價值偏好間的衡量比較更加清晰[17]。它將目標(biāo)具體化為可測可比的指標(biāo)，以清晰的標(biāo)尺衡量決策偏好。在任務(wù)分解傳遞過程中，指標(biāo)是清晰劃分責(zé)任、傳遞科層任務(wù)的信息工具，把復(fù)雜抽象的總體目標(biāo)簡化分解成每一層級具體清晰的指標(biāo)數(shù)值，簡化了基層對上級任務(wù)要求的信息需求，成為基層工作的指揮棒。指標(biāo)也是一種注意力傳遞與獲取工具，按標(biāo)準(zhǔn)化的數(shù)字化指標(biāo)信息，向下傳遞領(lǐng)導(dǎo)重視程度的注意力排序信號。管理者是目標(biāo)設(shè)置環(huán)節(jié)的信息權(quán)優(yōu)勢方，但目標(biāo)設(shè)置的有效性關(guān)鍵取決于任務(wù)分解傳遞過程中執(zhí)行者對目標(biāo)任務(wù)信息的充分認(rèn)知與充分理解，這是實現(xiàn)管理目標(biāo)的前提。因而，在目標(biāo)設(shè)置環(huán)節(jié)，信息的有效性關(guān)鍵在于信息自上而下流動的質(zhì)量與效率。

2.結(jié)果激勵環(huán)節(jié)的信息權(quán)

指標(biāo)治理工具的信息優(yōu)勢突出表現(xiàn)在結(jié)果激勵環(huán)節(jié)。在結(jié)果激勵環(huán)節(jié)，指標(biāo)是清晰顯示績效結(jié)果的信息工具，為排隊競爭、績效獎酬等激勵機制提供信息基礎(chǔ)，便于管理者以績效指標(biāo)為依據(jù)，實行以結(jié)果為導(dǎo)向的目標(biāo)管理。執(zhí)行者是結(jié)果激勵環(huán)節(jié)的信息優(yōu)勢方，但結(jié)果激勵的有效性關(guān)鍵取決于管理者對執(zhí)行者績效結(jié)果信息的充分掌握。在結(jié)果激勵環(huán)節(jié)，信息的有效性在于信息自下而上流動的質(zhì)量與效率。

3.監(jiān)督檢查環(huán)節(jié)的信息權(quán)

在監(jiān)督檢查環(huán)節(jié)，執(zhí)行者直面各類復(fù)雜、動態(tài)、具體瑣碎的事務(wù)與人際信息，是過程信息的優(yōu)勢方，具體執(zhí)行信息的復(fù)雜性、瑣碎性、即時性決定了管理者必然是信息劣勢方。盡管管理者可以通過監(jiān)督檢查權(quán)的實施來獲得過程信息，但面臨高昂的信息成本、信息滯后、執(zhí)行僵化等問題。在監(jiān)督檢查環(huán)節(jié)，指標(biāo)可以簡化過程管理或?qū)⑦^程通過數(shù)字技術(shù)轉(zhuǎn)化為可見的指標(biāo)結(jié)果，提高信息效率。指標(biāo)簡化了上級監(jiān)控下級行為的信息需求，從而減少了上級對街頭面對面的直接干預(yù)。

在指標(biāo)治理的目標(biāo)設(shè)置、結(jié)果激勵兩個維度中，管理者是目標(biāo)設(shè)置信息權(quán)的優(yōu)勢方，執(zhí)行者是結(jié)果激勵環(huán)節(jié)信息權(quán)的劣勢方。指標(biāo)治理工具的有效性在于突破目標(biāo)設(shè)置與結(jié)果激勵環(huán)節(jié)的信息不對稱，讓信息充分流動，實現(xiàn)目標(biāo)任務(wù)信息有效向下傳遞、結(jié)果激勵信息有效向上傳遞，簡化監(jiān)督檢查環(huán)節(jié)的信息溝通。

三、案例描述

（一）清理取締載客電動三輪摩的的指標(biāo)治理案例

A 市載客電動三輪摩的清理整頓行動結(jié)束后，城區(qū)仍然出現(xiàn)部分電動三輪摩的載客的現(xiàn)象，清理電動三輪摩的經(jīng)常遭遇激烈的面對面沖突和纏鬧。基層城管執(zhí)法中隊在巡查時出于畏難情緒通常只將電動三輪摩的驅(qū)趕出轄區(qū)邊界，而不是按規(guī)定收繳扣押。一段時間后，電動三輪摩的載客現(xiàn)象嚴(yán)重反彈。2020 年底，為保障春節(jié)道路交通秩序，A 市城管局采取了下指標(biāo)的簡單方法，加大清理取締載客電動三輪摩的力度。A市城管局根據(jù)街面上大致情況，給每個中隊下達(dá)1個月內(nèi)收繳扣押20輛電動三輪摩的的指標(biāo)任務(wù)，并配套獎懲措施。一個月后，5個中隊在規(guī)定時間內(nèi)完成了收繳20輛載客電動三輪摩的的指標(biāo)任務(wù)，獲得了獎勵，工業(yè)園區(qū)中隊只完成了10輛指標(biāo)，但因確實未發(fā)現(xiàn)明顯的電動三輪摩的載客現(xiàn)象而免于處罰。之后，A市城管局采取這種根據(jù)街面情況不間斷下指標(biāo)的簡單方法推動該項工作，有效控制了城區(qū)電動三輪摩的非法載客的老大難問題。

在其他工作中，A 市城管局也常采取下指標(biāo)的任務(wù)攤派方式，如，在2021 年春節(jié)禁止燃放煙花爆竹行動中，城管局給每個中隊下達(dá)了至少完成1個執(zhí)法典型案例的指標(biāo)，以有力抓實禁燃工作；2022 年初，為完成上級下達(dá)的反詐APP 安裝推廣任務(wù)，給每位干部職工下達(dá)10個宣傳推廣指標(biāo)，等等。

（二）大氣污染防治指標(biāo)治理案例

在智能監(jiān)測工具推廣應(yīng)用以前，A 市的大氣污染防治工作因找不到抓手，主要停留在臺賬表格層面。2018年，J省環(huán)保廳在A 市城區(qū)裝置了3個空氣質(zhì)量實時監(jiān)測采集點，數(shù)據(jù)自動接入APP網(wǎng)絡(luò)平臺，參與全省各縣市區(qū)空氣質(zhì)量指數(shù)實時排名，指標(biāo)數(shù)值與排名結(jié)果在手機APP 上實時動態(tài)顯示，全年排名靠后者將在全省高質(zhì)量發(fā)展綜合考評中被一票否決。空氣質(zhì)量指數(shù)還被劃分為優(yōu)、良、一般、較差、差五個等次，若連續(xù)為差，主要領(lǐng)導(dǎo)將接受環(huán)保部門約談。自此，A 市領(lǐng)導(dǎo)高度重視大氣污染防治工作，花大力氣整治城區(qū)揚塵，并向城管等相關(guān)部門施壓。因此，A 市城管局將城區(qū)路面清潔方式全部改為機掃與水沖；引入新型環(huán)保車特許經(jīng)營城區(qū)渣土運輸；建筑工地嚴(yán)格降塵管理，嚴(yán)禁車輛帶泥上路；城區(qū)全面禁止燃放煙花爆竹；高炮灑水車在城區(qū)不間斷灑水降塵，特別是在3 個大氣污染監(jiān)測點周邊密集灑水。在2019 年夏季干旱時節(jié)，在空氣質(zhì)量持續(xù)較差的情況下，A 市甚至在3 個采集點周圍實施了數(shù)次人工降雨。

（三）城鄉(xiāng)環(huán)境綜合整治指標(biāo)治理案例

J 省2018 年起開展全省城鄉(xiāng)環(huán)境綜合整治工作，并將該項工作列入縣市高質(zhì)量發(fā)展綜合考評指標(biāo)之中。A 市領(lǐng)導(dǎo)高度重視，將城鄉(xiāng)環(huán)境綜合整治工作作為一項中心工作，成立城鄉(xiāng)環(huán)境綜合整治工作領(lǐng)導(dǎo)小組，下設(shè)辦公室于城管局，在全市高質(zhì)量發(fā)展綜合考評中設(shè)置5分城鄉(xiāng)環(huán)境綜合整治考評指標(biāo)，由城管局負(fù)責(zé)對各鄉(xiāng)鎮(zhèn)（街道）考評打分。A 市城管局制定了一套考核評分方案與細(xì)則并報市政府辦同意簽發(fā)。5分分值的考核指標(biāo)被設(shè)計成一個百分制的評分方案，這個方案將城鄉(xiāng)環(huán)境綜合整治工作設(shè)計為涵蓋領(lǐng)導(dǎo)重視（包括成立領(lǐng)導(dǎo)小組、主要領(lǐng)導(dǎo)親自抓、定期召開會議等小項）20 分、建章立制（包括出臺制度文件、規(guī)范臺賬等小項）10分、實際效果（包括沿街衛(wèi)生、店招、道路環(huán)境、違章搭建等20多項細(xì)則）70分3大類別28個小項的復(fù)合指標(biāo)體系。這套評分方案在實踐中并沒有可行性，前2類只產(chǎn)出了繁文縟節(jié)的臺賬表格。實際效果項則面臨具體操作困境：各鄉(xiāng)鎮(zhèn)的環(huán)境衛(wèi)生基礎(chǔ)條件差異太大，環(huán)境衛(wèi)生這類變化性、主觀性、差異性的指標(biāo)難以找到令人信服的客觀標(biāo)尺，A 市城管局也難以抽出足夠多的檢查人員定期到各鄉(xiāng)鎮(zhèn)檢查。為了完成考核打分任務(wù)又顯得公平，在年底上交考評結(jié)果前，A 市城管局集中用一天時間分派6 個考評小組赴32 個鄉(xiāng)鎮(zhèn)（街道）突擊暗訪打分。每個檢查組一天跑5—6 個鄉(xiāng)鎮(zhèn)，蜻蜓點水式的檢查缺少客觀依據(jù)，考核評分事實上依賴于評分者的主觀印象和關(guān)系。量化考核的指標(biāo)雖然向下傳遞了領(lǐng)導(dǎo)重視的任務(wù)信息，但并未有效推動各鄉(xiāng)鎮(zhèn)落實行動。

（四）12345政務(wù)服務(wù)熱線指標(biāo)治理案例

A 市12345 政務(wù)服務(wù)熱線，借助信息技術(shù)將投訴件辦理程序指標(biāo)化，壓縮了執(zhí)行過程的自由裁量權(quán)，倒逼基層責(zé)任單位有效回應(yīng)群眾訴求。熱線服務(wù)中心系統(tǒng)將市民投訴電話轉(zhuǎn)化為一件件工單，按職責(zé)分工派發(fā)至責(zé)任單位處理。系統(tǒng)設(shè)定了工單辦理程序、規(guī)則、完成時限、評價標(biāo)準(zhǔn)等，并為每一步程序賦予指標(biāo)分值。分類設(shè)置，要求咨詢類投訴件2個工作日內(nèi)辦結(jié)，建議和求助類5個工作日內(nèi)辦結(jié)，投訴和舉報類10 個工作日內(nèi)辦結(jié)，系統(tǒng)提前48小時預(yù)警承辦單位。辦理程序由系統(tǒng)嚴(yán)格控制。當(dāng)投訴件轉(zhuǎn)至承辦單位，單位須及時查收打印系統(tǒng)里的工單，經(jīng)辦人提出擬辦意見，呈報局主要領(lǐng)導(dǎo)批示，再轉(zhuǎn)送承辦科室。承辦科室按照領(lǐng)導(dǎo)批示，結(jié)合工單訴求內(nèi)容，現(xiàn)場調(diào)查處理群眾反映的問題，在工單到期36小時前出具處理結(jié)果的留痕證據(jù)，填寫系統(tǒng)規(guī)定格式的答復(fù)文本。處理結(jié)果進入系統(tǒng)后，由后臺業(yè)務(wù)員、分管領(lǐng)導(dǎo)與上級熱線中心三次審核，任何一次審核中發(fā)現(xiàn)問題都將被退回工單并扣分。若累計扣分排名前3則將評為A市“蝸牛獎”，全局干部職工接受扣除2個月績效工資的處罰。2018年，A 市城管局安排一位辦公室秘書兼職負(fù)責(zé)工單處理，但出現(xiàn)多次不合格工單以至于罰評“蝸牛獎”。2019 年以后，A 市城管局設(shè)置了一個由3 人組成的專職科室負(fù)責(zé)處理調(diào)度市民熱線工單，以提高政務(wù)服務(wù)排名位次。

四、案例比較：指標(biāo)治理的分類屬性及執(zhí)行行為

以上四個案例都使用了指標(biāo)治理工具，其運行過程與執(zhí)行行為卻存在顯著差異。哪些關(guān)鍵性因素影響了指標(biāo)治理的執(zhí)行行為？不同類型的指標(biāo)治理工具在運行過程中體現(xiàn)出了哪些差異化的特征？表2 對四個案例進行梳理歸納，對不同類型的指標(biāo)屬性進行案例間的比較。

表2 指標(biāo)的分類屬性與執(zhí)行行為比較

通過比較以上四類指標(biāo)的分類屬性與執(zhí)行行為可以初步發(fā)現(xiàn)，指標(biāo)的可比性與可測性是指標(biāo)治理適用的兩個前提條件。在管理過程中，指標(biāo)以數(shù)量化的方式呈現(xiàn)信息，而將管理過程中的信息數(shù)量化，首先要解決好測量標(biāo)尺與測量工具的問題。可比性，就是能找到合適的標(biāo)尺將測量對象指標(biāo)化為數(shù)值。測量對象的同質(zhì)性越強、越單一，標(biāo)尺越清晰，測量結(jié)果越穩(wěn)定，則可比性越強。測量標(biāo)尺既可以是絕對標(biāo)尺，也可以是相對標(biāo)尺，相對標(biāo)尺既可以是基于歷史標(biāo)尺的自我比較，也可以是基于社會標(biāo)尺的同行對比，但在實踐中，相對標(biāo)尺比絕對標(biāo)尺更易操作，尤其是同行對比的相對指標(biāo)比絕對指標(biāo)更易測量且不易被操控。可測性，就是能找到合適的測量工具清晰地測量績效結(jié)果。測量工具涉及測量費用以及測量工具的客觀性。將任何對象指標(biāo)化都是需要付出測量成本的，如果測量代價高于指標(biāo)化管理帶來的效用，可測性就很低。

（一）客觀測值指標(biāo)的屬性及執(zhí)行行為

從評價方式上看，案例1 與案例2 都是客觀測值，但案例1 采用傳統(tǒng)的簡單計數(shù)工具，案例2 則使用了數(shù)字技術(shù)輔助測量，以連續(xù)性數(shù)值的方式呈現(xiàn)。盡管測量工具不同，但這兩個客觀計數(shù)指標(biāo)案例都獲得了下級的政治性執(zhí)行行為①筆者認(rèn)為，政治性執(zhí)行雖然阻力大，但仍能克服重重困難完成任務(wù)。下文提到的行政性執(zhí)行更多具有照章辦事的意思。，表現(xiàn)出諸多相似的特征。

1.傳統(tǒng)計數(shù)指標(biāo)與數(shù)字測值指標(biāo)間的案例比較

案例1 的載客電動三輪摩的清理指標(biāo)，采取傳統(tǒng)計數(shù)的指標(biāo)治理方式。采用客觀標(biāo)尺，絕對標(biāo)尺與相對標(biāo)尺相結(jié)合，絕對標(biāo)尺以集中到局機關(guān)銷毀摩的數(shù)簡單計數(shù)；相對標(biāo)尺為6個參與競爭的屬地中隊之間的計數(shù)比較，雖然競爭者不多，也建構(gòu)了橫向比較標(biāo)尺下的弱競爭。按個數(shù)測量，任務(wù)簡單清晰，幾乎無需測量成本。執(zhí)法人員有畏難情緒，但在上級指標(biāo)治理的指揮棒壓力下，各屬地中隊只能政治性地執(zhí)行，想方設(shè)法完成了任務(wù)，指標(biāo)治理取得了立竿見影的效果。

案例2 中，管理層借助智能監(jiān)測和數(shù)字技術(shù)，將過去難以測量的大氣污染狀況轉(zhuǎn)變成為類似于案例1的客觀數(shù)值，空氣質(zhì)量成為具有高可測性、高可比性的PM2.5與PM10實時監(jiān)測指標(biāo)，由此突破了以往地方執(zhí)行部門的信息優(yōu)勢，改變了管理機制，使下級政治性地執(zhí)行了上級環(huán)保部門下達(dá)的空氣治理任務(wù)指標(biāo)。各地實時監(jiān)測數(shù)據(jù)接入手機APP軟件自動排名，實現(xiàn)了強競爭性。盡管對于A 市政府來說，大氣污染治理成本非常高，且在短期內(nèi)與經(jīng)濟發(fā)展目標(biāo)相沖突，但自動監(jiān)測的空氣質(zhì)量指數(shù)難以人為操控，自動排名的空氣質(zhì)量指數(shù)直接影響地方政府的環(huán)保政績，在環(huán)保末位淘汰賽的高壓下，A 市只能以高代價治理空氣污染，在經(jīng)濟指標(biāo)與環(huán)保指標(biāo)之間尋找平衡點。

2.傳統(tǒng)計數(shù)指標(biāo)與數(shù)字測值指標(biāo)的特征比較

傳統(tǒng)計數(shù)指標(biāo)與數(shù)字測值指標(biāo)從評價方式上都屬于客觀測量指標(biāo)，在指標(biāo)的屬性、指標(biāo)的運行過程、指標(biāo)的執(zhí)行行為等方面表現(xiàn)出高度的相似性。從案例中可以發(fā)現(xiàn)，客觀測量指標(biāo)有強可測性與可比性，在清晰的信息呈現(xiàn)機制下，即便上級指標(biāo)與下級利益存在沖突，仍能獲得下級的政治性執(zhí)行行為。由于信息的清晰性和簡單化，上下級間減少了過程環(huán)節(jié)的溝通需求。上級只需關(guān)注決策與結(jié)果兩個環(huán)節(jié)的指標(biāo)數(shù)值信息，負(fù)責(zé)設(shè)置指標(biāo)與驗收指標(biāo)，而執(zhí)行過程交由下級自主行動并負(fù)責(zé)，上級掌握了績效結(jié)果的信息權(quán)力，下級只能努力完成指標(biāo)任務(wù)并接受上級獎懲。

數(shù)字測值指標(biāo)與傳統(tǒng)計數(shù)指標(biāo)間仍存在差異。傳統(tǒng)計數(shù)指標(biāo)是上級行使行政權(quán)力的一種方式，常嵌入運動式治理機制中，為中心工作的強激勵提供信息基礎(chǔ)，遵循簡約治理的邏輯。它以最簡單的計數(shù)方式清晰地傳遞上級分派的任務(wù)信息，使下級明確工作目標(biāo)；反饋下級的績效結(jié)果信息，使上級能以此為依據(jù)進行績效比較并實施精確的獎懲激勵。數(shù)字技術(shù)運用數(shù)字符號測量社會事實，形成高度標(biāo)準(zhǔn)化的信息[18]，將過去難以客觀測量的政策目標(biāo)轉(zhuǎn)化為具有強可測可比性的客觀指標(biāo)，從空間上拓寬了指標(biāo)治理的應(yīng)用范圍。借助數(shù)字測量工具，數(shù)字測值指標(biāo)更多表現(xiàn)為科層治理的日常工具，在一套穩(wěn)定的常態(tài)管理制度下運行，具有較強的穩(wěn)定性，遵循精細(xì)治理的邏輯。

（二）主觀評分指標(biāo)的屬性及執(zhí)行行為

從評價方式上看，案例3與案例4都是主觀評分類指標(biāo)，但差異化的測量工具下，二者的執(zhí)行行為存在顯著差異。案例3的傳統(tǒng)主觀評分指標(biāo)下，下級以象征性執(zhí)行行為應(yīng)付上級檢查，而案例4 借助數(shù)字技術(shù)下的指標(biāo)考核程序，突破了傳統(tǒng)評分指標(biāo)的信息困境，獲得了下級的行政性執(zhí)行行為。

1.傳統(tǒng)評分指標(biāo)與數(shù)字評分指標(biāo)間的案例比較

案例3，A 市城鄉(xiāng)環(huán)境綜合整治指標(biāo)，采取傳統(tǒng)評分的指標(biāo)治理方式。環(huán)境衛(wèi)生狀況是一個模糊概念，難以量化，且隨時間變化，缺少穩(wěn)定性，各鄉(xiāng)鎮(zhèn)環(huán)境衛(wèi)生的基礎(chǔ)條件又存在很大的差異性，可比性弱。測量的主觀性強，檢查主要依靠人的主觀判斷，評分的選擇余地大；測量成本高，派駐檢查人員全時域全空間檢查環(huán)境衛(wèi)生，顯然因成本過高而不切實際，可測性弱。城鄉(xiāng)環(huán)境綜合整治的5分指標(biāo)納入了A市各鄉(xiāng)鎮(zhèn)（街道）政治錦標(biāo)賽的體系中，競爭性強。獎懲力度大，排名不僅影響各鄉(xiāng)鎮(zhèn)的年度績效獎金，而且是鄉(xiāng)鎮(zhèn)主要領(lǐng)導(dǎo)的直接政績。在缺少可比性可測性的情況下，高競爭性指標(biāo)只是徒然增加了考核者的任意性權(quán)力。上下級之間都面臨信息的模糊和不確定性困擾，自上而下的任務(wù)信息傳遞模糊，自下而上的績效結(jié)果信息傳遞依賴于評分者的主觀評價。下級可以利用信息優(yōu)勢隱瞞績效信息，通過結(jié)果環(huán)節(jié)的策略性談判而非過程環(huán)節(jié)的努力工作實現(xiàn)避責(zé)，因而采取了象征性執(zhí)行的行為策略。

從指標(biāo)設(shè)置的形式上看，案例4 與案例3 都是一套復(fù)合的評分指標(biāo)體系，需借助人為的主觀性評價將政策目標(biāo)的實現(xiàn)結(jié)果轉(zhuǎn)化為數(shù)字指標(biāo)信息。但案例4的政務(wù)服務(wù)熱線指標(biāo)，通過數(shù)字技術(shù)，將復(fù)雜的、瑣碎的、程序化的具體科層事務(wù)設(shè)置為一套復(fù)合指標(biāo)考核體系后又轉(zhuǎn)變?yōu)橐惶子捎嬎銠C控制的系統(tǒng)程序，獲得了下級的行政性執(zhí)行行為。案例4 將市民政務(wù)服務(wù)熱線投訴件辦理的全部過程電子留痕，并全部轉(zhuǎn)化為標(biāo)準(zhǔn)化的數(shù)值指標(biāo)；全過程控制下，執(zhí)行者的自由裁量權(quán)被大幅壓縮；盡管政務(wù)服務(wù)熱線指標(biāo)也是由熱線中心自上而下分派任務(wù)，但事務(wù)信息卻是從科層組織外部，由市民電話投訴輸入的，績效結(jié)果信息也打開了外部評價通道，由投訴群眾進行滿意度評價。

2.傳統(tǒng)評分指標(biāo)與數(shù)字評分指標(biāo)的特征比較

從案例中可以發(fā)現(xiàn)，同樣是評分指標(biāo)，數(shù)字評分指標(biāo)與傳統(tǒng)評分指標(biāo)呈現(xiàn)出較明顯的差異化特征。傳統(tǒng)評分指標(biāo)模擬計數(shù)指標(biāo)量化測量模糊的街頭信息，通過主觀評分方式將街頭難以比較的雜多信息簡化成可比較的分值。管理者往往有獲取信息的強烈愿望又缺少有效的客觀測量工具或衡量標(biāo)尺，而不得不下派檢查人員主觀評分，以更清晰地掌握基層績效信息。但從實踐來看，也有可能自上而下的信息傳遞模糊，自下而上的信息反饋失真，甚至因頻繁督查考核加劇基層負(fù)擔(dān)。

借助數(shù)字技術(shù)的評分類指標(biāo)在某種程度上克服了其信息模糊與失真的弊病，在管理過程中依托復(fù)合的全過程信息管理系統(tǒng)，在一定程度上實現(xiàn)了主觀評分指標(biāo)的客觀化。數(shù)字評分指標(biāo)從空間上壓縮了主觀評分指標(biāo)的結(jié)果裁量空間，全過程寬領(lǐng)域的信息監(jiān)控，使基層的自由裁量權(quán)被空前壓縮，提高了評分類指標(biāo)的可測性；從時間流程上延伸了指標(biāo)工具的控制鏈條，將傳統(tǒng)管理中難以獲得信息的執(zhí)行過程環(huán)節(jié)，設(shè)計轉(zhuǎn)化為可測量評分的痕跡管理系統(tǒng)，動態(tài)監(jiān)測分值，提高了評分類指標(biāo)的可比性。從信息渠道上打開了科層制封閉的界面空間，讓外部群眾有機會成為事務(wù)信息與績效結(jié)果信息的提供者，提高了指標(biāo)評價的開放性。

五、數(shù)字技術(shù)改變信息權(quán)分布：指標(biāo)治理工具的信息權(quán)分類比較

從信息權(quán)視角分析，傳統(tǒng)計數(shù)、數(shù)字測量、傳統(tǒng)評分、數(shù)字評分4 類指標(biāo)治理工具在目標(biāo)設(shè)置、結(jié)構(gòu)激勵、監(jiān)督檢查等環(huán)節(jié)的信息能力與信息效率不同，影響管理主體不同環(huán)節(jié)的控制權(quán)實現(xiàn)，進而使執(zhí)行者表現(xiàn)出差異化的執(zhí)行行為。具體分析如表3所示：

表3 指標(biāo)治理工具的信息權(quán)分布比較

（一）客觀測值類指標(biāo)的信息權(quán)分布

客觀測值類指標(biāo)以信息優(yōu)勢突破了信息障礙，使目標(biāo)設(shè)置與結(jié)果激勵環(huán)節(jié)的信息充分流向了信息劣勢方，從而實現(xiàn)目標(biāo)任務(wù)的有效傳遞與績效結(jié)果的有效激勵，簡化了過程管理。上級監(jiān)控下級行為過程的信息需求降低了，因而減少了對基層干部面對面的直接干預(yù)，簡化了過程環(huán)節(jié)的監(jiān)督檢查，將執(zhí)行過程的自主權(quán)授予執(zhí)行者。

在指標(biāo)設(shè)置環(huán)節(jié)，客觀測值指標(biāo)是一種數(shù)量化的壓力傳導(dǎo)機制。客觀測值指標(biāo)清晰傳達(dá)著領(lǐng)導(dǎo)注意力分配的排序信息，上級把工作目標(biāo)分解成若干任務(wù)數(shù)向下傳遞，伴隨著以指標(biāo)為指向的政治壓力向下傳導(dǎo)。這些任務(wù)數(shù)就成為下級的行動子目標(biāo)。任務(wù)指令經(jīng)過計數(shù)指標(biāo)工具數(shù)量化轉(zhuǎn)譯后，信息清晰可見，目標(biāo)責(zé)任明確。在監(jiān)督檢查環(huán)節(jié)，客觀測值指標(biāo)是一種人格化的責(zé)任分擔(dān)機制。下級既有責(zé)任也有自主權(quán)擔(dān)負(fù)執(zhí)行任務(wù)的行動過程，承擔(dān)執(zhí)行過程中的全部責(zé)任，擁有過程環(huán)節(jié)的自由裁量權(quán)。在結(jié)果激勵環(huán)節(jié)，客觀測值指標(biāo)是一種結(jié)果導(dǎo)向的目標(biāo)激勵機制。管理者通過清晰可見的數(shù)量指標(biāo)檢查驗收下級的績效結(jié)果，使用橫向競爭排隊或政治壓力等方式從結(jié)果環(huán)節(jié)激勵基層行動。

（二）主觀評分類指標(biāo)的信息權(quán)分布

主觀評分指標(biāo)包括傳統(tǒng)評分指標(biāo)和數(shù)字評分指標(biāo)兩類。傳統(tǒng)評分指標(biāo)試圖模仿計數(shù)指標(biāo)數(shù)量化管理，但因指標(biāo)缺少可測性與可比性優(yōu)勢，在目標(biāo)設(shè)置與結(jié)果激勵這兩個環(huán)節(jié)并未有效突破信息障礙，執(zhí)行者未獲得目標(biāo)設(shè)置環(huán)節(jié)的充分信息，管理者也未獲得結(jié)果激勵環(huán)節(jié)的充分信息。管理者設(shè)法獲得執(zhí)行過程信息，因而監(jiān)督檢查環(huán)節(jié)變得復(fù)雜。

在目標(biāo)設(shè)置環(huán)節(jié)，它傳遞的指令信息更加模糊，更多是一種領(lǐng)導(dǎo)重視的注意力排序信號傳遞，而非清晰具體的指令信息。在監(jiān)督檢查環(huán)節(jié)，執(zhí)行者有更多的投機空間。表面上，管理者將此環(huán)節(jié)的控制權(quán)授予了督查人員，督查人員掌握了監(jiān)督檢查環(huán)節(jié)的信息權(quán)。但由于測量成本高昂且測量準(zhǔn)確性低，督查人員難以有效掌握各執(zhí)行者的真實執(zhí)行情況，督查方的控制權(quán)與信息權(quán)實際上因信息效率低而被虛置。執(zhí)行者也有利用信息優(yōu)勢隱瞞或操縱績效信息的較大空間，缺少有效信息的激勵淪為管理者或督查人員的任意性權(quán)力。在結(jié)果激勵環(huán)節(jié)，也采取量化方式評價績效結(jié)果，但依賴于評分人的主觀測評，信息篩選的隨意性、隨機性太大。因為信息模糊和評價結(jié)果的不確定性，上下級之間都有加強溝通以增進理解、獲得更準(zhǔn)確信息的需要，這種溝通既可能促進條塊合作或上下級合作，也可能引起道德風(fēng)險與評價偏誤。

數(shù)字評分指標(biāo)則利用數(shù)字與信息技術(shù)優(yōu)化了評分類指標(biāo)的信息顯示與傳遞。數(shù)字技術(shù)不僅改變了上下級間信息權(quán)的分布，提高了指標(biāo)治理工具的效力、拓寬了其應(yīng)用范圍，更改變了整個管理過程與管理方式。

（三）數(shù)字技術(shù)改變治理過程的信息權(quán)分布及其管理過程

數(shù)字技術(shù)與信息技術(shù)的發(fā)展，使基層科層運作過程中的指標(biāo)治理工具更加形式理性化，提高了管理者在目標(biāo)設(shè)置、結(jié)果激勵、督查檢查等維度的信息權(quán)力，基層科層運作過程呈現(xiàn)出更加標(biāo)準(zhǔn)化、更加非人格化、更全面控制的特征，上級節(jié)點的控制權(quán)被空前強化。

1.改變信息權(quán)分布，強化上級信息權(quán)

數(shù)字技術(shù)以其強大的信息獲取、信息收集、信息分析處理與信息連接能力，提高了指標(biāo)治理工具在目標(biāo)設(shè)置、結(jié)果激勵、監(jiān)督檢查三個維度的信息效率，將一些過去難以數(shù)量化的治理事務(wù)，尤其是主觀評分類事務(wù)，轉(zhuǎn)化為具有可測性與可比性的數(shù)字指標(biāo)，使指標(biāo)治理這一信息工具被廣泛深入地應(yīng)用到日常管理的方方面面。在數(shù)字技術(shù)的助力下，組織管理過程中的目標(biāo)設(shè)置與結(jié)果激勵環(huán)節(jié)信息流動更加充分，而在監(jiān)督檢查的過程環(huán)節(jié)，管理者獲得了空前的信息權(quán)力，執(zhí)行者的信息權(quán)優(yōu)勢被空前壓縮。

（1）目標(biāo)設(shè)置：拓寬范圍，綜合設(shè)置指標(biāo)

在目標(biāo)設(shè)置環(huán)節(jié)，借助數(shù)字與信息技術(shù)，模糊的主觀指標(biāo)被轉(zhuǎn)換為一套由具體指標(biāo)復(fù)合而成的計算機系統(tǒng)程序，這套程序為每個具體的任務(wù)事件賦予分值，使主觀標(biāo)尺更加清晰。系統(tǒng)程序?qū)⒏黝惥唧w科層事務(wù)納入綜合指標(biāo)考核體系，指標(biāo)治理工具以一種新的形式被廣泛嵌入目標(biāo)責(zé)任制、績效管理等常態(tài)化管理機制之中。

（2）監(jiān)督檢查：開放信息通道，全過程痕跡管理

在監(jiān)督檢查環(huán)節(jié)，管理者通過系統(tǒng)程序，借助電子痕跡，可以更輕松地監(jiān)控執(zhí)行過程的每一個環(huán)節(jié)，監(jiān)督檢查環(huán)節(jié)的信息權(quán)被管理者（系統(tǒng)）有效掌握，不符合程序規(guī)則的痕跡行為將被懲罰，執(zhí)行者只能嚴(yán)格遵照系統(tǒng)規(guī)定的程序規(guī)則留痕操作。上級主要把注意力投放在整個指標(biāo)系統(tǒng)、規(guī)則程序的設(shè)計，以及例外事件的處理上，具體運行過程則通過設(shè)計好的平臺系統(tǒng)自動或半自動監(jiān)測運行，管理者抽離了日常工作的監(jiān)管過程，系統(tǒng)卻更全面更精確地控制著組織運轉(zhuǎn)過程。

（3）結(jié)果激勵：自動計算，壓縮裁量空間

在結(jié)果激勵環(huán)節(jié)，系統(tǒng)程序引入多方評價主體，按任務(wù)性質(zhì)設(shè)置多種評價方式，分散了績效評價的信息權(quán)力，增強了績效評價信息的準(zhǔn)確性。系統(tǒng)自動加總計算每項任務(wù)事件、每個子目標(biāo)子項目的績效評分，壓縮了評價人員和執(zhí)行者操縱績效信息的空間，從而提高了主觀評價的客觀性，使管理者重新獲得了績效結(jié)果環(huán)節(jié)的信息優(yōu)勢。一是由系統(tǒng)自動對每個得分或扣分項加總，避免任意操縱評分結(jié)果。二是以精細(xì)的評分規(guī)則為依據(jù)限制每個評分項目的裁量權(quán)，通過可回溯的痕跡管理使主觀評分有據(jù)可查，使之更客觀中立。三是引入外部評價主體。系統(tǒng)平臺將外部輸入的事務(wù)信息轉(zhuǎn)換為內(nèi)部考核指標(biāo)，又將事務(wù)處理的群眾滿意度納入績效結(jié)果信息，過去無法觀測的群眾回應(yīng)性工作通過信息系統(tǒng)轉(zhuǎn)變成了簡單的工單辦理評分指標(biāo)，實現(xiàn)了可測性可比性，這種信息輸入輸出界面的變化，使原本封閉的科層運作開放了起來。四是動態(tài)計分比較，績效結(jié)果信息實時可得。傳統(tǒng)評分指標(biāo)以簡單主觀評分的方式簡化評價，只選擇少數(shù)幾個關(guān)鍵時間節(jié)點人為打分比較。而信息技術(shù)使復(fù)雜計算成為可能，在系統(tǒng)程序的幫助下，管理者設(shè)計了綜合的系統(tǒng)計分規(guī)則作為測量標(biāo)尺，采用了更復(fù)合精細(xì)的測量工具，由系統(tǒng)全過程自動實時運算并排隊，使競爭激勵更具時效性、持續(xù)性。

2.改變管理過程，強化系統(tǒng)控制權(quán)

經(jīng)過數(shù)字技術(shù)改造后的指標(biāo)，成為組織內(nèi)部的標(biāo)準(zhǔn)化、非人格化語言，以一種抽象的行為協(xié)調(diào)機制實現(xiàn)上下級之間的標(biāo)準(zhǔn)化信息溝通。基層治理過程從面對面管理向人機互動轉(zhuǎn)變，從具體化、情境化向抽象化、標(biāo)準(zhǔn)化轉(zhuǎn)變，基層治理行為愈來愈鎖定在系統(tǒng)的全面控制之下，街頭自主權(quán)被空前壓縮，上級節(jié)點的控制權(quán)被空前強化。

（1）語言標(biāo)準(zhǔn)化

正如貨幣是現(xiàn)代經(jīng)濟系統(tǒng)的標(biāo)準(zhǔn)化語言，在數(shù)字技術(shù)助力下的當(dāng)代科層制中，指標(biāo)在某種意義上正取代日常語言成為協(xié)調(diào)、控制組織行為的標(biāo)準(zhǔn)化數(shù)字語言，以同質(zhì)化、可測量比較的數(shù)字來表達(dá)任務(wù)信號，使科層系統(tǒng)內(nèi)部信息溝通更加理性化。上級將目標(biāo)任務(wù)、標(biāo)準(zhǔn)要求通過程序轉(zhuǎn)譯成指標(biāo)數(shù)字對下級傳達(dá)解釋，減少了文字語言表述的模糊性導(dǎo)致的信息理解偏差；下級把完成的任務(wù)以指標(biāo)數(shù)字的標(biāo)準(zhǔn)化形式，作為績效與能力信號通過系統(tǒng)向上級傳遞反饋；同級之間通過指標(biāo)建立競爭比拼的橫向標(biāo)尺。指標(biāo)是上級向下級行政權(quán)力的標(biāo)準(zhǔn)化表達(dá)、下級向上級反饋的標(biāo)準(zhǔn)化表達(dá)，是現(xiàn)代工業(yè)同一性精神在行政管理實踐中的移植。

（2）信息溝通非人格化

數(shù)字技術(shù)下的指標(biāo)治理具有更明顯的非人格化特征。它采取一種客觀化的度量方式，避免上級對下級執(zhí)行任務(wù)的任意干預(yù)、主觀評價；遵循統(tǒng)一的程序規(guī)則，不因人、因部門而異，將所有管理客體一般化，不考慮情境特殊性、復(fù)雜性。當(dāng)上級以指標(biāo)數(shù)字的語言將任務(wù)指令及其執(zhí)行流程規(guī)則轉(zhuǎn)化為系統(tǒng)程序，在某種意義上這些任務(wù)數(shù)值與規(guī)則要求就脫離了其掌控，上級不再具有任意干預(yù)下級行動的權(quán)力，而是抽象地由系統(tǒng)指標(biāo)全面控制下級行為；當(dāng)下級按系統(tǒng)程序規(guī)則完成了數(shù)值指標(biāo)任務(wù)，也相應(yīng)地具有了不被上級任意牽制、懲罰的安全感。上下層級之間信息交流的載體與內(nèi)容被抽象化為非人格化的系統(tǒng)界面與數(shù)字指標(biāo)，人機交流替代了面對面的人際交流。

（3）系統(tǒng)全面控制

借助數(shù)字技術(shù)，指標(biāo)治理對日常業(yè)務(wù)進行全面控制而不只是結(jié)果導(dǎo)向的簡化抓總，使科層運作的每一環(huán)節(jié)過程都清晰可控。不僅考評單位及其負(fù)責(zé)人，而且可以實現(xiàn)對具體基層干部的全面考評計分，管控觸角跨越層級，直接從系統(tǒng)延伸到每個工作人員。執(zhí)行過程被機械化、一體化的計算機程序精確計算，稍有偏離便可能面臨懲罰。組織內(nèi)每個人的行為，轉(zhuǎn)換成了計算機平臺的各種指標(biāo)數(shù)據(jù)，被程序全面系統(tǒng)地控制了起來。傳統(tǒng)科層制計時制的員工控制管理被改造成了在計時基礎(chǔ)上疊加計件制原則的數(shù)字指標(biāo)管理。

六、結(jié)論與討論

本文通過案例的分類比較與分析發(fā)現(xiàn)，指標(biāo)治理工具的有效執(zhí)行以指標(biāo)的可測性與可比性為前提條件。在傳統(tǒng)測量工具中，計數(shù)指標(biāo)有明顯的可測可比性優(yōu)勢，而評分指標(biāo)因使用主觀標(biāo)尺普遍面臨測不準(zhǔn)的難題。數(shù)字技術(shù)則以其強大的信息獲取、信息收集、信息分析處理與信息顯示能力，使指標(biāo)治理拓寬了應(yīng)用范圍、延長了控制鏈條、豐富了信息渠道、優(yōu)化了管理流程。但在其提高基層治理信息效率的同時，還需學(xué)者們關(guān)注背后的價值隱憂，即指標(biāo)治理工具在其適用邊界內(nèi)是有效的，超越了適用邊界，可能會帶來侵蝕價值理性的隱憂。

（一）指標(biāo)治理工具的有效性

從信息權(quán)視角，指標(biāo)治理提高了科層運作的信息效率，優(yōu)化了信息權(quán)分布，強化了管理者信息權(quán)與控制權(quán)，有突破科層制弊病的潛能。而數(shù)字技術(shù)拓寬了指標(biāo)治理工具的應(yīng)用縱深，改變了信息權(quán)分布及其管理過程，進一步推動指標(biāo)治理工具在基層盛行。

1.以信息優(yōu)勢突破科層制弊病

指標(biāo)治理工具體現(xiàn)出鮮明的問題導(dǎo)向與結(jié)果導(dǎo)向，表現(xiàn)出任務(wù)分解按數(shù)包干、結(jié)果至上以及管理主義的強激勵等具體特征，是組織內(nèi)部將問題具體化向下傳導(dǎo)，將績效結(jié)果數(shù)量化向下反饋的有力信息工具，它以責(zé)任到人、結(jié)果導(dǎo)向、強績效激勵等方式使管理過程目標(biāo)清晰、責(zé)任明確、績效可見，從工具層面突破科層制的程序僵化、目標(biāo)替代、激勵不足等困境。指標(biāo)治理工具還有利于使科層運作過程中的強制命令抽象化，以減少面對面的強制權(quán)力的使用頻率及其引發(fā)的上下級關(guān)系緊張，縮減下級基于特殊性情境的討價還價行為空間，降低上下級談判的組織摩擦損耗等。

2.以信息權(quán)強化管理者控制權(quán)

指標(biāo)是一種高度形式理性化的信息工具，它將科層治理任務(wù)形式化為抽象數(shù)值向下傳遞，使目標(biāo)任務(wù)具有可計算性；將績效結(jié)果形式化為抽象數(shù)值向上反饋，使組織績效結(jié)果具有可預(yù)測性；以標(biāo)準(zhǔn)化、數(shù)量化的信息突破下級在執(zhí)行過程與績效結(jié)果方面的信息優(yōu)勢。數(shù)字技術(shù)助力下，指標(biāo)治理工具推動科層運作過程更加標(biāo)準(zhǔn)化、程序規(guī)則更加非人格化、層級控制更加全面深入，在組織語言與信息被全面標(biāo)準(zhǔn)化為指標(biāo)后，組織內(nèi)部管理過程中的信息效率被大幅提高，以信息權(quán)為基礎(chǔ)，管理者的控制權(quán)被空前強化。

3.以數(shù)字技術(shù)拓寬應(yīng)用的縱深度

數(shù)字技術(shù)以強大的信息獲取能力，將一些過去難以數(shù)量化計算的任務(wù)轉(zhuǎn)化為具有可測性與可比性的數(shù)字指標(biāo)，拓展了指標(biāo)工具的應(yīng)用范圍；以強大的信息收集能力，通過全過程電子留痕，把任務(wù)執(zhí)行的過程信息收集起來分析處理，將信息及控制鏈條延長，使全過程精準(zhǔn)控制成為可能；以強大的信息處理和分析能力，壓縮了主觀評分類指標(biāo)的結(jié)果裁量空間，使之更加公正、更加高效；以強大的信息連接能力，打開事務(wù)信息的外部輸入渠道與績效評價的信息反饋通道，連通了組織內(nèi)外，倒逼了內(nèi)部管理流程的改進。

數(shù)字技術(shù)助力下，整個組織運行過程在系統(tǒng)程序中透明可見，目標(biāo)任務(wù)、監(jiān)督檢查、結(jié)果激勵等環(huán)節(jié)的信息都被系統(tǒng)程序轉(zhuǎn)化為具有可測可比性的抽象數(shù)字指標(biāo)。目標(biāo)設(shè)置環(huán)節(jié)的任務(wù)信息被系統(tǒng)程序分解為復(fù)合且具體的指標(biāo)體系向下準(zhǔn)確傳遞；監(jiān)督檢查環(huán)節(jié)的過程信息被系統(tǒng)程序轉(zhuǎn)化為電子痕跡并以量化指標(biāo)評價的方式精準(zhǔn)控制了起來，專業(yè)化的程序性業(yè)務(wù)事項也被轉(zhuǎn)換成了可測可比的指標(biāo)；結(jié)果激勵環(huán)節(jié)的績效信息被系統(tǒng)清晰測量并自動加總。基層指標(biāo)治理過程中的信息權(quán)呈現(xiàn)極化分布態(tài)勢，管理者掌握了管理過程各環(huán)節(jié)的充分信息，全過程留痕、全面系統(tǒng)控制、精準(zhǔn)激勵，突破了基層的信息權(quán)優(yōu)勢，管理過程呈現(xiàn)標(biāo)準(zhǔn)化、非人格化、全面系統(tǒng)控制特征，空前強化了管理者的控制權(quán)。

（二）指標(biāo)治理的工具限度與價值隱憂

指標(biāo)治理工具盛行于基層科層運作過程的背景下，隱藏其中的價值問題需引起關(guān)注。指標(biāo)治理工具在推動科層運作實現(xiàn)全過程可見可控的管理時，卻在不可見的精神與社會情感維度，傷害人的主體性價值；壓縮管理過程中交往行為的社會情感空間。上下級之間在指標(biāo)化的抽象語言系統(tǒng)中越來越不需要面對面的溝通交往，等級之間更加壁壘森嚴(yán)，人的行為日益蛻變?yōu)楸涞臄?shù)字、異化為無差異的尺度，使遠(yuǎn)離政策過程的基層干部出現(xiàn)消極化趨勢。在精確的程序設(shè)計中，人被物化了，將會出現(xiàn)沒有熱情的基層干部、沒有活力的僵化組織、沒有感情交流的群眾工作。

基層治理不只是一個管理過程，更是一個政治與社會過程，融合了工具理性、社會理性與價值理性[19]。作為一種標(biāo)準(zhǔn)化的語言，指標(biāo)治理并不能替代面對面的會議、調(diào)研、匯報、座談等科層制內(nèi)部的情境性語言，以及拉家常、談感情、講道理等科層制外部的社會性語言；不能替代基層干部與群眾面對面的日常交往行為，不能替代上下級間基于面對面交往而建立的信任與認(rèn)同感以及基于價值理性的擔(dān)當(dāng)精神。因而，在充分挖掘數(shù)字技術(shù)指標(biāo)治理的組織開放化潛能的同時，激發(fā)干部擔(dān)當(dāng)精神，適當(dāng)授予基層執(zhí)行自主權(quán)，鼓勵基層干部主動深入群眾之中，面對面地做群眾工作以獲得群眾的理解與支持，這些做法仍然具有不可替代的價值。