地方多元主體參與政府新聞發(fā)布的治理效能提升
——基于“重慶發(fā)布”微信公眾號新媒體敘事的研究

周 慶 安,朱 虹 旭,李 慧 韜

(清華大學 新聞與傳播學院,北京 100084)

一、問題提出:作為治理的地方政府新聞發(fā)布

進入新時代以來,黨中央和各級政府都在推動國家治理體系和治理能力現(xiàn)代化,進一步加強和創(chuàng)新社會治理體系。現(xiàn)代化治理體系要橫向構建共治同心圓,縱向打造善治指揮鏈,增強推進社會治理現(xiàn)代化的向心力和制度執(zhí)行力,建設人人有責、人人盡責、人人享有的社會治理共同體[1]。隨著2023年習近平文化思想的提出,在馬克思主義基本原理同中國具體實際、同中華優(yōu)秀傳統(tǒng)文化相結(jié)合的語境下,探索新聞發(fā)布在中國特色社會主義社會治理體系中如何更好地發(fā)揮作用,其重要性日益突顯。

在地方治理層面,地方政府新聞發(fā)布是具有明確目的和行動功能的政治傳播活動,主要通過定期對外發(fā)布有新聞價值的信息[2],協(xié)調(diào)解決政府專業(yè)化工作與社會民眾溝通之間的矛盾、完善政府公共危機處理機制、促進政府形象建設[3]。隨著新媒體平臺的發(fā)展,地方治理溝通手段在以新聞發(fā)布會為載體的政治邏輯敘事之外,新增了以政務新媒體為載體的傳播邏輯敘事。2013年,國務院辦公廳《關于進一步加強政府信息公開回應社會關切提升政府公信力的意見》明確要求各地區(qū)各部門“著力建設基于新媒體的政務信息發(fā)布和與公眾互動交流新渠道”。2020年新冠疫情暴發(fā)后,地方疫情新聞發(fā)布會加速實現(xiàn)“國家級新媒體端口、省市媒體矩陣、縣級融媒體和商業(yè)媒體的四級矩陣”同步更新[4],且大部分做到了“實況視頻上網(wǎng)+圖文直播+會后文字實錄”多重發(fā)布[5],作為溝通社會公眾、實現(xiàn)特定公共管理目的的制度化手段,地方政府新聞發(fā)布在區(qū)域社會治理中具有特殊意義,也因此成為國家治理現(xiàn)代化的重要實踐場域。

新媒體語境疊加下的地方新聞發(fā)布,既不同于傳統(tǒng)政治權力對大眾傳播的直接管制,也不同于一般新媒體組織的內(nèi)容生產(chǎn)與傳播,而是集政治邏輯與傳播邏輯于一體的制度調(diào)適[6]。地方政府及職能部門、行業(yè)組織、媒體、網(wǎng)民等多元化主體,加速通過新媒體平臺凝聚輿論關切,構建社會治理共同體,地方政府的新聞發(fā)布情境日益具有社會治理意義,地方治理情境呈現(xiàn)出新媒體傳播趨勢。既往單一的新聞發(fā)布活動,多限于單獨的政府治理手段,無法滿足復雜情境中治理實踐需求的變化,因此地方發(fā)布制度創(chuàng)新和治理機制協(xié)調(diào),需要在現(xiàn)實行動和新聞發(fā)布之間進行創(chuàng)新與調(diào)適,以真正發(fā)揮效能,參與構建地方治理共同體。

基于此,本文嘗試融合新聞發(fā)布的“傳播邏輯”和地方治理的“政治邏輯”,從地方新聞發(fā)布新媒體平臺的多元敘事塑造入手,初步探討治理情境下新聞發(fā)布效能評估的思路及框架。本研究團隊觀察到,在疫情防控期間,作為重慶市政府新聞發(fā)布主要平臺的“重慶發(fā)布”微信公眾號具有典型意義。一方面,其可視化、方言化、通俗化的新媒體內(nèi)容獲得了較好的傳播量;另一方面,其背后的內(nèi)容生產(chǎn)包含了大量政府內(nèi)外主體的協(xié)調(diào)工作,事實上導向了治理實踐。本文以“重慶發(fā)布”微信公眾號為研究主體,聚焦2022年11月2日(重慶疫情新高峰起步期)至2022年12月7日(國家衛(wèi)健委“新十條”生效)間累計發(fā)布的630篇新媒體發(fā)布內(nèi)容,在實證分析“重慶發(fā)布”新媒體敘事材料的基礎上,進一步選擇重點案例進行剖析,重點回答兩個核心問題:其一,發(fā)布協(xié)調(diào)機制是否構建出多元主體參與治理的整體性敘事情境;其二,地方新聞發(fā)布的話語創(chuàng)新能否融合傳播邏輯和政治邏輯,進一步提升治理效能。通過對這兩個問題的回答,為地方多元主體參與政府新聞發(fā)布治理效能的提升提供借鑒。

二、文獻綜述:地方政府新聞發(fā)布的新媒體語境與治理情境

進入新時代以來,宣傳思想文化工作在治國理政中占據(jù)重要位置,在振奮民族精神、維系國家認同、促進經(jīng)濟社會發(fā)展和人的全面發(fā)展等方面發(fā)揮重要作用。習近平文化思想指出,要堅定文化自信,以實踐總結(jié)、理論結(jié)晶的形式將新時代社會發(fā)展成果體系化、學理化,探索面向未來的理論和制度創(chuàng)新,以明體達用、體用貫通的形式著力加強黨對宣傳思想文化工作的領導,著力提升新聞輿論傳播力、引導力、影響力、公信力,以思想武器、行動指南的形式堅持宣傳思想文化工作守正創(chuàng)新、主動識變應變求變,適應信息化發(fā)展匯聚網(wǎng)上網(wǎng)下同心圓[7]。中國國家治理研究以文化為“魂”[8],以黨的二十大報告提出的“六個必須堅持”即“必須堅持人民至上”“必須堅持自信自立”“必須堅持守正創(chuàng)新”“必須堅持問題導向”“必須堅持系統(tǒng)觀念”“必須堅持胸懷天下”[9]為方法論,在實踐過程中呈現(xiàn)為現(xiàn)代國家理念與政府管理模式的一種自主性調(diào)適[10]。

具體到地方工作層面,新聞發(fā)布制度已成為地方宣傳思想文化工作和治理現(xiàn)代化實踐的雙重抓手。近年來,新聞發(fā)布工作已不僅是單純的傳播活動,而更是社會綜合治理的基礎性手段,成為國家治理體系和治理能力現(xiàn)代化的助推力量[11]。面對深度嵌入社會運轉(zhuǎn)的新媒體信息空間,地方政府新聞發(fā)布不僅已正式進入“以新媒體技術為支撐的新聞發(fā)布與政民溝通互動模式形成及新聞發(fā)布信息公開工作全面提升時期”[12],更日益從“單一渠道的政治傳播”轉(zhuǎn)變?yōu)椤吧缃幻襟w與政治所構建的網(wǎng)絡關系中的一個環(huán)節(jié)”[13]。就既有研究而言,地方政府新聞發(fā)布及其新媒體實踐對地方治理的正向推動作用已成為普遍共識。

第一,參與發(fā)布的傳播主體愈發(fā)多元。新媒體發(fā)布為網(wǎng)民與現(xiàn)實距離較遠的政府部門、新聞發(fā)言人進行直接對話溝通構建了平臺,公眾也可通過媒體評論、留言與官方形成直接互動,有助于官方在第一時間了解民意[14]。地方政府在新媒體發(fā)布中所采取的不同在場策略,如引入媒體參與、協(xié)調(diào)多方合作發(fā)布和網(wǎng)民發(fā)聲等,則能夠發(fā)揮以多元主體參與地方治理來實現(xiàn)政府發(fā)布的正面引導效果[15]。有學者指出,在廣東等地的疫情防控新聞發(fā)布活動中,政府官員占據(jù)主體地位,醫(yī)務人員、科研人員、學校領導、企業(yè)管理者、基層工作者、行業(yè)協(xié)會人士等均有參與,多元主體共同完成了新聞發(fā)布話語場域的構建[14]。

第二,新媒體發(fā)布的敘事特征創(chuàng)新化、情感化。朱嘯天以“7·23”甬溫線特別重大鐵路交通事故為例,從修辭學角度考察了新媒體環(huán)境下突發(fā)公共事件中政府信息發(fā)布的情感訴求修辭的缺失、修辭身份定位失誤等問題[16];周紅豐等基于對“上海發(fā)布”“江西發(fā)布”“遼寧發(fā)布”微信號的發(fā)布內(nèi)容、頁面結(jié)構和傳播效果等新媒體要素比較,歸納出“發(fā)布形式多樣化”“平等互動”“傳播、服務兼具”等實踐特征[17]。也有研究者關注到中觀層面的傳播策略問題。如陳然等通過可視化和聚類分析方法,總結(jié)了常態(tài)傳播和危機傳播下政務微博的六種信息傳播模式[18];侯迎忠等關注到疫情期間的新聞發(fā)布會存在新媒介技術資源閑置現(xiàn)象,一些省(市)官方雙微發(fā)布的內(nèi)容同質(zhì)化程度較高,增加了公眾對信息理解的難度,也難以長期維持關注度[15]。

綜上,既有研究主要從宏觀和微觀兩個視角展開研究:一是宏觀層面的政治傳播理論建構,研究者嘗試從歷史梳理、制度比較、普遍性理論入手來論證新聞發(fā)布與地方治理的政治邏輯互構;二是微觀層面的特殊案例修辭研究,研究者從特定案例材料、話語修辭文本入手來論證新聞發(fā)布與地方治理的傳播邏輯變化。然而,長時段的歷史研究和短時段的個案研究目前都難以構建較為完整、動態(tài)的治理情境,并以此考察新聞發(fā)布實踐中潛在的制度協(xié)調(diào)、治理創(chuàng)新及敘事建構。因而,目前亟須從中觀視野出發(fā),在地方新聞發(fā)布研究中嘗試梳理、凝練、探討復合型概念去實現(xiàn)宏觀和微觀的有效橋接,并進一步基于特定主體去歸納、論證中國本土化的政治傳播創(chuàng)新理念和地方治理的普遍性原則。

本文注意到地方層面新媒體語境和治理情境的復合互構,因而嘗試從“效能”角度入手,回溯傳播邏輯和政治邏輯相互作用的治理情境,分析治理實踐中的有效探索,進一步提煉制度理念建構的守正創(chuàng)新。黨的十九屆四中全會提出“把制度優(yōu)勢轉(zhuǎn)化為治理效能”,為治理體系和治理能力現(xiàn)代化的實現(xiàn)和評估提供了重要指向,也為地方政府創(chuàng)新新聞發(fā)布工作提供了邏輯起點。新聞傳播研究關注“傳播效能”的問題,即超越傳統(tǒng)媒體數(shù)據(jù)效果研究,要求既能在給定客觀條件下完成短時段的既定傳播目標,又能在長時段中有效推進能力建設、制度建設、資源體系建設[19]。而傳統(tǒng)的新聞發(fā)布評估主要關注發(fā)布主體的議題、傳播策略、相應媒體報道及傳播數(shù)據(jù)[20]。

地方新聞發(fā)布工作重在呼應本地民眾要求、服務區(qū)域治理目標。但在新媒體語境下,地方治理的參與主體、行動對象和輿情影響并不局限在地理意義上的區(qū)域內(nèi),網(wǎng)民在算法排序、可視化、賦權化等帶來的全局風險感知之下展開的互動與討論,未必能形成政府發(fā)布主體期待的良性互動[21]。地方治理研究關注“治理效能”的問題,關注治理行為的過程和結(jié)果,指向作為發(fā)布“后臺”的地方政府所具有的“組織能力、信息把控能力、媒介運用能力和評估反饋能力”[22]。當前我國地方政府新聞發(fā)布工作,主要由地方黨委宣傳部(政府新聞辦)統(tǒng)籌指導,各部門共同參與或根據(jù)議題事件牽頭舉辦相應發(fā)布活動,形成了較為穩(wěn)定的“4+2+1+N”新聞發(fā)布工作模式。但從縱向整合來看,新聞發(fā)布承擔的治理角色往往位于政策推出和執(zhí)行的后端,而非政策草擬的前端和多部門會商審定的中端[23]。從橫向協(xié)同來看,施政縫隙、權責壁壘、部門政治等都可能成為阻礙協(xié)同的體制機制要素。

從跨學科視野入手,關注地方新聞發(fā)布的“效能”問題,實現(xiàn)治理效能與傳播效能的統(tǒng)一,是應對地方政府新聞發(fā)布的新媒體語境和治理情境挑戰(zhàn)的重要路徑。本文的文獻探討表明,當前有關地方新聞發(fā)布的研究已經(jīng)明確定位到新媒體語境與發(fā)布實踐創(chuàng)新、發(fā)布制度調(diào)適的互構關系,并關注到地方新媒體發(fā)布在地方政府治理中的重要意義,但多面臨在宏觀上談治理、在微觀上談傳播的“顧此失彼”。對地方治理情境與新媒體情境的復合考察較少,對地方敘事和主體協(xié)調(diào)的實踐考察較少,在實證方法和案例研究層面也需開展更具體深入的研究。因此,本文以“效能”為抓手,將重慶市政府新聞辦在特定時間段內(nèi)開展的新媒體發(fā)布作為樣本,進一步關注新聞發(fā)布在“政治傳播”和“治理實踐”之間的“驚險的一躍”[24]。這既具有發(fā)展中國本土新聞發(fā)布制度理論、完善新聞發(fā)布評估體系的學理意義,也有助于推進地方新聞發(fā)布制度發(fā)展、以地方實踐豐富治理現(xiàn)代化經(jīng)驗創(chuàng)新的現(xiàn)實命題。

三、多元主體在場:地方新聞發(fā)布構建復合型治理情境

既有的地方新聞發(fā)布活動通常是在一到兩周之內(nèi),對于單一治理事件回應公眾關切并進行專項治理,由此形成“政府—媒體—公眾”的三元發(fā)布治理框架。新冠疫情防控治理持續(xù)的時間長、需要回應的事件多、影響的社會主體多,不能以經(jīng)典三元框架來考察“重慶發(fā)布”實踐。筆者參考何舟等構建的中國公共危機傳播中官方敘事與非官方敘事的互動框架[25],考察重慶疫情防控治理的整體敘事情境,歸納基于疫情防控治理發(fā)布為代表的政治邏輯敘事,并考察這種政治邏輯敘事與基于政務新媒體互動為代表的傳播邏輯敘事能否融合互通,以此構建連通地方各個政府部門和社會多元主體參與的網(wǎng)上網(wǎng)下治理共同體。

(一)主導型治理情境構建:政府多部門主體的協(xié)調(diào)及參與

表1 不同敘事類型的微信發(fā)布文本統(tǒng)計(n=630)

表2 不同發(fā)布議題的微信發(fā)布文本統(tǒng)計(n=630)

表3 不同協(xié)調(diào)關系的微信發(fā)布文本統(tǒng)計(n=630)

面對治理情境的媒介聚合和參與社會主體多元化的趨勢,地方新聞發(fā)布制度加強了整合協(xié)調(diào)。在疫情防控治理的情境下,重慶疫情防控新聞發(fā)布會及“重慶發(fā)布”微信公眾號成為全市各級政府、不同單位進行發(fā)布治理的權威平臺。對“重慶發(fā)布”微信公眾號的630篇發(fā)布內(nèi)容進行內(nèi)容分析發(fā)現(xiàn),研究時段內(nèi)“重慶發(fā)布”的發(fā)布議題主要涵蓋“疫情數(shù)據(jù)”“防控措施”“公共服務”“治理訴求”四個維度,敘事主體則分為“政府通告”“行業(yè)發(fā)聲”“民眾互動”三個類型(表1),在政務新媒體平臺上初步形成以政府主導、社會多元主體參與發(fā)布治理的整體性情境。

表2的統(tǒng)計顯示,“重慶發(fā)布”有86.98%的文本為政府通告或政府通告和其他類型的敘事。這說明在發(fā)布治理情境的構建中,政府扮演主導角色,并通過協(xié)調(diào)機制促動更多相關單位、主體積極參與或主動進行信息發(fā)布,在政治邏輯上呈現(xiàn)了豐富、立體的政府治理體系和行動。具體而言,“重慶發(fā)布”在開展工作時主要涉及三種協(xié)調(diào)類型:(1)重點宣貫:基于國務院聯(lián)防聯(lián)控機制、重慶市委市政府等更高級別單位的指示批示,開展權威發(fā)布。(2)水平協(xié)調(diào):協(xié)調(diào)對接衛(wèi)健委、商務委、財政局等27個重慶市屬部門的發(fā)布會及新媒體通報,協(xié)調(diào)同級別單位參與市級新聞發(fā)布活動。(3)垂直引流:統(tǒng)籌引導渝中區(qū)、渝北區(qū)、沙坪壩區(qū)等26個下轄區(qū)(縣)政府發(fā)布內(nèi)容。轉(zhuǎn)發(fā)低級別發(fā)布矩陣的重要信息。

圖1 文本發(fā)布主體的頻次詞云圖

不同條塊的政府部門在治理情境中處于不同行動位置,但在新媒體語境里需要以一個立體、權威的形象并為民眾所認知[26]。各政府部門傳統(tǒng)、單獨的政治邏輯發(fā)布無法回應多元化、分散化的治理訴求和情感需求,發(fā)布制度的協(xié)調(diào)工作確定了回應公眾關切的重點、合理調(diào)配發(fā)布及傳播資源,以求在現(xiàn)有渠道內(nèi)形成良好的傳播效果,塑造正面、負責的政府主體。

在疫情治理實踐中,地方新聞發(fā)布的作用不僅包括應對短時間內(nèi)的突發(fā)輿情,還包括在長時段內(nèi)凝聚社會治理認同。本文嘗試將長時段表現(xiàn)和敘事策略相結(jié)合,勾勒出整體性敘事情境中不同發(fā)布主體的傳播表現(xiàn)。在長時段表現(xiàn)層面,“重慶發(fā)布”受到疫情治理訴求和輿情變化的壓力,整個發(fā)布情況有明顯波動。在2022年11月2—12日期間,“重慶發(fā)布”每日平均發(fā)布量為13.64條,在11月13—26日期間增至平均每天23.64條,并在19日達到最高值39條。而在此后的11月27日—12月7日間,發(fā)布量逐步回歸到平均每天13.55條。

圖2 “重慶發(fā)布”單日疫情相關發(fā)布條數(shù)變化趨勢

表4 單次發(fā)布中頭條文本的發(fā)布主體統(tǒng)計(n=182)

長時段、高強度密集進行地方新聞發(fā)布,會影響公眾的注意力分配,考驗著發(fā)布協(xié)調(diào)機制對地方新聞發(fā)布資源的配置。本文認為,新媒體平臺推送時間和推送排版位置能初步反映不同主體之間的發(fā)布資源和傳播效能的差異。在“重慶發(fā)布”的發(fā)布主體中,上級單位和重慶市委市政府、重慶市政府新聞辦、重慶市衛(wèi)健委在新媒體發(fā)布中保證了最高優(yōu)先級,各區(qū)縣政府發(fā)布的疫情信息和防控措施保證了較高的優(yōu)先級。相比之下,不同職能單位的發(fā)聲和民眾表態(tài)互動被選擇配置在第二、第三條甚至更低的位置,行業(yè)發(fā)聲和民眾互動的平均閱讀量比政府通告的平均閱讀量低了一個層級,也與前面不同主體傳播量大小相對應。

進一步研究政府不同發(fā)布主體在長時段中的綜合表現(xiàn),本文將傳播量分為五個層級(1=“<10 000”,2=“≥10 000且<40 000”,3=“≥40 000且<70 000”,4=“≥70 000且<100 000”,5=“≥100 000”),對不同主體發(fā)布的傳播水平進行加權賦分和橫向比較。可以發(fā)現(xiàn),重慶市委市政府和重慶市衛(wèi)健委的傳播水平明顯高于區(qū)級政府發(fā)布,將不同主體發(fā)布的頻次納入考慮(出現(xiàn)頻次×傳播水平賦值),結(jié)果基本保持不變,這可能受中國政治傳播中既有的差序信任格局影響,也反映了各級政府和不同職能部門因發(fā)布資源配置差異帶來的發(fā)布效果差異。

上級單位和重慶市委市政府集中在每日8—9點之間的時段發(fā)布,敘事內(nèi)容主要是對疫情防控治理的大局判斷和行動部署,以權威、嚴謹?shù)臄⑹略捳Z來引導和動員民眾共同參與地方治理,該策略在輿情壓力變化的三個階段都保持了穩(wěn)定、有效的傳播效能。各區(qū)縣政府最新的疫情信息和防控部署在9—11點間接續(xù)發(fā)布,以中立、客觀的敘事話語來通告民眾地方治理的最新變化。在17—23點間,重慶市政府新聞辦牽頭的新聞發(fā)布會和新媒體直播發(fā)布雙軌進行,敘事內(nèi)容主要是及時發(fā)布重點政策、積極回應社會關切,敘事策略上以權威嚴謹?shù)脑捳Z正面發(fā)布和回應關切,也輔以通俗易懂的話語,再在發(fā)布會后進一步補充“特寫式”的新媒體報道,綜合形成良好、持久的傳播效能。以2022年11月22日的第147場防控發(fā)布會為例,發(fā)言人回應了記者和網(wǎng)友的共同提問:“抗原檢測與核酸檢測兩者到底有什么區(qū)別?到底應該以哪個為準?”發(fā)言人首先以權威科學的話語正面回答問題,隨后運用通俗易懂的比喻:“如果說核酸檢測是主攻的隊員,那么抗原檢測就是助攻隊;如果說核酸檢測是一錘定音,那么抗原檢測就是旁敲側(cè)擊。”隨后,“重慶發(fā)布”也及時推送了相關內(nèi)容,通過反復喊話來引導公眾形成治理認同。

圖3 “重慶發(fā)布”不同時間段疫情相關發(fā)布總條數(shù)

綜上,在疫情防控實踐中,“重慶發(fā)布”一方面在網(wǎng)下進行了大量的協(xié)調(diào)工作,以政治邏輯為驅(qū)動配置,協(xié)調(diào)互通各級政府部門信息資源,統(tǒng)籌規(guī)劃新聞發(fā)布內(nèi)容;另一方面在網(wǎng)上進行了大量的新媒體發(fā)布工作,以傳播邏輯為驅(qū)動,拓寬傳播渠道,提升短時段內(nèi)的傳播效果。重慶新聞發(fā)布制度的整合協(xié)同,讓各政府部門主體以合適的敘事策略在公眾關注中亮相,形成了相對統(tǒng)一且立體的政府主體形象,再通過引入社會多元主體的參與,嘗試在治理情境中構建一個以政府主體為核心的主導性情境,地方新聞發(fā)布可以在治理過程中作為權威主體,在治理過程中凝心聚力,引導輿論傳播,可以發(fā)揮 “旗幟引領”和“一錘定音”的傳播效能。

(二) 參與型治理情境的激發(fā):“政府—民眾”和“平臺—用戶”的雙重疊加

“重慶發(fā)布”政務新媒體實踐初步完成了新聞發(fā)布制度中內(nèi)部政治邏輯和傳播邏輯的融合。而在更廣闊的網(wǎng)上網(wǎng)下治理空間中,民眾參與治理和政府回應發(fā)布需要在信息化互動中進行調(diào)試。傳統(tǒng)的地方治理是基于“政府—民眾”視角下,屬地政府和基層社區(qū)按照科層制結(jié)構及資源分配去開展治理行動[27]。新興的網(wǎng)絡治理是基于“平臺—用戶”視角下,治理平臺按照信息集中需求及資源調(diào)配來開展精細化治理[28]。在本文研究時段中,“重慶發(fā)布”后臺共收到約8.04萬條留言,涉及核酸檢測、買菜購物、就醫(yī)送藥、來渝離渝、通氣暢網(wǎng)等政策咨詢和問題反映,由此可以發(fā)現(xiàn),社會多元主體參與治理的實踐情境比新聞發(fā)布制度構建的主導性情境更加復雜,新聞發(fā)布制度及其新媒體敘事可以調(diào)適成為傳統(tǒng)基層治理工作和宏觀政策發(fā)布之間進行連接的有效通路。

針對民眾參與治理的實踐情境,“重慶發(fā)布”從2022年11月25日起策劃推出“小布丁·我在”欄目,與重慶市委宣傳部及相關市級部門、區(qū)縣協(xié)調(diào)配合解決網(wǎng)絡留言中的合理訴求和急難事,解決具體多元的矛盾訴求。例如,有網(wǎng)友留言家里老人黃碼但需要進行透析的急難訴求,“重慶發(fā)布”團隊立即聯(lián)系這位網(wǎng)友詳細了解老人的情況,同時向市大數(shù)據(jù)發(fā)展局查詢了解其黃碼情況,并與老人所在江北區(qū)石馬河街道山水社區(qū)居委會、江北區(qū)衛(wèi)健委相關負責人對接派車閉環(huán)接送就醫(yī)事宜。隨后,閉環(huán)接送老人到醫(yī)院就醫(yī),透析一事得到解決。

當主導型治理情境和參與性治理情境疊加時,地方政府主體面對輿論關注和分散化辦事需求的疊加,“重慶發(fā)布”開設“回應關切”欄目,邀請相關部門負責人解答問題,回應集中輿論點。在本文研究時段中,“回應關切”系列共推送14條,總閱讀量達到146萬次,總轉(zhuǎn)發(fā)量達到3.9萬次。同時,以“小布丁”為代言的服務團隊,回答網(wǎng)民各類疑難問題和合理訴求,借助網(wǎng)上、網(wǎng)下聯(lián)動機制,把線上回應關切與線下咨詢辦事、解決實際困難結(jié)合起來,與各級政府部門一起完成地方治理的實踐落地。

“重慶發(fā)布”團隊將“公開透明發(fā)布、及時有效回應、用心用情服務”作為工作方向,符合政務新媒體的平臺定位,取得了很好的傳播效果,推動和促進了實體治理工作的完善。但也暴露出地方發(fā)布渠道覆蓋有限和治理資源分配不均衡的短板:一是面對多元治理情境的覆蓋能力有限,既有新聞發(fā)布制度能夠在微觀層面對于單一事件和單一治理訴求進行回應。疫情防控治理中集中出現(xiàn)、反復出現(xiàn)的回應關切發(fā)布[29],從側(cè)面證明僅依靠政務新媒體平臺的主導發(fā)布,無法短時間、大范圍覆蓋到本土民眾。二是在參與性治理情境中,政務新媒體平臺要充分調(diào)動發(fā)布矩陣資源進行平臺化調(diào)配和精細化對接,當各級政府部門的發(fā)布內(nèi)容集中在一個平臺上,證明既往新聞發(fā)布培訓和地方發(fā)布傳播矩陣建設的資源需要更靈活、更有效地使用和分配,才能確保多元社會主體參與治理進程。政府主導協(xié)調(diào),推動促進各個區(qū)域、機構、組織、民眾之間進行有效的傳播互動,共同推動治理能力和水平的提升,繼而在“政府—民眾”邏輯和“平臺—用戶”邏輯之間不斷調(diào)適,逐步形成地方多元主體合作的治理共同體。

四、地方發(fā)布效能:新聞發(fā)布的復合敘事及創(chuàng)新契機

重慶疫情防控發(fā)布治理的整體性敘事情境中,地方新聞發(fā)布制度建構和參與了兩種不同的敘事情境,由此也分別產(chǎn)生了主導型敘事和參與型敘事。主導型敘事是基于新聞發(fā)布制度所呈現(xiàn)的政治邏輯構建,主要依托于傳統(tǒng)政治認同的公信力和引導力。參與型敘事是基于新媒體發(fā)布所呈現(xiàn)的傳播邏輯構建,主要依托于信息化地域認同的傳播力和影響力。

傳統(tǒng)政治學認為,國家的信息發(fā)布能力和信息收集能力影響了治理效能的運轉(zhuǎn),有學者提出在實踐中應克服國家政府信息化能力的高度理性化,要給予多元社會主體適當?shù)膮⑴c空間來兼顧秩序與活力[30]。對于地方發(fā)布效能的考察,既要評估地方新聞發(fā)布的傳播效果,又要兼顧地方社會治理水平的提升,研究“地方發(fā)布效能”能否通過新聞發(fā)布制度和地方多元主體參與治理進行守正創(chuàng)新,在整體性治理情境中是否成為短時段內(nèi)網(wǎng)上網(wǎng)下的治理共同體。進一步還要研究在長時段內(nèi),地方發(fā)布治理能否在復合情境中推動既有政府與社會共同參與的活力、又有本土文化創(chuàng)造性轉(zhuǎn)化的社會共同體形成。

(一)“重慶發(fā)布”創(chuàng)新敘事的路徑分析

在大眾媒體時代,本土受眾的新聞來源主要是地方媒體,地方媒體依托民生報道、社區(qū)新聞參與到地方城市認同的構建過程中[31]。在新媒體時代,網(wǎng)絡受眾的傳播關系發(fā)生改變,傳統(tǒng)的地域認同隨著人口流動和社交媒體變遷正在發(fā)生重組和分化。宏觀地方概念需要分化到不同的具體情境進行地方多元主體之間的互動和延續(xù),這種通過網(wǎng)絡連接地方繼而產(chǎn)生地域認同的過程被稱為“地方溝通性”[32],“重慶發(fā)布”公眾號的關注用戶多來自重慶市(74.27%)、四川省(4.79%)、廣東省(4.34%)等區(qū)域,年齡多集中于18～60歲(95.08%),可以看出本地民眾是“重慶發(fā)布”的核心受眾。在疫情防控治理實踐中,“重慶發(fā)布”團隊基于文化特色和地域認同展開了視覺敘事和語言敘事創(chuàng)新,實際上提供了地方新聞發(fā)布融合“傳播邏輯”和“政治邏輯”的一條地方溝通性路徑。

在視覺敘事上,“重慶發(fā)布”以重慶人熟悉的堅韌樂觀的黃絲瑪瑪(螞蟻)為原型打造了“小布丁”形象,在此基礎上推出了“小布丁·三句半”“小布丁·防控提示海報”等系列視覺產(chǎn)品。在視覺表達中“重慶發(fā)布”將復雜、抽象的政策“化繁為簡”,輔以重慶方言化的表達,更通俗易懂地傳達防控信息,創(chuàng)新敘事體系。在發(fā)布疫情數(shù)據(jù)、防疫政策的文本中,“小布丁”系列視覺表達既能提供積極情感也能反復傳播,強化敘事重點。此外,“重慶發(fā)布”還對疫情相關數(shù)據(jù)進行了可視化的表達,例如推出《重慶發(fā)布時間:疫情殲滅戰(zhàn)》,以“時間軸+重大政策+關鍵節(jié)點+典型數(shù)據(jù)”的形式制作,描述重慶疫情的動態(tài)發(fā)展過程,讓公眾能有更全面直觀的理解。

在語言敘事上,“重慶發(fā)布”嘗試了“敲黑板”“讀報·劃重點”“回應關切”“小布丁·我在”等一系列新媒體專欄。如“敲黑板”系列主要針對傳統(tǒng)發(fā)布話語嚴謹化書面化、部分網(wǎng)民及老年人難以理解的問題。對此,“重慶發(fā)布”采用方言,將政策解讀口語化通俗化,如將“居家隔離”替換成“孤到(呆在)”,將“非必要不流動”替換成“不要走展”。這些地方方言話語在實踐中收獲了良好傳播效果,在本文研究時段中,“敲黑板”系列共發(fā)布14條,總閱讀量318萬人次,總轉(zhuǎn)發(fā)量7.4萬次。“重慶發(fā)布”推出的“讀報·劃重點”系列,主要基于疫情防控輿情形勢變化,解讀市委市政府的最新部署和行動,嘗試將傳統(tǒng)的時政新聞通稿轉(zhuǎn)化為更平易近人的語言和“左原文+右解讀”的長圖形式,讓用戶得以快速清晰理解政策的制定邏輯與關注重點。在本文研究時段內(nèi),“讀報·劃重點”系列共推送19條,總閱讀量306萬次,總轉(zhuǎn)發(fā)量3萬次。

值得注意的是,“重慶發(fā)布”所探索的地方溝通性并不只是對地域認同的演繹,而是順應民心、尊重民意、激發(fā)社會治理實踐活力的探索。對“重慶發(fā)布”運營團隊的訪談表明,將方言等地方風格話語融入新媒體發(fā)布創(chuàng)新,是為提升本地民眾關注度、參與度,推進防控實際效果而開展的有益探索。同時,這些新媒體發(fā)布創(chuàng)新也進一步和線下發(fā)布活動形成聯(lián)動,以2022年11月18日的重慶市第143場疫情防控發(fā)布會為例,針對個別區(qū)縣服務熱線打不通的質(zhì)疑,發(fā)言人在全網(wǎng)直播的新聞發(fā)布會上臨時提議“現(xiàn)場打電話”。會后,“重慶發(fā)布”以《求助電話,摻不得假水!發(fā)布會現(xiàn)場測試!》的地方溝通性敘事進行新媒體發(fā)布配合。2022年11月21日,發(fā)言人在重慶市第146場疫情發(fā)布會上專門回應這項工作“距離市民的需求還有較大差距”,各街道和社區(qū)一直在采取各種措施改進和提升。隨后,“重慶發(fā)布”又推出《敲黑板丨撥打社區(qū)服務熱線的那些事》統(tǒng)計和梳理了服務熱線運行的數(shù)據(jù),分析服務熱線資源緊張的原因,引導民眾按需求緊急程度進行分流查詢,形成了政府和民眾共同優(yōu)化應急治理的合力。由此可見,重慶新聞發(fā)布在疫情防控治理中,可以融合政治邏輯和傳播邏輯,切實提升發(fā)布效能,從而在短時段內(nèi)形成治理共同體。

(二)有限的治理認同:政治認同和地域認同分軌的局限分析

在本文研究時段內(nèi),“重慶發(fā)布”新增用戶37.18萬人,其中通過“搜一搜”功能新增用戶22.33萬人(占比60%),反映出在疫情防控治理情境中“重慶發(fā)布”擁有較高的傳播力和認可度。在主導型治理情境和參與型治理情境之間,重慶政府主體以“堅決、果斷、有力”的形態(tài),嘗試運用地方溝通性的復合敘事去引導多元主體形成治理共同體。

過往地方新聞發(fā)布制度的效能提升,往往依賴外部治理事件所附帶的公信力危機,以相對被動的回應式發(fā)布來推動治理認同的出現(xiàn),以政府權威主導的理性發(fā)布,嘗試建立“政府—民眾”之間的政治認同,這種形式在新媒體語境中的多元主體互動中難以成為長期有效的治理認同。回顧整個研究時段,在輿情壓力較低的11月初,各區(qū)縣政府在“重慶發(fā)布”平臺上的疫情消息和防控措施均能獲得較高的傳播量,能切實推動各區(qū)縣防控治理工作的開展。11月中下旬,隨著輿情壓力升高,各區(qū)縣政府在“重慶發(fā)布”上例行發(fā)布的傳播量顯著下滑。

這說明,雖然“重慶發(fā)布”在“平臺—用戶”新媒體發(fā)布互動上,嘗試通過地域認同釋放本土受眾的參與治理的主導性來強化治理共同體的認同凝聚,但從短期治理共同體到長期社會共同體的聯(lián)系和貫通還未形成。地方多元治理共同體的形成,需要既有新聞發(fā)布制度有效運行作為保障,才能探索進行地域認同凝聚的守正創(chuàng)新。在現(xiàn)行的地方宣傳思想文化工作布局中,政治認同和地域認同尚未形成有效結(jié)合,呈現(xiàn)出二元分軌的態(tài)勢。地方新聞發(fā)布是基于政府信息公開、回應輿論關切的理性政治邏輯開展工作,而地域文化宣傳往往基于文化旅游宣傳的文化傳播邏輯開展工作,這造成了長時段中地方共同體有限的治理認同,并沒有整合成為地域主體性文化進行現(xiàn)代化治理探索的創(chuàng)造性轉(zhuǎn)化。

回顧“重慶發(fā)布”的整體性敘事情境,多元治理共同體是在外部壓力和內(nèi)生動力的共同調(diào)適中形成的。“重慶發(fā)布”的創(chuàng)新敘事,激發(fā)的是重慶民眾的城市文化精神。這種城市文化精神,在地理空間上來自山城地貌所孕育的不怕苦、不怕累的打拼精神,在精神實質(zhì)上交融了以紅巖精神作為“重慶最具辨識度的紅色文化符號”[33]的傳承賡續(xù),“在弘揚紅巖精神中增強斗爭本領,確保應對風險考驗贏得主動”“把原則的堅定性和策略的靈活性有機結(jié)合起來”[34]。具體而言,包括直轄以來的“新重慶”建設精神、新時代重慶山火救援中體現(xiàn)的英雄精神[35]、“紅巖先鋒”變革型黨組織的創(chuàng)新精神[36]等,在疫情等共同困難面前彰顯了新時代英雄精神中“平凡英雄”的鮮明品格[37],這也是疫情防控多元治理情境中重慶政府和民眾能做到“萬眾一心,共克時艱”的情感來源。

從普遍情況看,地方新聞發(fā)布應當在日常精細化治理中凝心聚力,運用協(xié)調(diào)機制,讓地方宣傳文化資源更好地得到整合,在日常民眾思想文化宣傳和主題教育中融入政治和地方結(jié)合的認同,當再遇危機等關鍵時刻發(fā)布就能更好地激發(fā)民心,引領民意,發(fā)揮“一錘定音”的關鍵作用。從這個角度看,重慶等地方在新媒體平臺主動發(fā)布中遇到的困境,本質(zhì)在于缺少歷史連接的本土文化根基和多元互動的回應發(fā)布,難以長期適應碎片化的傳播環(huán)境,難以在日常敘事中真正做到潤物無聲,并為大規(guī)模治理情境凝心聚力。因此,新媒體時代的新聞發(fā)布必須將文化內(nèi)生力與治理能力的融合作為重要著力點,探索如何將新時代日益豐滿的意識形態(tài)宏大敘事和具體地域生活中人民的奮斗和努力故事結(jié)合起來,有效設置議程;同時探索如何從本土文化和本地紅色歷史文化的獨特性中切入,形成創(chuàng)造性轉(zhuǎn)化。在整個實踐過程中,地方新聞發(fā)布凝心聚力、“一錘定音”是核心,而新媒體發(fā)布平臺的問政溝通渠道和留言互動板塊等則可以發(fā)揮輔助作用。

(三)地方發(fā)布效能:治理現(xiàn)代化的短期探索和長期建設

黨的二十大報告提出“傳播效能”以來,傳播效能議題成為各界關注熱點。效能的提升需從多方入手,新聞發(fā)布效能亦是如此。發(fā)布效能的評估思路,既要考察短時段的傳播效果和治理效益,也要考慮長時段的發(fā)布制度建設和創(chuàng)新轉(zhuǎn)化。對于地方新聞發(fā)布制度的評估,在短時段評估中應當關注地方新聞發(fā)布能力的集中及發(fā)散。

地方新聞發(fā)布的傳播,是以政府為主導,引導多元主體共同關注并參與本地的公共事件。在主體參與層面,一方面可以觀察參與地方新聞發(fā)布會的常駐媒體及其延伸報道,另一方面可以觀察地方新聞發(fā)布的網(wǎng)絡直播及網(wǎng)友互動,搜集涵蓋不同主體發(fā)布互動中的議題差異。在傳播效果層面,要關注地方政務新媒體平臺的傳播數(shù)據(jù),觀察地方新聞媒體對發(fā)布會的報道關注,還要重視對社交媒體平臺的關注和評論。可以嘗試將傳統(tǒng)的發(fā)布會評估和輿情分析與地方新聞媒體網(wǎng)絡相結(jié)合,從而在短時段內(nèi)推導出地方新聞發(fā)布會的擴散路徑和具體受眾,進而驗證地方新聞發(fā)布制度對本土受眾的傳播效果。

在長時段評估中應關注地方新聞發(fā)布資源的協(xié)調(diào)和建設。地方新聞發(fā)布的治理過程是以政府牽頭,不同職能部門和下一級政府主要參與并協(xié)調(diào)完成地方治理實踐。在制度建設層面,一方面要觀察協(xié)調(diào)參與發(fā)布實踐的主要部門,明確具體情境下治理權力和資源協(xié)調(diào)的分配關系;另一方面要觀察多元主體參與治理的制度渠道,界定較為清晰的治理訴求和屬地責任。在創(chuàng)新轉(zhuǎn)化層面,一方面要關注地方新聞發(fā)布的平臺定位和長期戰(zhàn)略,關注地方新聞發(fā)布矩陣對本地民眾的覆蓋情況;另一方面要跟蹤地方新聞發(fā)布的實踐反思和能力培訓,了解新聞發(fā)布一線工作的實踐心得和真實需求。

在短時段評估中,“重慶發(fā)布”能積聚發(fā)布能力以形成較好的傳播效果。但放置在長時段評估中,地方新媒體發(fā)布的核心受眾是本地網(wǎng)民,無法覆蓋到本地受眾在年齡結(jié)構、職業(yè)階層、地域流動上的差異。從治理角度說,“重慶發(fā)布”在這一時期所解決的許多具體公眾需求,實際上也越過了基層治理體系或地方新聞網(wǎng)絡。因此,既要看到“重慶發(fā)布”在省市級層面嘗試傳播效能和治理效能的融合,也要看到“重慶發(fā)布”下屬一級新聞發(fā)布平臺在能力建設、資源發(fā)展和治理效能上還有較大提升空間。

“重慶發(fā)布”的實踐案例證明,多元主體能在地方政府主導的整體性情境中開展發(fā)布互動和治理協(xié)調(diào),通過傳播情境和治理情境的交叉對比也發(fā)現(xiàn),以單一的傳播邏輯或政治邏輯難以應對多元化、分散化的治理訴求。在實踐中需要依靠政府部門充分利用協(xié)調(diào)機制、優(yōu)化資源配置來提升社會治理能力,以實踐探索來推動地方新聞發(fā)布的制度創(chuàng)新。新聞發(fā)布能夠且應當成為地方各層級政府增加地方溝通性、推進治理能力現(xiàn)代化的重要制度抓手。

與此同時,隨著治理情境從重大突發(fā)公共衛(wèi)生事件轉(zhuǎn)回常態(tài),我們也需要對地方溝通性敘事的可持續(xù)性進行再討論。地方溝通性敘事創(chuàng)新在一定程度避免了傳統(tǒng)發(fā)布敘事的僵化可能,但要想將其從短期策略轉(zhuǎn)變?yōu)榉€(wěn)定制度創(chuàng)新,還需要長期探索調(diào)適。當前地方溝通性敘事具有兩種潛在的長期建設方向:

一是以大數(shù)據(jù)技術推動社會發(fā)布治理創(chuàng)新。例如北京市通過“接訴即辦”,打通數(shù)據(jù)壁壘,搭建政府熱線平臺讓多元主體參與的整體性情境。此時,上級政府帶著上級職能部門的治理訴求解決模式轉(zhuǎn)化為基層政府促動上級職能部門的治理實踐,讓基層治理訴求實現(xiàn)了從集中解決到精細對接的過程[38]。

二是主動在基層治理中發(fā)揮新聞發(fā)布作用,塑造新時期的地域認同。如“重慶發(fā)布”將“敲黑板”系列轉(zhuǎn)化為常態(tài)化運行欄目,在有重要政務信息和政策發(fā)布時,結(jié)合方言化、直白化敘事給本地民眾作講解、劃重點。此外,“重慶發(fā)布”也在嘗試將地方溝通性敘事融合到線下發(fā)布中。自2020年起,重慶市政府新聞辦已經(jīng)推出了超500場“發(fā)言人來了”系列基層發(fā)布活動,各個市級職能部門、區(qū)縣級政府的發(fā)言人主動走進城鄉(xiāng)社區(qū)、產(chǎn)業(yè)園區(qū)、大學校區(qū)等基層一線,與社會公眾面對面展開政策解讀發(fā)布活動。在這一過程中,發(fā)言人全程站立,接受對面座位上群眾的提問。與之同步,線上直播間也開放評論區(qū)并接受提問,要求發(fā)言人實時回復。許多發(fā)言人在用普通話發(fā)布的同時,同步用重慶方言來回答市民提問,以接地氣、講得明、聽得懂的話語表達來提升基層發(fā)布治理的有效性。這有效減少了上級政府協(xié)調(diào)基層職能部門展開發(fā)布的溝通成本,提升了基層政府進行新聞發(fā)布的組織協(xié)調(diào)能力,讓基層治理訴求實現(xiàn)了從集中處理到地域化對接的過程。而通過深入基層治理,作為新聞發(fā)布“受眾”的群眾也得以直觀感受到地方政府直面民眾、互動溝通的努力,提升參與地方治理的意愿和實效。

五、結(jié)語:在實踐探索中構建地方新聞發(fā)布的制度創(chuàng)新

本文通過對“重慶發(fā)布”地方疫情治理新媒體發(fā)布實踐展開實證分析和理論探討,發(fā)現(xiàn)“重慶發(fā)布”通過協(xié)調(diào)多元主體參與發(fā)布和采用地方溝通性敘事,進行了積極的制度創(chuàng)新和有效的敘事創(chuàng)新。“重慶發(fā)布”從實際治理訴求出發(fā),將政治邏輯和傳播邏輯進行融合,嘗試將地域認同和社會治理進行創(chuàng)造性轉(zhuǎn)化,探索出構建地方溝通性來推動發(fā)布效能提升的可能路徑。

從重慶的新聞發(fā)布實踐探索來看,地方新聞發(fā)布的發(fā)展,首先要置身于現(xiàn)代化的治理情境中,現(xiàn)代化治理情境對于新聞發(fā)布貫穿傳統(tǒng)媒體、新媒體和社會輿論場具有重要的對應關系;其次,地方新聞發(fā)布工作要通過地域認同和議題認同兩個維度,呼應社會治理中的敘事要求,尤其是在本文所探索的多元主體在場的情況下,新聞發(fā)布需要構建多元主體在參與發(fā)布工作中的積極認同;最后,新聞發(fā)布的效能評價,是在治理情境中進行的綜合評價,短期主要依托于媒體和傳播的數(shù)據(jù),長期則更加關注議題在治理結(jié)構中的討論框架和政策影響力。因此,綜合來看,地方新聞發(fā)布工作,本身要對治理情境有比較深入的把握,通過發(fā)布和治理的情境結(jié)合,深入踐行習近平文化思想,著力提升新聞輿論傳播力、影響力、引導力、公信力。

國務院新聞辦公室主任孫業(yè)禮在第三屆中國新聞發(fā)言人論壇致辭中表示:“一套話語滿足不了所有人,一個腔調(diào)難以唱遍天下。寫文章文無定法,新聞發(fā)布的表達也應該不拘一格,或宏大敘事、或生動故事、或?qū)I(yè)深刻、或通俗易懂,總之要因時因勢而定。”[39]基于重慶的地方經(jīng)驗考察,討論治理情境中的地方新聞發(fā)布制度的最新實踐創(chuàng)新,本文認為,地方新聞發(fā)布制度所面臨的新媒體語境和治理情境雙重交疊是相對一致的,地方新聞發(fā)布需要承載的地方治理作用和治理現(xiàn)代化探索是一致的,因此,為后續(xù)學者跨學科構建“傳播效能”和“治理效能”相結(jié)合的發(fā)布效能研究提供理論橋梁,也將為探索政治傳播與治理實踐的有機結(jié)合、理解和構建新聞發(fā)布效能評估提供可能方向。