老舊城區改造的難點與策略分析
——以長沙地區為例

程 誠

（長沙民政職業技術學院，湖南 長沙 410004）

隨著我國經濟的不斷發展、人民生活水平的進一步提高，越來越多的人口涌入城市，城市在發展中普遍遇到了一個棘手的問題，即在新城區擴張和舊城區改造二者中如何選擇或平衡，以及以怎樣的策略進行舊城更新改造。自20世紀80年代末以來，我國各大城市快速發展，老舊城區改造和新城開發成為城市建設的核心話題。為適應城市人口容量增加、招商引資、生活環境提質的需要，對比新舊城區建設，前者難度低于后者，收益高于后者。在特定的時間窗口內，從經濟屬性來看，新城擴張優于舊城改造，這也是大多數城市管理者的優先選擇。

然而，近幾年來，受產業多元化轉型、人口結構老齡化、生育率下降等因素的影響，城市空間供大于求將成為趨勢，部分城市已經逐漸退出擴張的“猛漲期”，主要城市發展模式從大規模增量建設轉為存量提質改造和增量結構調整并重，已有城市空間的環境提質、功能升級將成為城市發展的重要抓手，老舊城區改造首當其沖。2018年10月，習近平總書記在視察廣州時強調，“城市規劃和建設要高度重視歷史文化保護，不急功近利，不大拆大建。要突出地方特色，注重人居環境改善，更多采用微改造這種‘繡花’功夫，注重文明傳承、文化延續，讓城市留下記憶，讓人們記住鄉愁。”

1 老舊城區現狀與挑戰

老舊城區是指在城市發展歷程中、經過時代變遷而逐漸形成的城市建筑集群，是城市發展的歷史縮影和人文沉淀。舊城區由于缺乏整體規劃，或與當下的城市發展步調不同，導致產生年久失修、管理較亂、安全隱患較多等一系列問題，進而影響整個城市的風貌和居民生活的幸福感。

新城建設是招商引資、創造就業機會、擴張城市容量的普遍策略，改革開放40多年來，我國城市及城市群數量、容量已具備一定規模[1]。但也正是這樣快速的發展，導致新老城區兩極分化嚴重，出現了以下幾種情況：

沿海經濟發達地區新城區繁華、舒適，老城區混亂、擁擠。如深圳“城中村”，大量社會低收入、流動人口匯聚于此，給治安、管理、城市精神風貌等帶來了一定影響。

中部地區新城區較繁華，部分帶文化遺址的老城區被開發為景點，而其他老舊城區則由于人口流出而逐漸沒落。

西部地區雖仍以老城區為核心，但也在加快新城區開發，老城區的頹勢初顯。

長沙位于中部地區，是2023年15座“新一線”城市之一，同時也是2022年人口增量全國第一的千萬人口級城市。各種跡象顯示，長沙在未來將迎來更多的新增人口，也將迎來巨大的發展機遇，同時也為城市的發展與規劃、老舊城區改造等帶來了新的挑戰。

2 長沙老舊城區改造的難點

2.1 老舊城區設施類型多樣，情況復雜

由于歷史原因，老舊城區的建筑、規劃和配套多為滿足特定時期的使用需求而形成，導致建筑形式多樣且密集、道路復雜、配套設施維護不當、管線外露等問題。這些情況不僅給居民生活帶來了不便與安全隱患，同樣給城市改造與更新帶來了規劃難度。

2.2 老舊城區居民結構復雜，多方利益難以協調

城市歷經多年發展，居民自我分流后，導致老舊城區人員結構較復雜，退休職工、租戶、商販等混住，復雜的利益糾紛使管理部門在協調和規劃改造項目時容易遇到阻礙。如長沙開福區蔡鍔北路稻谷倉巷地塊有大型醫院、高校、自建房、職工宿舍等設施，而商販、拾荒者、原住居民、學生、職工等各類人群生活于此，形成了復雜的生活利益圈，老舊城區改造所面臨的溝通協調成本較高。

2.3 文化遺址、景觀交融，多部門參與協調難度大

由于很多老舊城區往往是依托或圍繞某些文化遺址或歷史遺存而建設，如古樹、古建筑、名人故居、小型宗教遺址等，各相關管理部門都已對其入冊保護。但在老舊城區改造中，由于文物或文化遺址跨區域、文脈延續、改造與保護兼容等因素將帶來溝通不暢、協作不力等問題[2]。如長沙市雨花區白沙古井西北側吳家坪社區。

2.4 改造維修持續性資金難以保障

老舊城區居民多為中低收入人群，經濟實力有限，難以承擔自主改造費用，而政府部門也不可能將資金全部用于老舊城區改造而忽略其他公共事業，改造后的設施維護也需要持續性的資金投入。因此，資金耗費也是阻礙老舊城區改造的一大難點。容易形成幾種情形，如：改外不改里，如改造臨街一帶而不改造內部生活區；不系統改，如根據不同時期的不同政策添加或去除，導致延續性差；改后不維護，如垃圾分類設施或健身設施投放后因缺乏維護管理而逐漸破敗，形成不良效果；等等。

2.5 居民文化、意識差異，難以調動

老舊城區改造是系統工程，需要居民的配合與參與，一些居民認為是政府或社區的責任無需參與，部分居民由于文化背景差異，對改造的需求和理解也有所差異。所以在老舊城區改造中，如何調動居民自我意識和包容文化差異也是難點。

綜上所述，在老舊城區改造中，由于建筑設施復雜、居民構成多樣、后續資金保障等問題，城市管理部門在實施舊城改造項目時，難以如新城開發一樣順利完成，容易形成“吃力不討好”的局面。

3 老舊城區改造的影響因素

前文所述，由于我國已逐步進入老齡化社會，城市擴張將逐漸放慢腳步，老舊城區改造將成為未來城市發展的生命線。但老舊城區本身是系統、持續的工程，不是一蹴而就的。本文將從老舊城區的居民構成、分類、改造的出發點出發，討論其改造策略。

3.1 長沙老舊城區的居民構成及其特點

老舊城區作為城市的“灰暗”角落，居住著大量曾為或正為城市發展作出卓越貢獻的人群，老舊城區改造對居住主體的影響是改造應該關注的核心。按照居民類型來劃分，老舊城區居民可以分為以下四種：

第一種是老一輩原住居民。“生于斯，長于斯”的居民多隨上一輩離開故鄉進入城市，沿著江、河、湖、井、村、古跡興建自建房，慢慢形成自建房群落，并最終定居于此。他們是完成從農村遷入城市的第一批人，流動性較小，收入較低。

第二種是新生代原住居民。指老一輩原住居民的下一代居民，多受到良好教育，他們“生于斯，未長于斯”，年輕原住居民在條件合適的時候，往往會離開老舊城區，去往更發達的城市或地區謀求發展，或在新城區安居。

第三種是外來穩定就業人員。指外地遷入并在本地企、事業單位穩定工作的租戶居民，他們的流動性較小，經濟基礎較穩定，老舊城區往往是他們的“第一站”，往往會因為工作距離、學區、配套設施而選擇居住地，短暫停留后，將在新城區置業。

第四種是外來靈活就業人員。指外地遷入并在本地靈活就業的租戶居民，如商販、農民工、剛畢業的學生等，這類居民由于收入不穩定，流動性大，對于居住環境的要求普遍是工作距離、房租和周邊生活成本[3]。

居民的收入水平和流動水平是居民對待老城區改造的關鍵因素。其中，收入水平越高，可選方式越多，越容易接受城區改造；收入水平越低，因擔心“背水一戰”，越難以接受改造。而流動水平越高，越容易接納改造；流動水平越低，越抵觸改造。老舊城區四類居民收入水平、流動水平如表1所示。

表1 老舊城區居民收入與流動特點

由表可見，老舊城區改造中，影響最大、利益糾紛最大的是“老一輩原住民”群體，也就是前文所說的自建房集群。老舊城區改造在處理自建房時，較容易因為統一規劃需要將居民遷出，自建民宅拆除重建。這一策略嚴重影響居民的生活利益，帶來糾紛，給老舊城區改造帶來難度。其利益糾紛如下：

（1）遷出后環境改變對生活造成的不適應；

（2）安置后的房產價值縮水；

（3）“故土難離”的對原居住環境的心理依戀；

（4）遷移對居民中老、幼、病、殘、孕等弱勢群體帶來的生活困難。

最典型的如“廣州天眼”——在高架橋下拒絕拆遷的“釘子戶”，雖是極端案例，但也完整地體現了老舊城區改造與原住居民的利益矛盾。

3.2 長沙老舊城區分類

老舊城區是一個較寬泛的概念，在討論改造策略時，應對其細分，根據不同的類型來制定改造的方式方法。從建筑集群屬性上，可將其分為古建筑集群、老舊居民小區、舊工業建筑群、安置區集群等類別，其中又存在相互穿插、相互嵌套的情況。

3.2.1 古建筑集群

古建筑集群指歷史遺存的主體建筑物及其保護、翻新后形成的文化遺址。如長沙杜甫江閣、天心閣、岳麓書院、開福寺、火宮殿、賈誼故居、白沙古井、中山亭、麓山寺等。可以看到，以上古建筑及其附屬集群均形成了旅游景點，周邊因旅游業發展與規劃需要形成仿古建筑門頭商鋪、步行街等，這是城市旅游經濟發展的核心驅動力。

3.2.2 老舊居民小區

老舊居民小區是城市發展的必然產物，隨著建筑技術、園林規劃等行業的技術提升，無論是當時多“新潮”的小區最終都會演化為老舊居民小區。如十多年前的居民小區民居普遍六七層樓高，而現代居民小區民居則普遍二十層以上，同樣的土地空間容納的居民量更大。隨著小區居民容納效率的提升，如以前的小區中有市場、商業街的情況在逐漸減少。最典型的有長沙望月湖小區，該小區地處長沙市岳麓區中部，屬于曾經的城市中心之一，小區始建于80年代初期，毗鄰湘江，占地面積0.6平方千米，內含學校、批發市場、菜市場、商業街等配套設施。這種類型的小區是城市老一輩原住居民、外來靈活就業人員的主要生活區域，是老舊城區提質改造的重要對象。

3.2.3 舊工業建筑群

隨著產業發展升級、城市擴張，曾經的郊區廠房變成了城市中心區的廢舊廠房，其占地面積大，建筑物造型簡約、高層建筑少。如長沙錦綸廠位于銀盆嶺大橋西岸，占地約0.102平方千米，產業轉型后，廠房已不再使用，大片建筑荒廢。

3.2.4 自建房及安置房集群

自建房集群由城市發展早期居民建設與擴建形成，建筑質量參差不齊，造型混亂，規劃較差，安全隱患眾多。如安置房集群一般由棚戶、自建房集群通過商業項目拆遷形成，建筑質量、造型、綠化、配套等均較差，經過居民自身發展和改造，往往會形成小型商業街、菜市場、小型批發市場等設施，由于居民構成以租戶為主，所以管理較為混亂，基礎設施破舊、安全隱患較多。如原長沙的黑石鋪街道片區、原天馬安置小區等。

3.3 老舊城區改造的目的

老舊城區改造是一項涉及城市規劃、文脈傳承、居民生活環境、旅游發展的系統工程，其出發點多種多樣，如何做到統一協調、均衡各方面的需求，是老舊城區改造決策的關鍵影響因素。

3.3.1 提質改造、改善民生、排除安全隱患

老舊城區提質改造的根本點是改善民生，提高居民生活幸福指數與安全系數。老舊城區由于規劃較早，如電纜、光纖、燃氣管道、下水道等多處于“打補丁”的狀態，同時由于部分居民改建設施，帶來了一定安全隱患；其綠化、公共設施因年久失修、疏于維護，商鋪占道經營等影響了整體形象和風貌。對這些要點進行改造和更新，是提升居民幸福指數的重要方式，也是老舊城區改造的核心邏輯和初心。

3.3.2 實現土地可持續性利用

隨著城市擴張，各城市的核心區域變得越來越大，土地資源越來越緊張，通勤距離越來越遠，帶來了交通、環境、區域隔離等一系列的城市問題。在原有地塊上重新規劃、布局、優化升級，可以有效地緩解新城區建設資金投入和土地占有，實現土地的可持續性利用。

3.3.3 構造宜居氛圍，打造城市文化特色，吸引人口入住

城市的核心競爭力是人，人口是一座城市經濟發展的核心指標，各地都在加大力度開展“搶人大戰”，如浙江省政府發布的《浙江省推動落實常住地提供基本公共服務制度有序推進農業轉移人口市民化實施方案（2023—2027年）》中提到“全省（杭州市區除外）全面取消落戶限制政策”。對城市管理者來說，如何吸引人口流入、挽留現有人口是給城市注入生命力、推動就業、提振經濟、實現可持續發展的重要命題。地方政府常用的方法有：優化惠民服務、實施人才新政、優化招商引資環境、優化購房政策等[4]。老舊城區作為年輕人、外來人口進入城市生活的第一站，其宜居程度、人文情懷、整體形象將是他們了解城市的最典型窗口。

而當所有地方政府都開始實施大同小異的操作時，又將回到同一起跑點，城市差異化競爭將成為“搶人大戰”的主旋律。人口統計數據顯示，2022年在千萬級人口城市中，長沙以18.13萬人的人口增量位居全國第一，文化打造在其中發揮著重要作用。

3.3.4 傳承文脈，更新與傳承歷史風貌

黨的十八大以來，習近平總書記在多個場合談到中國傳統文化，表達了自己對傳統文化、傳統思想價值體系的認同與尊崇。湖湘文化歷史悠久，在中華優秀傳統文化中獨樹一幟，近代史上，湖湘精神和湖湘文化也在中國的巨大變革中獨領風騷[5]。文化是一座城市的靈魂，湖湘文化則是湖南地區老舊城區改造的靈魂，它不只是文化旅游景點的“特權”，而是融入湖湘人民日常生活中的“精氣神”。老舊城區作為年輕人、外來人口進入城市生活的“第一站”，在其中融入湖湘地域文化的特質，是年輕人內化湖湘文化以發揚繼承、外來工作者認同湖湘文化成為“新湖南人”、老湖南人在其氛圍中安居樂業的重要舉措。

4 長沙老舊城區改造策略

從居民構成、老舊城區分類、改造目的等重要影響因素可總結老舊城區改造的普遍策略：

4.1 慢改而非快改

老城區改造是一項“繡花”工程，應放下“政績”，關注民生焦點，勤調研、細方案，不能用“一刀切”的方式追求整齊劃一，更應慢慢挖掘可供改造的真實著力點，并圍繞其拓展改造。如：應深入挖掘不同的老舊小區、街道、小巷的文化內涵、名人事跡，結合社會主義核心價值觀，打造“有故事的舊城”，建設“有溫度的城市”。

4.2 微改而非大改

隨著城市擴張的速度放緩，一味地大拆大改已不合時宜，應在對原住居民最小影響的前提下，用最小的改動、較低的投入帶來更大的居住環境優化。在改造過程中，先排除明顯的安全隱患，著力于公共設施的改造，以提升老舊城區的功能性、宜居性。

4.3 持續改而非一次性改

要將老舊城區改造作為一項長期工程，在改造、新建的同時，還要加強維護與管理，防止出現“改了就丟”“改了不管”的情況，應將各類改造項目列出清單，深入調研，按照重要性指標設置改造優先級、改造周期。優先改造切實提升民生的“高性價比”項目，如電梯、垃圾站等；深入改造難點項目，如道路規劃、雜亂管線；持續改造優化項目，如外立面美化、數智化設備、綠化等。

4.4 系統改而非單項改

老城區改造應以文化地標、商業地標為中心，輻射和系統改造，統一規劃改造方案，防止出現“一區一景”的混亂，對于外立面、標識、綠化、設施、文化宣傳欄、雕塑美陳、店招等一系列改造項目應系統地延續以區域文化為核心衍生的圖形、符號、色調、造型。保證區域的文化氛圍，形成合力，打造城區文化品牌。

4.5 保護、延續而非重塑

包容多樣是文化繁榮發展的特征，對于老舊城區中的人文遺址、傳統文化、區域特色需要保護和延續，并以此為基礎構建改造的整體方案[6]，以保證優秀傳統文化的延續和城市底蘊的積累。

5 結語

老舊城區改造是城市發展的挑戰，同時也是機遇。民生民情、歷史文脈是城市規劃設計者們在實踐中必須考慮的問題，放下急功近利心態，以“繡花”精神面對復雜的改造難題，才能真正使老城區煥發新彩，為城市發展提供源源不斷的生命力。