當好創新排頭兵 推動都市現代農業高質量發展

本刊編輯部

全面推進鄉村振興是黨中央著眼全面建成社會主義現代化強國作出的戰略部署。我們國家幅員遼闊，資源稟賦、人口特征、經濟和社會發展水平存在較大差異，這就注定了鄉村振興戰略的實施在空間上不是千篇一律的，在時間上也不一定是線性推進的。作為國際化大都市的上海在推進鄉村振興工作中有哪些突出特點？上海財政如何構建支持農業農村高質量發展的投入機制？在構建鄉村振興多元化投入格局方面，上海有什么可以向全國推廣的經驗？帶著這些問題，《當代農村財經》雜志專訪了上海市財政局二級巡視員盧華。

《當代農村財經》：在很多人看來，上海是國際化大都市，農業占比“微不足道”，上海如何在推進鄉村振興工作中突出自身特點？

盧華：習近平總書記在上海工作期間，高度重視“三農”工作，指出“盡管上海農業比重低，但我們絕不能以比重來看地位。從戰略上看，它仍是重中之重”。市委歷任領導堅持守正創新、與時俱進，立足超大城市這一最大的實際、著眼服務超大城市發展這一最大的需求，探索出一條具有上海特色、彰顯上海優勢的農業農村現代化新路徑。

一是發揮品質優勢。大都市有做好農業品質的基礎優勢。較高人口集聚度和經濟發展水平決定了我們具有大量的對于農產品新鮮、健康、營養等高品質的需求基礎；科研院校的豐富資源決定了我們具有品種研發、農藝提升、標準制定的技術基礎；發達的冷鏈物流交通等基礎設施建設決定了我們具有高效的配送基礎。因此，我們要圍繞品質優勢加強制度供給，首先要把品質標準定出來，其次要引導性地打造優質品牌并且加強品牌保護，第三是要有針對性地補齊設施裝備方面的短板（如冷鏈物流倉儲運輸等），最后是要建立強而有效的監管機制。

二是發揮科技優勢。上海的農業科技進步貢獻率已經接近世界發達國家水平，過去十年從64%增長到超過80%，我認為其中有一些經驗還是值得大家借鑒。首先是“點上突破”。明確“立足上海，服務全國”的理念，聚焦種源創新開展關鍵核心技術攻關，支持科研機構和企業服務國家戰略。地產水稻產量只能滿足上海一個月的需求，卻憑借“水稻遺傳資源的創制保護和研究利用”獲得國家科技進步一等獎，節水抗旱稻在全國推廣；全國10%上市商品豬所含的種豬基因來自上海的祥欣畜禽公司；全國藏紅花原料藥的75%都來自上海崇明區。這些上海的優質種源成為輻射長三角、服務全國的先頭部隊。其次是“鏈上協同”。2010年開始，上海設立了現代農業產業技術體系建設項目，圍繞需求端，以綠葉蔬菜、西瓜甜瓜、食用菌、花卉等上海優勢特色農產品為單元，以產業為主線，實現上下游連接和多學科融合。以食用菌產業技術體系為例，重點圍繞上海食用菌生產利用農業廢棄物（秸稈、畜禽糞便）發展草腐菌（雙孢蘑菇、草菇）優勢的特點需求，以及金針菇、真姬菇工廠化生產技術國內領先的標桿，整合科研、企業、推廣等有關農業科技優勢資源，進行關鍵技術和共性技術的創新、集成、試驗研究和示范推廣。“申香”“滬香”系列香菇在河南、河北、貴州等全國香菇主產區市場占有率超30%，“滬農靈芝1號”在浙江、安徽、福建等主產區成為主栽品種。然后是“應需轉化”。為了解決農業科研成果“停留在紙上、緊鎖在柜中”的難題，上海大力推進政產學研用一體化，引導科技人員精準對接重點產業，培育了一批科創成果孵化與示范推廣基地、專家工作站，充分發揮企業在基礎研究、應用研究、技術創新、成果轉化和產業化創新過程的主體作用。最后是“生態培育”。主要是指整體優化科研生態，2023年我們出臺了《上海市財政科研項目專項經費管理辦法》，被稱為十年來上海出臺的科研經費管理放權最到位、經費使用最靈活的一部文件，精簡預算管理環節、下放預算調劑權、擴大“包干制”試點范圍，進一步為科研人員減負松綁。

三是發揮融合優勢。一二三產業的融合、城鄉區域的融合、企業和農戶的融合是都市型農業的一大特點和優勢。隨著上海新城建設的持續推進，城市公共交通向鄉村末端延伸、教育衛生養老等基本公共服務均等化發展，上海城市和鄉村的邊界感越來越淡，這是實現城鄉融合的基礎優勢。近年來，我們在龍頭企業帶動區域產業融合方面取得了一定的成效，如金山區待涇村與上海藍城公司共建集花卉生產、休閑觀光、度假民宿、文旅零售、芳香產業于一體的“花開海上”生態園，已成為滬郊“網紅”景區，待涇村村民走上了“股金+租金+薪金+現金+保障金”的“五金”增收之路。現階段我們要研究的是實現更高水平的融合，是“相互賦能、相得益彰”“各美其美、美美與共”的融合，通過城鄉融合才能長久地留住“人”這一核心要素，才能讓我們的鄉村真正實現興旺。

四是發揮金融優勢。大都市的金融資源、投資資源相對集聚，尤其是上海國際金融中心建設穩步推進，相配套的法律、政策等制度健全，各類金融資本、社會投資能夠更加放心活躍地在這里發揮它的優勢、實現它的利益。在20世紀90年代初，上海就在全國率先啟動農業保險保費財政補貼政策，在2004年成立了全國第一家專業性農業保險公司——安信農保，目前上海農業保險的密度和深度都在全國處于領先水平。在2002年左右，上海已經探索實施針對農業企業的貸款信用擔保工作，二十年來，擔保資金及其放大規模不斷擴大、合作金融機構不斷擴圍、審核流程不斷簡化、融資成本持續降低，有力支持了上海農業經營主體的發展壯大。此外，積極響應國家和我市實施鄉村振興的有關要求，部分有資金、有人才、有專業的國有企業通過設立鄉村振興股權投資基金的方式，整村打造產村融合運營新模式。

《當代農村財經》：結合鄉村振興國家戰略和大都市“三農”工作特點，上海財政如何構建支持農業農村高質量發展的投入機制？

盧華：財政支持鄉村振興政策體系的統籌設計以及投入機制的優化完善，必須做到“頂天立地”。一方面要全面貫徹落實中央關于加快建設農業強國、推進農業農村現代化有關要求和明確的重點工作，另一方面要充分結合本地區農業農村發展的特點和規律精準施策、對癥下藥、揚長補短。結合上海的特點，我認為針對大都市農業農村的發展，財政投入機制應當從以下三個維度發力提效。

一是全面夯實公共財政的戰略保障職能。保障糧食和重要農產品穩定安全供給始終是建設農業強國的頭等大事。財政部門同樣要扛起糧食安全“國之大者”的政治責任，深入實施“藏糧于地、藏糧于技”戰略，緊緊抓住耕地和種子兩大關鍵因素。從上海來看，雖然我們的耕地面積小、糧食自給率低，但是多年來我們一直將支持高標準農田建設和實施較高標準的種糧補貼、耕地保護補貼作為財政支農政策體系中的首要政策。同時，充分聚焦上海市民一年四季對于綠葉菜的消費需求，持續開展了三輪設施菜田建設政策，至今已有十多年。在保障糧食和蔬菜穩產保供方面，上海財政部門全面承擔起戰略保障職能，對高標準農田、基礎設施菜田予以財政全額投入保障。大都市具有相對較為雄厚的財力和相對集約的農業資源，我認為可以聚焦國家明確的重要政治任務方面突出公共財政的戰略保障職能，在科學規劃、成本效益分析的基礎上，加大這部分投入。

二是聚焦基礎核心內容突出財政投入的持續性。前面我提到上海農業發展中的“科技優勢”，就是上海從20世紀80年代以來以“科技興農”專項資金為主線，久久為功支持農業應用基礎研究、前沿共性及關鍵核心技術研發、產業技術瓶頸突破的成果。市委書記陳吉寧同志對上海農業科技提出了兩方面的“責任”要求，即種業的責任和品質的責任，這是立足都市現代農業特征提出的精準要求。我舉一個節水抗旱稻的例子：2000年初，上海引進了羅利軍及其團隊負責即將建成的上海農業基因庫，并持續支持團隊開展節水抗旱稻基礎研究和品種選育。上海耕地面積小，地處長江入海口還面臨著水資源污染等問題，要在這有限的空間和條件中提高水稻產量、提升水稻質量、實現綠色農業，必須依靠科技。羅利軍帶領團隊在節水抗旱稻領域持續發力，重點強調產量、環保與經濟效益。近些年，節水抗旱稻已育出包括秈型、粳型、雜交和常規4個系列數十個品種，其稻谷飽滿，品質優良，既可以像水稻一樣種植，又可以像小麥一樣直播栽培，節水節肥、投入低，減少甲烷排放90%以上，大幅度減少面源污染，真正做到了既高產、穩產，又口感美味。“旱優”系列節水抗旱稻在全國種植超1000萬畝，并在非洲、東南亞等“一帶一路”沿線國家推廣。

三是構建財政引導下的多元化投入格局。基于大都市的金融優勢，我們可以通過財政資金的引領，撬動更多資金和資源投向鄉村振興，尤其是近年來面對世界變局加快演變、新冠肺炎疫情沖擊、國內經濟下行等多重考驗，財政收入面臨較大壓力，構建多元化的鄉村振興投入格局更加體現出其積極意義。“財政引導”首先就是要體現政府規劃、政策導向的明確意圖，這就需要財政和其他主管部門密切配合、協同作戰，有了明確且穩定的政策導向，資金和資本才敢放心投入。其次是要找準政府與市場合作的結合點并主動發力。這些結合點往往就是公共產品和私人產品交織的領域，比如在和美鄉村建設中，農村道路、橋梁、綜合服務站等公共設施提升完善應當是政府予以基礎保障，一旦要引入龍頭企業發展區域性特色產業，這就是市場為主投入的內容。如果要結合特色產業，整體提升鄉村的公共設施和服務以適應發展需要，這就是政府和市場要攜手合作共同支持的內容。在其中既需要明確政府與市場的邊界關系，也需要建立有序的“政府引導+市場主體”的投入模式。

《當代農村財經》：作為國際金融中心，上海確實在金融和資本支持鄉村振興方面具有顯著優勢。在構建鄉村振興多元化投入格局方面，上海有什么可以向全國推廣的典型案例？

盧華：2023年中央一號文件要求健全鄉村振興多元投入機制，引導信貸擔保業務向農業農村領域傾斜，發揮全國農業信貸擔保體系作用。今年四月，市財政局會同市農業農村委為市融資擔保中心、保險公司、商業銀行搭建起合作平臺，建立“政銀保擔”四方合作新模式，進一步夯實“政府支農”與“金融助農”之間的橋梁，優化財政金融協同支農新機制。“政銀保擔”四方合作機制秉承“堅持政策性定位、精準對接融資需求、共同搭建服務平臺”的合作宗旨，通過主要以“批次擔保”為主的形式，合力為“水稻、生豬、蔬菜、漁業、水果”等五大農業領域的各類農業經營主體提供政策指導、業務咨詢、綠色通道等融資擔保綜合服務，實現政策性農業擔保貸款的擴面聯動。

一是項目選擇更聚焦。充分發揮“政銀保擔”各方的服務與資源優勢，精準發掘符合條件的優質農業經營主體并形成“白名單”，推進對“保險客戶”“擔保客戶”和“信貸客戶”的聯動服務，實現“信息共享、風險共擔、優勢互補”的成效，進一步提升了政策性農業金融服務的精準性和有效性。

二是風險共擔形式更多樣。對“政銀保擔”專項批次包內業務，合作銀行、保險公司、市融資擔保中心按照一定比例承擔風險，并對批次包的代償率設定風險控制上限。在此基礎上，保險公司創新推出了銀行超額保障保險，為合作銀行提供了1個百分點的額外風險補償，使得納入“政銀保擔”專項批次包內企業的整體風險容忍度較面上顯著提高。

三是利率、費率更優惠。納入“政銀保擔”專項批次包內的農業經營主體均可以享受不高于LPR的銀行貸款優惠利率，同時，市農業農村委和市財政局也將持續推動落實“政銀保擔”項下農業擔保貸款貼息貼費等配套政策，進一步減費讓利本市農業經營主體，切實增強農業信貸擔保的獲得感。

四是農業金融服務更便捷。同步建立“政策性農業金融聯合服務基地”，并建立“服務專員”制度，在市財政局和市農業農村委的指導下，由市融資擔保中心會同“政銀保擔”有關方委派農業金融服務專員，開展農業信貸擔保政策的宣傳輔導、業務培訓和日常咨詢服務，精準對接企業融資需求。