縣域普惠金融發展的實踐與思考

宋艷霞 唐濤 王舒桐

摘要：縣域經濟是國民經濟穩定運行的基礎，我國發展普惠金融為支持縣域經濟新增長取得了積極成效。本文以重慶奉節縣創新發展普惠金融促進農民增收、推動產業發展的實踐為例，闡述奉節縣發展普惠金融取得成效、主要做法，分析了面臨的主要挑戰，提出加快普惠金融發展的建議措施，為發展縣域普惠金融提供可借鑒的思路。

關鍵詞：縣域 普惠金融 實踐 挑戰 發展建議

發展普惠金融是幫助農民增收的關鍵舉措之一，也是以金融推進鄉村振興戰略的邏輯起點。2017年以來，重慶奉節縣推出“兩免一貼”（免抵押、免擔保，財政貼息）扶貧小額信貸，推動農戶發展產業、脫貧致富。以此為突破口，在創新發展普惠金融方面實施了一系列舉措，不僅保障了人民享受基本金融服務的權益，賦予群眾運用金融脫貧致富的機會，也為穩定脫貧奔小康和鄉村振興戰略實施提供了有力支撐。奉節縣結合實際縣情，發展普惠金融的實踐是我國中西部地區的一個縮影，可以為其他地區提供有益借鑒。

奉節縣位于重慶市東部，地處秦巴山區集中連片特困地區，是國家重點貧困縣。2022年末全縣常住人口74.4萬人，城鎮化率51.59%。2022年全縣城鄉居民人均可支配收入分別為36841元、 16033元，較2017年城鄉居民人均可支配收入增速分別為：82.99%、57.95%。

2017年以來，為了支持農戶脫貧致富，打破阻礙農村產業發展“瓶頸”，全面推行“一人一畝高效田、一戶一個標準園”。奉節縣以扶貧小額信貸為突破口，對標國家扶貧小額信貸政策規定，按照“有償使用、安全收回、個人自愿、發展產業”的原則，由縣委、縣政府攜手金融機構出臺金融扶貧貸款政策，實行政府、銀行風險共擔機制，為有意愿的貧困戶提供政府貼息、免擔保、免抵押的貸款。在扶貧小額信貸資金杠桿的撬動下，有力促進了全縣低山臍橙、中山油橄欖、高山中藥材、山羊、煙葉等特色產業發展，實現貸款貧困戶都有1—2個增收產業。奉節縣扶貧小額信貸發展經驗入選國務院扶貧辦《2019脫貧攻堅案例選編》。與此同時，奉節縣因地制宜、大力推動發展普惠金融，促進實體經濟發展取得了明顯成效：

（一）支農支小貸款顯身手，金融服務“普”及基層

截至2022年末，奉節縣實現支農、支小再貸款資金發放4837筆，貸款總額24.72億元，較上年同期增加12.95億元，增幅達109.96%，增速達全國平均水平的6.6倍），加權平均利率5.11%，低于再貸款政策利率要求水平39個BP。繼續向脫貧戶和邊緣易致貧戶發放財政全額貼息的小額信貸，2022年底貸款余額達8.79億元，惠及19079農戶家庭。實現應貸盡貸，金融服務的普及性大幅改善。

（二）助力小微企業渡難關，金融服務“惠”到實處

截至2022年末，全縣金融機構發放普惠小微貸款余額54.89億元，同比增加6.94億元，增長14.47%；個體工商戶或小微企業獲得金融服務的時間成本、空間成本和交易成本顯著降低，獲貸率進一步提高，截至2022年末，全縣個體工商戶貸款余額達32.43億元，同比增加4.63億元，增長16.65%，惠及8859個體工商戶，較同期增加1060戶。

（三）產品創新接地氣，特色產業獲益多

在金融產品供給方面，縣內金融機構針對小微企業（個體工商戶）、涉農主體及產業鏈上下游創新推出臍橙貸、山城助農貸等特色產品。同時還圍繞船舶運輸、鄉村振興、科技創新等方面創設風險補償基金，完善風險分擔機制，強化銀擔合作。截至2022年末，奉節縣累計運用各項風險補償金撬動貸款22129筆，累計發放金額27億元，其中2022年新增貸款1，475筆4.46億元。

（四）服務平臺全覆蓋，群眾不用多跑路

全縣已建成覆蓋城鄉的金融服務港灣、普惠金融村基地的服務網絡。依托金融服務港灣，對城區經營實體實行網格化服務，有效解決經營實體融資難題。依托普惠金融村基地，農村居民不出村即可享受普惠金融貸款、投資咨詢、兌換零鈔和殘損幣、小額取現等各項便捷服務。

（一）持續優化縣域金融生態

一是縣政府為鼓勵普惠金融發展制定了有力政策保障。先后出臺了《奉節縣風險補償資金管理辦法》《奉節縣中小微企業轉貸應急周轉資金管理辦法》《奉節縣支持個體工商戶和中小微企業發展十二條措施政策》以及《奉節縣金融服務實體經濟三年行動計劃（2023—2025年）》等一攬子金融措施，奮力打造“區域性金融中心”，為推動普惠金融發展，開創金融支持“興業興城、強縣富民”的新局面提供有力政策保障。二是建立金融服務鄉鎮實體經濟的聯絡機制。縣級政府通過組織開展常態化“政銀企”對接會，打通了銀行、部門、鄉鎮、企業間融資信息溝通障礙。2022年累計組織農業、工業、船舶運輸、工業園區等各行業融資對接會10余次，涉及企業213家，成功放款41家5057萬元。三是大力開展政策宣傳。組織金融機構、民營企業參加優化營商環境獲得信貸指標專題培訓，與人行奉節縣支行合作整理金融惠企政策匯編和銀行信貸產品清單并制作金融助企紓困政策明白卡、奉節縣延期還本付息政策明白卡，確保金融政策得到及時有效傳達。通過微信公眾號“夔州金融”按期推送“惠民金融產品推薦”，及時為小微企業和個體工商戶提供實時更新金融產品信息。

（二）因地制宜創新金融產品和服務模式

一是在推動農村產業發展方面，大力發展扶貧小額信貸、精準扶貧保險系列產品。截至2022年底，全縣累計發放了扶貧小額信貸19079筆8.79億元，貸款余額4692筆2.23億元；2017年來，按人均100元/年，為全縣3.2萬建檔立卡貧困戶12.4萬貧困人口購買了“精準脫貧保”，提供意外傷害、大病補充、疾病身故、貧困學生重疾、農房保險等綜合保障，保險金額達368億元，實現貧困人口全覆蓋。不僅放大了政府扶貧資金投入的效應，解決了財政扶貧資金“血源不足”的問題，更是構建了“助推脫貧攻堅，保險先行”的“風險共擔”機制，打通了金融扶貧服務鏈，兜住了“因病致貧、因病返貧”的民生底線。二是在幫助解決縣內中小微企業“融資難、融資貴”問題方面，先后推出了“政融保”（是指在“政府政策支持+險資直投融資+保險保障”的模式下，由政府向保險公司推薦具有融資需求、還款意愿和還款能力的企業和個人為融資申請人，經保險公司調查審核后，向符合條件者提供融資資金的業務。）、“政銀擔”（是指發揮財政資金引導金融資源對小微企業的貸款投入，合理分擔金融機構貸款風險的融資模式。通過利用有限的財政資金，形成政府、企業和金融機構的資金和政策合力，既增強金融機構對小微企業信貸款投放的積極性，分擔金融機構信貸風險，又解決中小微企業信用缺失和信息缺失，緩解“融資難、融資貴”問題。）等創新融資方式，幫助企業獲得急需的發展資金。例如，2017年縣內保險公司為農業企業及個人提供465萬元融資貸款，為農業拓寬融資渠道。三是在幫助解決縣內科技創新、創業資金不足問題方面，推出知識價值信用貸款（是指科技型企業憑借自身知識價值，無須提供抵押、質押、保證金等擔保，就能獲得銀行貸款。）、股權投資基金等融資方式，為科技企業提供低成本、快捷的融資資金。截至2022年底，縣內商業銀行歷年累計發放貸款376家6.59億元。四是在解決企業周轉資金困難方面，創新推出應急轉貸基金等金融產品，成立由縣國資管理中心、縣金融服務中心、縣中小企業局等部門組成的縣中小微企業轉貸應急資金工作組，負責統籌協調轉貸應急工作。到2022年末，累計轉貸249戶310筆，使用轉貸金額15.07億元，續貸金額18.84億元。五是在推動縣內小微企業、涉農主體及產業鏈上下游發展方面，縣內商業銀行創新推出“臍橙貸”（是工行重慶市分行針對重慶市奉節縣臍橙產業種植相關的農戶、專業合作社、家庭農場、小微企業等新型經營主體的貸款，具有純信用、成本低、體驗好等特點，單筆業務最快當天就能完成放款，客戶一次審批通過后即可通過網上銀行循環支用。臍橙貸款惠及820戶農戶，累計發放貸款9826.55萬元，為農戶節約了近100萬元的融資成本。）、“山城助農貸”等特色貸款產品。落地螞蟻金服“普惠金融+智慧縣城”項目，擴大普惠金融服務受惠面，滿足城鄉居家線上即時貸款融資。

（三）建立風險補償基金池形成風險分擔長效機制

不斷優化完善融資增信服務措施，縣財政發揮資金杠桿作用，撬動金融資源服務實體經濟，先后設立了小額信貸風險補償金、面向中小微企業、村集體經濟融資的風險補償基金。同時，發揮政府性融資擔保機構對金融服務實體經濟效能的助推作用，為融資企業提供政府增信措施。截至2022年末，市縣兩級風險金規模約2億元，帶動金融機構投資規模達到20億元以上。一是小額信貸風險補償金。2017年以來縣財政先后出資6217萬元建立風險補償金，與農行、農商行、重慶銀行、郵儲銀行開展合作，為脫貧人口投放普惠貸款。截至2022年底，累計使用風險金代償81.54萬元。二是設立農業擔保風險補償金。為引入金融活水，支持縣內特色農業發展，2018年縣財政與重慶市農業擔保有限公司按照1：1比例分別出資，累計投入風險補償金3000萬元。通過與縣內各商業銀行合作并簽訂授信協議，截至2022年末，歷年累計放款2655筆共11.56億元，在保554筆共2.026億元。累計使用風險金代償406.51萬元。三是設立知識價值信用貸款風險補償金。2018年按照市、縣兩級4：6出資比例，設立了知識價值信用貸款風險補償金，共投入2000萬元風險補償金，與縣內商業銀行開展合作。截至2022年底，歷年累計發放貸款376家6.59億元，在貸余額116家2.14億元，貸款利率為當期LPR（是Loan Prime Rate簡稱，指貸款市場報價利率，由人民銀行授權全國銀行間同業拆借中心每月20日公布1次。），累計使用風險金代償82.72萬元。四是中小微企業轉貸應急周轉基金。為解決中小微企業應急轉貸難題，2019年縣財政出資5000萬元設立轉貸應急周轉基金，成立縣中小微企業轉貸應急資金工作組，負責統籌協調轉貸應急工作，指定縣內基金公司負責日常運行管理。2022年末，累計轉貸249戶310筆，使用轉貸金額15.07億元，續貸金額18.84億元。五是創設商業價值信用貸款風險補償金、供銷社、農民專業合作社、信用社“三社”融合發展信貸風險補償金。2022年，按照市、縣兩級1：1的比例出資建立商業價值信用貸款風險補償金，合計共出資1000萬元。縣財政出資500萬元建立“三社”融合發展信貸風險補償金，擬按照放大10倍的比例發放貸款，銀行貸款風險損失由風險補償金與承貸銀行按1：1比例分擔。

（四）打造金融服務平臺，直達市場主體

為進一步破除銀企信息壁壘，縣政府與金融機構聯合打造建設了10個“1+5+N”（“1”是指打造民營小微企業和個體工商戶首貸續貸中心；“5”是指把金融機構的基層網點和首貸續貸中心連接起來，在小微企業和個體工商戶集中的街道、社區、商圈、園區、市場建設具備基層金融治理、政策宣傳直達、信貸培育對接、綜合金融服務和問題反饋解決5大功能的“金融服務港灣”；“N”是指推出信息雙向共享、直接融資支持、財政風險補償金、市場主體信用體系完善、信貸供給支持等N個切實有效的護航政策。）民營小微企業和個體工商戶“金融服務港灣”工程、將全縣297個自然村全面建成“1+ 2+N”（1+2+N”是指圍繞普惠金融“基礎金融服務不出村（居），綜合金融服務不出鄉（鎮）”，打造1個普惠金融基地，建設金融綜合服務示范站、普惠金融知識宣傳站2個站點，搭載N個普惠金融服務到村行動計劃。具體推進目標是：從2020年至2025年，有規劃有步驟建立涵蓋所有行政村的普惠金融基地）普惠金融服務村基地，實現網格化服務，形成覆蓋城鄉的金融公共服務平臺，承載“政策宣傳、信貸撮合、信貸增信、信用服務、咨詢培訓”等功能，通過創新“線上+線下”的信貸業務撮合模式，讓企業實實在在獲得利息低、期限長、免擔保的貸款，也為銀行推介自己的金融產品搭建平臺。截至2022年底，縣內普惠金融服務港灣累計接受業務咨詢七千余人次，發放貸款48億元，惠及2435戶，為金融機構下沉服務提供基礎支撐。依托全市“長江渝融通”平臺，為318戶市場主體提供金融服務，發放貸款近3.6億元。依托普惠金融服務村基地，為農村居民提供普惠金融各項便捷服務。

（一）中小微企業自身發展能力不足

奉節縣中小微企業的發展水平與經濟發達地區還存在明顯差距，尤其是對金融工具的使用、對金融政策的利用方面還有較大的提升空間。部分小微企業由于金融知識短板，對于銀行的理解還停留在存取款轉賬的功能，缺乏足夠的金融知識來選擇合適的金融產品，制約了普惠金融擴容增面。

（二）融資渠道較為單一

奉節縣內融資渠道依然以銀行貸款為主，以資本市場為融資工具方面尚未取得實質性突破，至今縣內無一家成功掛牌主板的上市企業。

（三）風險補償基金規模需要進一步擴大

目前，奉節縣社會經濟發展勢頭較好，2022年6月高鐵貫通，迎來發展新機遇。受限于現有風險補償基金規模，可撬動的金融資源非常有限，無法滿足縣內經濟快速發展的資金需求，亟需通過擴大風險補償基金的規模，以撬動引導更多的金融資源投放至縣域市場。

（一）打造數字普惠融資平臺

強化“政銀擔”合作作用，充分發揮大數據效能，結合奉節縣農村產業特點與實際建立大數據平臺，探索整合政府、銀行、擔保公司等多方數據，推動“農業產業鏈金融”落地見效，實現產業端客戶的“無感授信”，提升農業產業“獲貸率”，扎實提升普惠金融對鄉村振興產業興旺的有力支撐作用。

（二）完善各類風險分擔機制

一是在鼓勵、引導銀行機構投放普惠金融貸款時，不斷完善“政銀”合作的風險分擔機制，用好再擔保機構的風險分擔體系，降低財政資金損失風險。二是加大政策性保險的投入，以政府購買服務、保費補貼等方式引導企業、農戶等實體經濟積極投保，用好巨災保險、防貧保、氣象災害險等公共保險的作用，探索險資直投、貸款保證保險等模式，進一步發揮保險機構的兜底保障職能。

（三）進一步降低中小微企業融資成本

制定縣內中小微企業融資貼息辦法，根據企業融資的實際情況設定補貼標準，以“直接補貼+融資擔保獎補”相結合的方式降低企業融資成本，進一步發揮財政支持惠普金融發展示范區的政策支撐作用。探索建立“銀行+國企”融資增信模式，有效緩解重點農業企業、村集體經濟融資缺乏抵質押物難題，推進鄉村振興產業興旺。

（四）持續擴大風險補償覆蓋范圍

在持續用好現有風險補償基金池的基礎上，整合各項中央及市縣級專項資金，組建農業產業發展貸、園區產業發展貸、水運產業發展貸等風險補償基金池，以不低于10倍的杠桿率撬動銀行對縣內重要產業、重點企業投放貸款，推動縣域實體經濟健康發展，不斷加大普惠金融對實體經濟的服務力度。探索設立“再貸款、再貼現”等貨幣政策工具風險補償機制，鼓勵引導銀行機構用好央行政策，進一步提高民營企業融資的可獲得性和便利度。

（五）鼓勵普惠金融產品創新

鼓勵銀行機構探索“供應鏈金融”“物流金融”等金融模型的普惠化，扶持縣內重點企業，健全其上下游供應鏈端的供應體系，為企業的生產經營提供供應鏈金融式或物流金融式的融資服務，有效緩解其資金需求問題。

（作者單位：中國人民保險公司重慶奉節縣人民政府金融服務中心北京大學法學院）

責任編輯：李麗君