環(huán)境風險治理的制度化與“制度化自反”

向玉瓊 李清

摘? ? ? 要：制度化是環(huán)境風險治理的有效路徑，但制度化也會因為“制度化自反”而成為新的環(huán)境風險源。環(huán)境風險治理制度化體現在認知理性化、行為規(guī)范化和組織系統(tǒng)化等方面，獲得了科學認知并開展有序的治理行動。但面對高度復雜性和高速流動性的環(huán)境風險時，制度化路徑失效了，反而在應用中出現制度化的自反，制度化的路徑成了新的環(huán)境風險的根源。環(huán)境風險治理中制度化自反表現為：風險認知理性化引發(fā)風險認知偏見，參與程式化帶來民主形式化，組織規(guī)范運行卻出現異化。總體來看，環(huán)境風險治理需要從制度主義轉向行動主義，在行動主義框架下消除制度化的自反。具體來說，需要確立合作行動的治理理念，健全風險治理規(guī)則，構建合作行動組織體系，優(yōu)化技術治理工具。

關? 鍵? 詞：環(huán)境風險治理；制度化；“制度化自反”

中圖分類號：D630；X321? ? 文獻標識碼：A? ?文章編號：1007-8207（2024）01-0001-13

習近平總書記指出：“治理國家，制度是起根本性、全局性、長遠性作用的。”［1］制度化是開展現代社會治理的重要路徑。在環(huán)境風險治理中，采取制度化方式防范化解環(huán)境風險是實現環(huán)境可持續(xù)發(fā)展、保障公眾環(huán)境權益的重要舉措。然而，面對成因高度復雜、爆發(fā)無法預期和影響后果不確定的環(huán)境風險，制度化難以做出有效應對，固守制度化的路徑反而成為風險放大的原因。“現代國家建立的各種制度為人類的安全提供了保護。但是無論是冒險取向還是安全取向的制度，其自身帶來了另外一種風險，即運轉失靈的風險，從而使風險的‘制度化’轉變成‘制度化’風險。”［2］制度化是環(huán)境風險治理中的重要變量，但制度化并不一定帶來風險治理有效的結果。因此，探討環(huán)境風險治理的制度化與制度化的風險，對于厘清制度化與風險治理的關系，提升風險治理效能具有重要的理論和現實意義。

一、文獻綜述與問題提出

風險治理與制度化的關聯肇始于現代化進程中，隨著概率數學和保險學的發(fā)展推動風險概念的量化與符號化，風險開始被視為可預見可認知的事件。“現代人通過發(fā)明‘風險’一詞已經消除了真正的非決定性或者‘不確定性’。他們已經學著通過可計算的神話把一個徹底的非確定性的宇宙改造成一個可管理的宇宙。”［3］風險一旦可計算和可管理就轉化成了確定性，也就不再是風險。將不確定性轉化為確定性，成為了工業(yè)社會中風險治理的主要思路。到20世紀60年代，美國科普作家蕾切爾·卡遜在《寂靜的春天》一書中建議對以使用DDT為代表的化學殺蟲劑可能導致環(huán)境污染和生態(tài)破壞的現象保持警惕，因此引發(fā)了人們對環(huán)境風險的關注。此后，生態(tài)破壞、資源短缺、健康損害、核料污染等環(huán)境風險問題受到更多關注，民間環(huán)境運動興起，環(huán)境風險治理提上日程，進而落實到治理制度化路徑上。環(huán)境風險治理制度化的相關研究可以分為“制度優(yōu)化論”和“制度風險論”兩個方面。

其一，制度優(yōu)化論強調制度對環(huán)境風險治理的積極作用，認為制度是促進環(huán)境風險治理活動有序開展的重要方式。國外關于環(huán)境風險治理的制度化圍繞政社互動中的多元主體行動展開。自20世紀70年代以來，美國相繼在組織、制度和主體層面推進環(huán)境治理的制度化，通過成立聯邦管理局、健全環(huán)境保護、拓展主體參與途徑等形成了多元主體合作行動的治理模式。［4］西歐國家環(huán)境風險治理的制度化主要體現在組織政治化和規(guī)章制度完善化方面，［5］如綠黨的崛起就是將“草根性”民間組織整合成政治團體來實現環(huán)境風險治理的規(guī)范有序。我國環(huán)境風險治理的制度化被納入到治理現代化體系中，形成了協(xié)商治理［6］、協(xié)同治理［7］、復合治理［8］等多種治理模式，認為多元主體間的風險溝通［9］能有效引導公眾對環(huán)境風險的感知，民主協(xié)商［10］、環(huán)境立法［11］和環(huán)境司法的預防性轉向［12］等能規(guī)范引導主體行為，項目技術升級［13］和風險治理數智化［14］對環(huán)境風險治理現代化具有積極作用。

其二，制度風險論強調環(huán)境風險治理中制度化的局限性以及消極作用。一方面，制度化過程中的結構性、原生性缺陷會誘發(fā)制度性風險。制度性風險將“風險界定在一個由制度性的結構所支撐的風險社會中”［15］，風險源于現代抽象體系的極端化與運轉失靈［16］，是誘發(fā)現代風險與困境的關鍵原因［17］。諾斯、亨廷頓、貝克和吉登斯等均關注了現代社會進程中制度化的自反性，指出穩(wěn)定性和動蕩性是現代化的一體兩面。［18-20］如現代化在發(fā)展資本主義經濟、增進民族國家主權、維護世界軍事秩序、強化國際勞動分工的同時，也帶來經濟體系崩潰、極權、核沖突和大規(guī)模戰(zhàn)爭、生態(tài)破壞和災難等現代性風險。［21］另一方面，“知識遮蔽”會造成主體對環(huán)境風險復雜性認識不足和經驗知識匱乏。如技術專家壟斷環(huán)境風險知識的生產，將社會公眾的環(huán)境風險認知視為“非理性”的排斥在政策過程之外。［22］而實際上環(huán)境風險的復雜化卻使傳統(tǒng)以“剛性規(guī)制”和“常規(guī)科學”為主的治理方式陷入經驗匱乏。［23］

綜上所述，相關研究認識到了制度化對于環(huán)境風險治理的兩面性，有助于理解環(huán)境風險治理制度化的優(yōu)勢與局限，厘清環(huán)境風險治理與制度化的關系。但是，既有研究多聚焦到環(huán)境風險治理制度化的某一特征上，而未能全面分析制度化的作用和影響，對環(huán)境風險治理制度化風險的研究不夠。因此，筆者擬解決三個問題：第一，界定環(huán)境風險治理制度化的理論內涵并分析其實踐路徑。第二，揭示環(huán)境風險治理制度化自反的表現及其帶來的風險。第三，探討環(huán)境風險治理制度化風險的防范路徑。

二、風險治理制度化：環(huán)境風險治理的有序路徑

（一）環(huán)境風險治理制度化的內涵

制度化是制度主義研究的主題。20世紀70年代，新制度主義分析范式出現，并分為三個流派，分別側重于制度自身、主體行為和組織層面。歷史制度主義流派關注制度自身，“制度是扎根于政體的組織結構或政治經濟中的正式或非正式的程序、慣例、規(guī)范等，它們包括憲法規(guī)則、官僚標準的執(zhí)行程序等，制度本身就是一個行動主體”［24］。理性選擇制度主義流派基于行為主義視角，將制度化視為人與制度的互動。“制度是關于博弈如何進行的共有信念的一個自我維系系統(tǒng)。制度是對均衡博弈路徑顯著和固定特征的一種濃縮性表征，該表征被相關領域幾乎所有參與人所感知，認為是與他們策略決策相關的。這樣，制度就以一種自我實施的方式制約著參與人的策略互動，并反過來又被他們在連續(xù)變化的環(huán)境下的實際決策不斷再生產出來。”［25］社會學制度主義流派則從動態(tài)維度關注制度與組織的互動，“組織具有對個體行動者的教育功能，組織可以影響人的偏好，組織代表著一種利益結構，組織具有對政治結果或公共政策的可預期性”［26］。制度化過程與制度規(guī)則、主體行為、組織結構等要素相關，體現為一個包含主體認知與行為、規(guī)則制度、組織結構等在內的動態(tài)實踐過程。因此，可以將環(huán)境風險治理的制度化定義為：通過完善環(huán)境風險治理的制度規(guī)范和組織設置，培育引導社會公眾對環(huán)境風險的理性感知和應對行為，促使環(huán)境風險治理在制度化路徑上有序開展，以此實現有效的環(huán)境風險治理。

（二）環(huán)境風險治理制度化的實踐路徑

制度化建構了當前環(huán)境風險治理的方向與路徑，環(huán)境風險治理制度化的構成要素包括認知理性化、行為規(guī)范化、組織系統(tǒng)化三個方面。

⒈環(huán)境風險認知理性化。環(huán)境風險認知理性化是指社會主體擺脫對環(huán)境風險的盲目恐懼，逐漸獲得完整的科學知識，能理性分析環(huán)境風險的可能后果。一般來說，公眾面對環(huán)境風險的認知和行動都會經歷一個從非理性向理性的過程，這個過程是風險治理中制度化和規(guī)范化的體現。

首先，對環(huán)境風險的直接感知會使社會主體意識到風險的復雜性與緊迫性，但積極分析和規(guī)范應對才是工業(yè)社會中的理性行為。在工業(yè)社會中，人類將自然環(huán)境視為滿足生存物質和經濟利益的手段，對環(huán)境進行大肆的開采與破壞，而忽略自然資源的再生周期與破壞行為的負面性，造成自然資源短缺和環(huán)境污染事件，推動人類進入風險社會中。潛在的、復雜的環(huán)境風險集聚爆發(fā)，風險出現“回旋鏢效應”，人類遭遇環(huán)境污染損害和生存可持續(xù)威脅，社會主體對生存需求的認知從“我餓”轉變到“我怕”，并逐漸用焦慮型團結取代了需求型團結。［27］環(huán)境風險的發(fā)生使人類認知到環(huán)境風險的嚴峻程度與影響后果，進而采取積極行動修復人類與自然環(huán)境的關系，20世紀70、80年代環(huán)境保護運動、環(huán)境公民權運動與環(huán)境正義問題等推動了對環(huán)境價值的認知需求和逐漸規(guī)范化的治理行為。

其次，通過持續(xù)性的知識傳播培育社會主體的理性認知和公共利益認同。在環(huán)境風險治理事前和事后階段采取政府動員、媒體宣傳、社會培育等方式提高公眾的環(huán)境風險認知以及風險應對能力，將環(huán)境風險治理納入制度化的框架。如建設垃圾焚燒廠產生的“二噁英”是一種產生不確定后果或未達到劑量的有毒物質，利益相關者通常在“有毒”的恐懼下夸大項目損害并采取反抗行為，而經過專家解釋、政府溝通、媒體引導之后，公眾的恐懼心理有所緩解，會形成有關垃圾焚燒廠風險的正確認識，選擇采取更具有明確預期和公共效益最大化的行動方案。

⒉環(huán)境風險治理行為規(guī)范化。環(huán)境風險治理行為規(guī)范化是指通過環(huán)境風險治理制度體系建設引導多元主體有序參與，實現規(guī)范民主的環(huán)境風險治理。隨著環(huán)境風險的發(fā)生，風險治理也逐步規(guī)范化，制度化體系也經歷了一個從無到有、從非正式到正式的發(fā)展過程。20世紀60年代，草根性環(huán)境運動的集聚式爆發(fā)引發(fā)了公眾對環(huán)境風險的關注，為了緩解壓力，政府制定出一系列制度規(guī)則和法律規(guī)范對環(huán)境問題做出應對并對環(huán)境運動劃出邊界，制度成為環(huán)境風險治理的重要工具。“這個過程蘊含著運動制度化的某種趨勢（增加的常規(guī)活動、職業(yè)化和全國層次上增加的協(xié)調）。一方面，這一趨勢受到了運動獲得介入政體條件的影響。環(huán)境作為一個決策領域在形式上而不是實質上的制度化，使環(huán)境運動組織的介入取決于它們使沖突社會化的能力。因此，對常規(guī)行動模式的訴諸不是取代對抗性模式而是變成補充性的。另一方面，環(huán)境運動的特點尤其是它們對集權化的敏感削弱了集權化的趨勢。”［28］環(huán)境治理逐漸常規(guī)化，形成了穩(wěn)定的治理模式，環(huán)境治理的制度資源得到強化，行動網絡形成，并在環(huán)境政策的完善中逐步制度化。環(huán)保主義運動加速了環(huán)境政策制定的進程，而政策的出臺也對多元主體參與環(huán)境風險治理的行為進行規(guī)制，使得治理更為有序。如在環(huán)境鄰避項目選址中，制度規(guī)則對政府、企業(yè)和公眾的參與行動做出規(guī)范，具體表現為，制度約束政府權力濫用并防止政府職能“缺位”，促使政府在鄰避項目決策中遵守程序和規(guī)則標準。制度對企業(yè)的趨利行為進行規(guī)范，明確企業(yè)負有降低鄰避項目負面影響的責任，促進企業(yè)采取有限度的環(huán)境利用行為。制度也對公眾參與環(huán)境決策的權利做出保障，為公眾參與提供多種規(guī)范化的渠道，規(guī)避非理性表達與環(huán)境沖突的發(fā)生。

⒊環(huán)境風險應對組織系統(tǒng)化。環(huán)境風險應對組織系統(tǒng)化是指風險治理組織適應性、系統(tǒng)性、自治性與規(guī)范性的提高，環(huán)境風險治理有了組織基礎。組織適應性、系統(tǒng)性、自治性和規(guī)范性的增長是衡量治理制度化水平提升的重要指標［29］，現代社會通過官僚制組織為社會風險提供理性的解決方案，基于官僚制的勞動分工、層級節(jié)制、權責劃分、正式規(guī)章和命令服從結構形成了高效運作、行動規(guī)范的風險治理組織，風險治理的效率得到極大提升。然而，高速流動和高度復雜的社會風險使以政府為主導的官僚組織難以應對，進而轉向與社會力量的協(xié)同合作。換言之，風險治理中社會自發(fā)性力量加強并呈現出組織化規(guī)模化的趨向，政府與社會組織形成了合作行動體系。如在環(huán)境風險治理中，政府與自然之友、綠家園等社會組織開展合作，實現了多元組織之間的緊密關聯和系統(tǒng)化，提高了環(huán)境風險治理組織的適應性。政府通過宏觀政策制定、執(zhí)行監(jiān)督評估、環(huán)保信息宣傳、民意回應反饋等架構起政府與社會之間互動的橋梁，實現規(guī)范穩(wěn)定的群體溝通與組織間合作，將可能發(fā)生的沖突和矛盾都納入到規(guī)范化的解決路徑上，進而使得環(huán)境治理在制度化運作中有序開展。

通過感知體驗、知識傳播促進環(huán)境風險認知的理性化，制度發(fā)展與完善對環(huán)境風險治理中的行為作出規(guī)范，協(xié)作行動提高環(huán)境風險治理組織的系統(tǒng)化，環(huán)境風險治理實現了制度化，并在制度化運作中開展規(guī)范有序的治理。治理的制度化體現了工業(yè)社會中社會治理的一般思路，通過制度化可以將不確定性轉化為確定性，將無序隨機轉化為有序規(guī)范，進而實現治理的規(guī)模化與高效，制度也因此成為工業(yè)社會中社會治理的主要工具。

三、“制度化自反”：環(huán)境風險治理的制度化風險

20世紀后半葉，全球化、網絡化進程推動社會進入高度復雜性與高度不確定性的歷史階段，工業(yè)社會一味追求經濟高速增長和工具優(yōu)化的發(fā)展模式帶來的弊端顯現出來，社會進入德國社會學家貝克和英國社會理論家吉登斯所說的“風險社會”與“失控的世界”中。在《現代性的后果》中，吉登斯關注到工業(yè)社會發(fā)展所帶來的環(huán)境污染、個體禁錮、制度匱乏等問題，并將其歸為現代社會中的制度性風險。工業(yè)社會建立的科學與技術聯盟在利用自然界獲取物質資源的同時制造出了眾多的人工制品和污穢不堪的工廠，使人類生活在“人化環(huán)境”和環(huán)境污染中，而這些正是在制度化進程中發(fā)生，可以視為是制度化所帶來的后果，這就是“制度化自反”。制度化本來是環(huán)境風險治理的路徑，但卻反過來成為了環(huán)境風險的來源。資本主義、工業(yè)社會、監(jiān)督體系、軍事力量等作為現代性制度性體系的構成內容，在促進經濟、文明、技術和工具發(fā)展的同時也破壞了人類美好生活的條件。環(huán)境風險治理制度化體現在認知、制度、組織三個維度，制度化自反也出現在同樣的維度上，表現為風險認知偏見、民主參與形式化和組織運作異化三個方面。

（一）風險認知技術偏見

風險認知技術偏見包括風險知識匱乏和風險歸因固化兩個方面，源于環(huán)境風險治理認知中科學理性與經驗理性的分化。現代社會在科學化技術化進程中不斷祛除價值、倫理等因素，這就是馬克斯·韋伯所說的“祛魅”。人類知識原本并無明確的理性知識與經驗知識的劃分，但在科學化技術化進程中，一部分知識符合科學的認知規(guī)律并來自于科學的分析框架，這一部分知識被賦予了理性化的指稱并與其他知識分離開來。“擬人的、精神的特質被剝除，并且被簡化為毫無意義的機械裝置。在這種安排下，科學獲得了相當大的、相對與其他社會制度的獨立性。”［30］科學理性主宰了思維認知和制度生產的方式，并帶來一個可預見和可知的肯定性世界。肯定性思維通過語言分析對普通行為領域自我強加限制，以及實證主義對認識源于事實、確定性和精確性模型的認知，擊敗了否定性思維的抗議，形成現代社會“單向度的人”。［31］理性化影響到社會的各個領域，包括環(huán)境風險治理也是一個不斷技術理性化的過程。環(huán)境風險治理通過科學計算和制度規(guī)則實現了對不確定環(huán)境風險的精確預測與統(tǒng)一表述，但也過濾了現實中具有模糊性和情感性的成分，造成環(huán)境風險認知中科學理性與社會經驗的斷裂，并強化了風險歸因的片面性。

第一，科學理性能夠對復雜環(huán)境風險進行量化與轉譯，但無法完整界定復雜環(huán)境風險并解釋其生成。“囿于現代科學的思維和方法來認識問題，對社會風險只進行技術性解讀，這會帶來片面的認知。”［32］面對具有高度不確定性和高度復雜性的環(huán)境風險，大多數人傾向從專家理性、權威知識、官方言說中獲得對環(huán)境風險的認知，而這種認知往往將復雜、未知的環(huán)境風險譯解成易識別的數字符號和安全警告，用專業(yè)知識將其改造成符號可言說的內容，進而遮蔽了環(huán)境風險的復雜性與不確定性。“當科學面對越來越多的無法透過表象去把握同一性的事物時，片面的、單向度的現代科學承受了越來越強大的挑戰(zhàn)。”［33］環(huán)境風險是復雜開放社會因素互動耦合的結果，所具有的人為建構、要素關聯和升級轉化等特征超越了科學理性可解釋的范圍。而技術專家通過量化工具為環(huán)境鄰避項目設置“極限值”，將項目影響的綜合不確定性、公眾的價值訴求、利益分配的復雜性等化約為對鄰避項目安全閾值和補償額度的確定，同時卻忽略了信息的完整性以及與公眾溝通協(xié)商的重要性，這會引發(fā)社會不滿和環(huán)境群體性事件。很多時候，所謂科學的認知是有意造成的偏誤，制度卻遮蔽了這一真相。“風險不僅預設著決策而且最終還個別地且在根本意義上解放決策。風險問題不可能轉換成秩序問題，因為后者為風險問題所固有的多元性窒息，在統(tǒng)計數據的表面之下暗中變形為道德問題、權力問題和純粹的決策主義。”［34］無論是公式推理還是模型建構，無論是成本-收益分析還是結果主義導向，都可以看到，科學很多時候只是用來制造出某種話題或者形象，實證主義方法往往被用于某一方面控制的目的。

第二，環(huán)境風險治理在技術理性思維中形成了程式化處理路徑并以此達成風險治理共識，風險治理陷入制度定勢中。科學技術的發(fā)展誘發(fā)了風險治理中的技術依賴，科學模式不斷自我強化，風險治理被限定在科學的固定思維和方法中，治理能力也就被禁錮在偏狹的路徑上了。風險問題雖然來自于社會中，認知也分布在經驗常識與技術模型中，但當它作為技術復制和傳播的對象并得到普遍化治理時，往往只保留了被納入系統(tǒng)的科學框架的那一部分，也就是經過了抽象化與明晰化的那一部分。環(huán)境風險被抽象化，也更適合于進行技術化處理，這樣，技術專家通過技術上的發(fā)展和工具上的優(yōu)化來尋求環(huán)境風險的解決，并形成了風險治理中的制度化實踐，以此來提升治理效率和有效性。制度成為風險治理的平臺與背景，但也對人的行為加以約束和規(guī)范。“如果人的條件在于它是一個被條件規(guī)定的存在，任何東西無論是自然給定的還是人為的，一經他接觸，就立刻變成他下一步存在的條件，那么，人在設計機器的同時也就讓自己‘適應’了一個機器環(huán)境。”［35］制度作為人類生存的條件，會隱蔽地建構人類認識和處理環(huán)境風險的思維方式，使公眾對環(huán)境風險出現朝向固定趨勢的歸因。制度源于主體社會行動的重復性實踐，但制度一旦形成也會成為一種固化框架，難以察覺突發(fā)性和隱匿性的環(huán)境風險，因此風險治理固化框架容易貽誤風險治理的最佳時機。同時，制度的固化的一面也會導致風險歸因中出現顛倒的因果關系。當環(huán)境風險發(fā)生時，人們簡單將風險歸因為制度問題，經常放棄尋找風險的真正源頭，出現風險認知偏誤。例如，由自然資源開發(fā)造成的次生環(huán)境災害就常被歸因為制度體系不健全導致的災害預警能力和應急響應能力不足。在此，因果關系顛倒了，制度成為了多樣化風險誘因的替罪羊，妨礙了環(huán)境風險的根本性治理。

（二）民主參與形式化

環(huán)境風險治理需要公眾的實質性參與來提供經驗知識，但是制度化路徑可能使得參與停留于形式化。制度的完善擴大了公眾參與的渠道和路徑，促進了公眾參與行為的規(guī)范有序，但制度化并不一定推動實質性的參與。當參與是基于一定的程序和步驟，服從于各種流程和形式上的規(guī)定，那么參與的影響最為直接地體現在形式上，也可能停留在形式上了。參與服從于各種項目環(huán)評程序上的需要，成為了環(huán)境項目獲得合法性的依據，但對于環(huán)境風險的治理卻無實質性作用。一則參與成為走過場，并沒有實質性發(fā)生，經驗知識仍然無法進入決策系統(tǒng)并發(fā)揮作用；二則參與者并沒有獲得與決策者平等的地位，在不平等關系下的參與只能是服從決策者的目標。“由專家和相關制度不經意地強加給人們的風險基本意義及模型會對人們產生客觀社會威脅，因此加劇了他們感覺的任何風險。這是一個合理的回應，它是由于專業(yè)制度以及他們主導的風險論因缺乏批判的反思意識造成的。”［36］環(huán)境風險一旦發(fā)生，如果公眾表現出社會焦慮和恐慌，那么就會被專家解讀為無知、非理性，甚至從道義上加以詆毀，此后公眾參與與否也就更加無關緊要了。確實，公眾不習慣廣泛而抽象地考慮問題，“但是，如果公民在提出廣泛的政策議題時不考慮日常實踐中面對的細節(jié)問題的話，那么，他們在形成有意義的政策方案時就會遇到麻煩”［37］。如果風險治理中公民不能實質性地參與，那么理性的決策就無從談起。

當環(huán)境風險治理中公眾參與淪為形式上的流程時，制度化的參與渠道也就無法發(fā)揮真正的作用，而公眾會因為行為成本與收益不平衡、制度化水平與參與需求不適配等開展非制度化的表達，甚至引發(fā)環(huán)境群體性事件。公眾作為“理性經濟人”，會基于“成本-收益”分析做出行為選擇，當制度化參與行為成本大于收益時，公眾會選擇消極行為或尋找替代方案，替代方案集中表現為非制度化的參與和表達。當然，非制度化參與行為和表達也是在“成本-收益”分析之后做出的選擇，由于參與成本的不確定性與行為的破壞性可能會受到制度規(guī)訓和懲罰，公眾基于環(huán)境利益損害與制度參與成本的比較而選擇依法上訴或暴力抗爭，前者通常發(fā)生在利益損害較小的環(huán)境風險感知型事件中，所生成的是可控的社會問題；后者通常發(fā)生在治理成本較高的環(huán)境污染威脅生存安全的事件中，會產生暴力沖突事件。亨廷頓對于政治制度化與政治穩(wěn)定性關系做出闡釋：當參與需求大于政治制度化水平，政治趨向不穩(wěn)定。［38］從邏輯上看，經濟發(fā)展和社會動員提升了人們對政府的期望和要求，以及參政需求的增加，如果政府缺乏有效的矛盾協(xié)調機制，那么政治參與的增加就會導致不穩(wěn)定和暴力，進而生成非制度化的參與行為。［39］也就是說，公眾的參與需求無法通過制度化方式得到解決時，就會成為社會不穩(wěn)定的誘發(fā)因素。例如，當前環(huán)境群體性事件的很大一部分原因與公眾參與決策通道受阻，自上而下溝通效果欠佳、依法上訴回應低效密切相關。可見，制度化所專注的形式化與程式化并不能承載有效的參與行為，反而可能成為新的環(huán)境風險的誘因。

（三）組織在規(guī)范運行中異化

環(huán)境風險治理組織的系統(tǒng)化有助于彌合不同主體的認知差距開展統(tǒng)一行動，但制度化運行的組織都有異化的風險，體現為組織規(guī)范化運行卻產生了偏離組織目標的結果。官僚組織是一個正式制度的載體，組織運行規(guī)范化、理性化，但所導致的結果是官僚制不僅無法實現治理目標，相反成為了新的風險源。“韋伯和今天的我們一樣對官僚制抱有既愛又恨的矛盾態(tài)度。他把官僚制看作已使我們身陷其中的‘鐵籠’的組成部分。”［40］官僚制組織提升了環(huán)境風險治理行動的有效性與有序性，但也在層級支配與程序運轉中出現了組織僵化與靈活性不足。在環(huán)境風險治理中，組織的結構分層提高了完整信息傳遞的難度，也使得組織對風險的感知鈍化，組織在單向度執(zhí)行中會出現行動偏差，進而使風險治理陷入效率與公平、形式合理性與實質合理性的悖論中。

第一，組織通過層級節(jié)制與職能分工將環(huán)境風險治理納入了制度化的應對范圍，提高了組織運行的效率，但卻在程序化運行中忽視了對環(huán)境風險的直接感知，甚至沒有找到真實的風險問題。組織的層級節(jié)制加快了命令的執(zhí)行速度有利于提升組織運作的效率，但也帶來了組織系統(tǒng)中“中心—邊緣”的結構，組織下層努力完成上級交辦的任務，而對與之密切關聯的社會問題視而不見；組織上級獲得的信息都是經由下級過濾過的，因而往往是有所遺漏和偏頗的。政府、社會團體、公眾個人都參與到環(huán)境風險治理中，但由于所掌握的權力資源不同而享有不同的話語權，置于環(huán)境風險治理行動的不同層級上。例如，在環(huán)境鄰避項目選址中，技術專家團體憑借專業(yè)知識進入項目決策的中心地帶，而公眾大多位于決策邊緣其想法和需求都被忽視，成為消極的被執(zhí)行的對象。環(huán)境決策自上而下地開展，邊緣群體的參與需求與利益訴求難以得到關注，這也成為了新的沖突事件的心理因素。

第二，官僚組織推動了治理行動的標準化和程序化，但也忽視了成員偏好以及可能帶來的執(zhí)行偏差。基于技術理性搭建的行動網絡具有規(guī)范性和統(tǒng)一性，組織在制度規(guī)則的流程中忽視了個體情感傾向與偏好，整個風險治理體現為技術流程的運行。但是，官僚制組織并不能消除主觀偏好，行政官僚作為“復雜人”，在完成組織任務時隱藏著自己的個人偏好，但實際上個人偏好仍然會無意識地影響到行動選擇。組織理性與官僚自主性同時存在并在一定程度上糅合，形成復雜的治理網絡與執(zhí)行過程。具體到基層治理中，在“行政發(fā)包制”和“績效錦標賽”的雙重壓力下，基層政府重點關注績效考核中的明確指標，如程序合理、數據達標，在規(guī)范化和標準化的流程中規(guī)避個人責任。如在環(huán)境風險精細化治理中，“面對短期內無法評測的環(huán)境精細化治理效果，轉而關注其執(zhí)行細節(jié)與過程也不失為一種策略，從而使‘痕跡主義’演變?yōu)橐环N‘精明’方式，甚至成為體制慣性”［41］。規(guī)范化的流程仍然在運作，但掩蓋了治理主體的復雜性與風險問題以及利益相關者的社會性，這只能使得治理效果流于形式。規(guī)范運行的官僚組織演變?yōu)槔硇缘摹拌F籠”，將不確定性和沖突性納入其中，但是面對高度復雜性的環(huán)境風險時，制度化運作卻只能帶來行動遲緩與感知鈍化，一切常規(guī)化的處理都因為無法關注到風險的特殊性和具體性而失效了，組織正常運行卻無法達到治理目標，陷入異化的困境。

現代社會中環(huán)境風險治理需要制度化，但高度復雜性的環(huán)境風險卻要警惕制度化自反。制度化作為現代社會中的重要治理工具，在面對高度復雜性與高度不確定性的環(huán)境問題時，如果不能對制度本身進行調節(jié)和修正，那么制度化只能帶來自反的結局。一切都有條不紊地發(fā)生，但最后卻無法實現有效的風險治理，相反在形式化的運作中可能加速了風險的進程。

四、破解環(huán)境風險治理中的“制度化風險”

面對高度復雜性的環(huán)境風險，貝克和吉登斯認為其根源在于現代性，并提出“亞政治”和“生活政治”兩條道路。在一定程度上可以說，環(huán)境風險的發(fā)生是現代社會治理制度化的必然結果。但是，風險治理并不是不要制度，相反制度是風險治理的重要工具，但需要規(guī)避制度化自反。“亞政治”與“生活政治”的道路所提出的是“政治民主化”與“積極生活”的思想，需要“脫離或‘超越’現代性的各種制度的一系列內在轉變”［42］，以及“激進地卷入到一切尋求完備和令人滿意的生活可能性的過程中”［43］。走出制度化自反的困境需要對制度本身做出優(yōu)化，調整制度體系結構，提升制度化治理效能，具體實踐包括政治的去中心化、公眾參與、道德回歸、理性知識與經驗知識的融合等，體現在更新風險治理理念、健全風險治理規(guī)則、構建合作行動組織、優(yōu)化風險治理工具四個方面。總體來看，環(huán)境風險治理需要從制度主義轉向行動主義，在行動主義框架下消除制度化自反。

（一）確立合作行動的治理理念

環(huán)境風險治理制度化自反是由主體認知慣性、制度更新滯后、官僚制組織運作僵化而導致的負面后果，需要轉變制度依賴的思想，樹立批判審思、開放包容的治理理念，確立合作行動的框架。一方面，要反思制度化實踐中的僵化與回應思路，采取預防性的風險治理行動。習近平總書記在關于防范化解重大風險的論述中指出：“既要高度警惕‘黑天鵝’事件，也要防范‘灰犀牛’事件；既要有防范風險的先手，也要有應對和化解風險挑戰(zhàn)的高招；既要打好防范和抵御風險的有準備之戰(zhàn)，也要打好化險為夷、轉危為機的戰(zhàn)略主動戰(zhàn)。”［44］因此，需要提升制度化運作中的敏銳性與防范意識，避免思維固化導致風險治理的滯后行為。另一方面，樹立開放包容的治理理念，建立多主體行動網絡。應對環(huán)境風險治理中決策封閉、參與不足的問題，需要加大政策系統(tǒng)開放性，通過環(huán)境決策信息公開以及多元參與渠道的建立，吸納多元主體參與到環(huán)境決策中，建立環(huán)境風險治理的行動網絡。

（二）健全風險治理規(guī)則

環(huán)境風險治理的制度化可能存在滯后與空白，難以應對具有突發(fā)性、高復雜性和時空疊加性的環(huán)境風險，因此，需要靈活處置和適應性行動來彌補規(guī)范性治理的不足。環(huán)境風險治理可融合正式制度與非正式制度，實現法治與德治的結合，通過道德化的制度激發(fā)主體的“自律”。一方面，建立良好的道德文化土壤，推動法律規(guī)則的完善與落實。無論使用什么制度或者規(guī)范，環(huán)境風險治理的最終目標在于實現環(huán)境正義、環(huán)境可持續(xù)等價值目標。但是，價值目標的實現無法通過強制性手段達成，即使制度具有權威性，也需要價值、道德等文化使其得到實施。可通過德化教育和價值引導使環(huán)境風險治理內化為各主體的實際行動，實現他治與自治的融合，規(guī)避環(huán)境風險治理的失序行為。例如，增進環(huán)境污染型企業(yè)的責任意識，推動其減少負外部性的生產，從源頭上降低環(huán)境風險的發(fā)生。另一方面，實現法律制度的道德化。制度的道德化是用道德引領制度，同時將制度融入柔性的道德中。在環(huán)境風險治理的事前、事中、事后階段，應采取不同的制度化措施。在事前健全風險預防制度，如環(huán)境風險評估、社會影響評價制度等；在事中健全政府與多元主體合作共治的制度，如優(yōu)化環(huán)境風險溝通制度、環(huán)境風險治理的學習機制等；在事后明確各主體的責任邊界，及時規(guī)制不同主體在環(huán)境風險治理中的非制度性行為。通過制度的道德化，一方面在制度中注入了價值，另一方面提高了制度的彈性與敏銳度，有利于應對復雜環(huán)境風險。

（三）構建合作行動組織體系

官僚制組織在高度復雜性的風險社會中演變?yōu)椤袄硇缘蔫F籠”，帶來社會不平等和治理執(zhí)行偏差的風險。“高度復雜性和高度不確定性條件下的環(huán)境風險治理需要合作治理，這種治理因為擁有了道德屬性而具有靈活性，從而可以矯正既往治理體系中客觀責任設置上的僵化。”［45］合作治理是指政府和其他社會主體在公共管理和服務上結成合作伙伴關系，就共同關心的問題采取集體行動，合作治理的最大特點是多元主體基于特定的互惠目標在自主、平等的結構上展開合作行動。［46］政府、市場、社會力量基于自治機制、參與機制和組織網絡形成網絡化的合作治理組織體系，組織內部仍然存在上級與下級、中央與地方的結構之分，但這種結構不再是對線性支配格局的從屬與服務，而是以風險事件、主體權利、去科層化為前提。多元主體基于平等、信任、互惠的理念在網絡結構上開展行動成為具有創(chuàng)造性的環(huán)境風險治理行動者。具體來說，黨成為風險治理的領導者，為環(huán)境風險治理行動提供政策引導和行動指南；政府不再是“全能型”角色，而是扮演環(huán)境風險治理的“規(guī)劃者”和“培育者”，通過完善制度、提供信息等引導社會力量積極參與風險治理；企業(yè)自覺承擔環(huán)境社會責任，主動規(guī)避經濟活動的負外部性；公眾發(fā)揮自身基本權利，積極參與環(huán)境風險決策、風險治理、風險監(jiān)督的全過程。社會組織發(fā)揮輔助作用，在環(huán)境風險治理中協(xié)助政府與公眾之間開展溝通，推動風險知識傳播，培育公眾形成理性的風險認知。多元主體的合作網絡打破了官僚制組織的不平等結構，提升了組織應對環(huán)境風險治理的能力。

（四）優(yōu)化技術治理工具

環(huán)境風險治理并非不要科學技術，反而對科學技術提出了更高的要求，環(huán)境風險治理需要優(yōu)化技術工具。一方面，使用數字技術提升環(huán)境風險治理行動的效率。數字時代互聯網、大數據、區(qū)塊鏈、人工智能等新興技術有效提升了人類識別高復雜性環(huán)境風險的能力，大數據技術能夠對數據進行深度分析，允許不精確、混雜性信息的存在，當數據足夠龐大和真實就能掌握事件的發(fā)展趨勢。此外，數字技術的可溯源性和可追蹤性能夠實現對流動性風險的動態(tài)監(jiān)測和情景化治理，有助于提升環(huán)境風險識別、防范、治理的能力。另一方面，基于相似性思維發(fā)揮價值工具、社會經驗的積極作用，彌補技術治理工具的不足。面對具有高度復雜性和高度不確定性的風險，以模式化行動為主要內容的科學理性日漸式微，而用相似性思維防范化解風險的經驗理性則愈顯重要。［47］在此過程中“實踐知識、非正式過程和在不可預見的偶發(fā)事件面前的隨機行動的作用是不可替代的”［48］。環(huán)境風險治理需要推動經驗理性復歸，關注環(huán)境風險治理中公眾參與、利益分配、個體情感的積極作用，實現工具理性和價值理性的融合，使之成為環(huán)境風險治理的重要動力。［49］

結? 語

制度化是現代社會中開展環(huán)境風險治理、實現社會治理現代化的重要路徑。環(huán)境風險治理的制度化體現在風險認知理性化、治理行為規(guī)范化、組織系統(tǒng)化等方面，推動環(huán)境風險治理形成理性認知、有序行動和規(guī)模效應。但是，在風險社會中環(huán)境風險具有了高度復雜性與高度不確定性的特征，制度所帶來的規(guī)范化、穩(wěn)定化等優(yōu)勢轉變成了僵化與封閉，制度化陷入了自反困境。在環(huán)境風險治理中，制度化也會帶來主體風險認知偏見、民主參與形式化和組織規(guī)范運行異化，使得環(huán)境風險治理中制度運行并不能生成有效治理的結果。制度作為抽象的治理工具，適應于工業(yè)社會中低度復雜性的社會情境，制度化也是技術理性的體現，能帶來治理的有序和有效。而當社會風險表現出高度復雜性和高度不確定性的特征時，制度化自反的現象出現，這時需要完善制度本身，但更為根本的是從制度主義轉向行動主義，通過合作行動來實現有效的治理。

【參考文獻】

［1］中共中央文獻研究室.習近平關于全面深化改革論述摘編［M］.北京：中央文獻出版社，2014：28.

［2］楊雪冬.風險社會理論述評［J］.國家行政學院學報，2005（1）：87-90.

［3］S.G.Reddy.Claims to Expert Knowledge and the Subversion of Democracy：The Triumph of Risk over Uncertainty［J］.Economy and Society，1996（25），pp.222-254.

［4］趙琦，朱常海.社會參與及治理轉型：美國環(huán)境運動的發(fā)展特點及其啟示［J］.暨南學報（哲學社會科學版），2020（3）：57-66.

［5］（英）馬丁·馮，彼得·楊.公共部門的風險管理［M］.陳通，等，譯.天津：天津大學出版社，2003：85.

［6］張緊跟，葉旭.鄰避沖突何以協(xié)商治理——以廣東茂名PX事件為例［J］.中國地質大學學報（社會科學版），2018（5）：113-123.

［7］王璐璐，董正愛.鄉(xiāng)村振興視域下我國農村環(huán)境風險治理的規(guī)范路徑——基于城鄉(xiāng)分治與協(xié)同共治演進視角的反思［J］.農村經濟，2021（5）：82-90.

［8］劉超.鄰避沖突復合治理：理論特征與實現途徑［J］.中國行政管理，2020（1）：158-159.

［9］孫壯珍.風險感知視角下鄰避沖突中公眾行為演化及化解策略——以浙江余杭垃圾焚燒項目為例［J］.吉首大學學報（社會科學版），2020（4）：55-64.

［10］許波榮，金林南.協(xié)商民主視角下鄰避沖突風險的應對——基于無錫錫東垃圾焚燒發(fā)電廠復工項目的個案分析［J］.地方治理研究，2022（2）：29-40+79.

［11］張寶.從危害防止到風險預防：環(huán)境治理的風險轉身與制度調適［J］.法學論壇，2020（1）：22-30.

［12］陳海嵩.環(huán)境風險的司法治理：內在機理與規(guī)范進路［J］.南京師大學報（社會科學版），2022（2）：14-24.

［13］張益.我國生活垃圾焚燒處理技術回顧與展望［J］.環(huán)境保護，2016（13）：20-26.

［14］董海軍.“互聯網+”環(huán)境風險治理：背景、理念及展望［J］.南京工業(yè)大學學報（社會科學版），2019（5）：57-66+112.

［15］張廣利，趙云亭，王伯承.抽象體系的危機與吉登斯的制度性風險研究［J］.北京理工大學學報（社會科學版），2017（4）：129-134.

［16］楊永偉，夏玉珍.風險社會的理論闡釋——兼論風險治理［J］.學習與探索，2016（5）：35-40.

［17］張廣利，許麗娜.當代西方風險社會理論的三個研究維度探析［J］.華東理工大學學報（社會科學版），2014（2）：1-8+16.

［18］（美）道格拉斯·諾斯.經濟史中的結構與變遷［M］.陳郁，等，譯.上海：上海人民出版社，1994：20.

［19］［29］［38］［39］（美）塞繆爾·亨廷頓.變化社會中的政治秩序［M］.王冠華，等，譯.上海：上海人民出版社，2008：31，10，42，38-40.

［20］［27］（德）烏爾里希·貝克.風險社會［M］.張文杰，何博文，譯.南京：譯林出版社，2018：154-169，47-48.

［21］［42］［43］（英）安東尼·吉登斯.現代性的后果［M］.田禾，譯.南京：譯林出版社，2000：143-151，46，137.

［22］楊建國.從知識遮蔽到認知民主：環(huán)境風險治理的知識生產［J］.科學學研究，2020（10）：1735-1742.

［23］鈄曉東.從“剛性規(guī)制”邁向“韌性治理”：環(huán)境風險治理體系與治理能力現代化變革［J］.中國高校社會科學，2022（5）：96-109+159.

［24］朱德米.新制度主義政治學的興起［J］.復旦學報（社會科學版），2001（3）：107-113.

［25］（日）青木昌彥.比較制度分析［M］.周黎安，譯.上海：上海遠東出版社，2016：28.

［26］祝靈君.政治學的新制度主義：背景、觀點及評論［J］.浙江學刊，2003（4）：83-89.

［28］（英）克里斯托弗·盧茨.西方環(huán)境運動：地方、國家和全球向度［M］.徐凱，譯.濟南：山東大學出版社，2012：142.

［30］（加）安德魯·芬伯格.在理性與經驗之間［M］.高海青，譯.北京：金城出版社，2015：201.

［31］（美）赫伯特·馬爾庫塞.單向度的人［M］.劉繼，譯.上海：上海譯文出版社，2008：137.

［32］向玉瓊.論技術治理的民主化：基于對風險治理技術化的反思［J］.學術界，2020（12）：88-96.

［33］張康之.論科學技術進步與風險社會［J］.江漢論壇，2020（6）：29-37.

［34］（德）烏爾里希·貝克，（英）安東尼·吉登斯，斯科特·拉什.自反性現代化［M］.趙文書，譯.北京：商務印書館，2001：14.

［35］（美）漢娜·阿倫特.人的境況［M］.王寅麗，譯.上海：上海人民出版社，2021：112-113.

［36］（英）謝爾頓·克里姆斯基，多米尼克·戈爾丁.風險的社會理論學說［M］.徐元玲，孟毓煥，徐玲，譯.北京：北京出版社，2005：320.

［37］（美）理查德·博克斯.公民治理：引領21世紀的美國社區(qū)［M］.孫柏瑛，等，譯.北京：中國人民大學出版社，2014：80.

［40］（德）馬克斯·韋伯.新教倫理與資本主義［M］.閻克文，譯.上海：上海人民出版社，2010：50.

［41］余敏江.復合碎片化：環(huán)境精細化治理為何難以推進？——基于整體性治理視角的分析［J］.中國行政管理，2022（9）：89-96.

［44］習近平談治國理政［M］.北京：外文出版社，2020：219-220.

［45］張康之.走向合作的社會［M］.北京：中國人民大學出版社，2015：40-41.

［46］張康之.合作治理是社會治理變革的歸宿［J］.社會科學研究，2012（3）：35-42.

［47］張康之.論從科學理性到經驗理性的轉變［J］.河南師范大學學報（哲學社會科學版），2019（3）：1-9.

［48］（美）詹姆斯·斯科特.國家的視角［M］.王曉毅，譯.北京：社會科學文獻出版社，2019：7.

［49］向玉瓊.超越理性知識：論環(huán)境治理的知識更新［J］.人文雜志，2020（3）：97-104.

The Institutionalization of Environmental Risk Governance

and “Institutional Self-reflection”

Xiang Yuqiong，Li Qing

Abstract：Institutionalization is an effective approach to environmental risk governance，but it can also become a new source of environmental risks due to“institutional self-reflection ”.The institutionalization of environmental risk governance is reflected in aspects such as cognitive rationalization，behavioral standardization，and organizational systematization，which have gained scientific understanding and conducted orderly governance actions.However，when facing highly complex and rapidly changing environmental risks，the institutionalization approach may fail and instead lead to institutional self-reflection，becoming a new source of environmental risks. Institutional self-reflection in environmental risk governance manifests as cognitive biases arising from rationalized risk perception， formalization resulting from procedural participation，and organizational alienation despite normative operations.Overall，environmental risk governance needs to shift from institutionalism to activism to eliminate institutional self-reflection within an activism framework.Specifically，it is necessary to establish a governance philosophy based on collaborative actions，improve risk governance rules，build collaborative action organizational systems，and optimize technological governance tools.

Key words：environmental risk governance；institutionalization；“institutional self-reflection”

（責任編輯：劉劍明）