農墾辦社會職能改革遺留問題解決的三維路徑

姜彥坤 韓光鶴 候暢（黑龍江八一農墾大學）

一、政策的有效供給

（一）農墾體制改革政策制定主體的責任

農墾體制改革中，政府在國家治理體系中應發揮如下作用：一是治理規則的制定者。政府在為不同治理主體提供溝通與協商平臺的同時，也要制定具體的治理規則，避免溝通過程中的沖突或談而不決的情況發生。二是治理體系中的組織者和管理者。在處理具體公共事務時，政府要發揮自身獨特的政治優勢，召集其他治理主體參與到治理中來，通過交流、協作，共同實現農墾社會的善治。三是各方利益的協調者。政府除了制定治理規則，組織治理主體參與到治理體系中，還要處理和協調各方利益，避免治理主體因維護自身利益而損害其他主體的利益。四是公共利益維護成本的主要供給者。公共事務的治理需要巨量的財政資金作為支撐，政府作為掌管公共財政權的行政機關，應擔負起公共事務治理所需財政資金的主要供給責任。五是治理過程的監控者。與其他治理主體相比，政府具有行政權力帶來的天然優勢和充分的信息資源，由此，政府應在治理過程中承擔監控者的角色，其中最根本的角色就是改革政策的供給者。

關于政策供給，有學者提出“政策有其目標性，通過對社會中各種利益進行選擇與資源整合，在增進公共利益并對其進行公共分配的過程中所制定的行為準則”。從這一觀點中可以認識到，政策在政府治理中具有引導和計劃的功能，從深層的意義上講，政策關乎社會公平正義，是政府計劃職能的重要內容。實際上，政府制定的農墾體制改革政策需要滿足農墾體制改革的需求，促進“政企分開”“社企分離”，提高農墾的市場競爭力，這一切需要通過政府履行政策供給責任來促進目標的實現。與此同時，國家對農墾系統的功能定位及制度安排都必須通過農墾體制改革的相關政策體現，沒有各級政府一系列穩定、完善的政策保障，新時期我國農墾功能的實現和農墾事業的發展只能是鏡花水月。政策供給是農墾體制改革的基礎和保障。

鑒于農墾體制改革目標的多維性，政策工具的適應性是農墾體制改革目標能否實現的關鍵影響因素。新時期我國農墾體制改革的政策需要進一步細化。第一，要時刻以改革目標為政策出臺和頒布的基礎，考察政策工具的有效性。第二，要保持政策效力的持續性，不能搞“運動式”改革。新時期農墾體制改革是在實踐發展中不斷推進和完善的，政府不可能一蹴而就設計出最完美的農墾體制改革政策，而是在農墾體制改革和發展的實踐中不斷地修正和完善相關政策。

（二）農墾體制改革政府制定政策的立場的全面性

農墾體制改革的利益相關主體具有復雜性和多元性，政府、農墾組織、農墾職工、墾區內其他組織或個人都是改革的利益相關主體，各主體間圍繞農墾體制改革形成利益關系。當改革主體間存在矛盾和利益沖突時，唯有政府能憑借掌握的“公權力”居中協調。一是政府作為掌握“公權力”的機關，有協調不同利益主體之間沖突的責任和使命。二是作為享有公共財政支配權的機關，政府有能力、有義務為農墾體制改革中相關利益主體的損失提供補償。三是政府有義務對農墾體制改革中損害其他利益主體的行為做出懲罰，可以依據法律法規阻止農墾體制改革中“利我”而“損他”的行為，必要時可以依據法律法規對這類行為進行處置，并具有一定的強制性。基于此，政府應充分發揮“公權力”的作用，合理制定農墾體制改革中的相關政策。

政府制定政策的基本立場主要體現在以下方面：

第一，政府與農墾系統的利益協調。政府與農墾的利益協調又可細分為中央政府與農墾的關系及地方政府與農墾的關系兩大類。農墾是一個關系到國家戰略利益（國家糧食安全等）的生產體系，必須從中央政府層面對農墾體制改革與發展做出統籌規劃，以確保新時期國家賦予農墾的戰略使命。為此，中央政府應綜合運用財政、稅收等手段加大對農墾系統的支持力度。在協調地方政府與農墾系統的利益時，要求地方政府擔負起墾區各種公共品的供給責任，要根據地方政府與地方墾區的實際，當地方政府與農墾系統發生利益沖突時，要兼顧農墾與地方政府雙方的利益，不能采取“一刀切”的方式。

第二，農墾系統內部的利益協調。農墾系統內部的關系協調主要圍繞農墾各企業及產業間關系、農墾組織與墾區職工的利益關系兩方面來進行。不同墾區資源稟賦存在差異，經濟社會發展水平不同，對農墾系統內部進行協調，就要以優化農墾資源為出發點，以提高農墾系統競爭力為目標，促進農墾主體發揮作用，為此需要地方政府對其內部企業、組織的利益分配和利益沖突進行協調。此外，農墾組織與農墾職工同樣面臨利益沖突，增加農墾職工收入、提高墾區公共服務水平是新時期農墾體制改革目標之一，農墾系統作為企業經營主體有資產增值的需要，對生產的再投入是保障其競爭力的重要因素，而農墾職工的薪酬也是其重要支出項目，因此依法保障農墾職工收入、協調農墾組織履行為職工繳納社會保險等應繳事項也是政府應盡之責。

第三，政府內部的利益協調。農墾體制改革涉及的行政職能部門較多，既有主管部門，又有相關職能部門，還涉及其他行政部門。相對而言，政府橫向利益協調相對明確，以部門職權所確定的職責為基礎，當出現利益沖突或職責“真空地帶”時，應由上級行政部門依據法律法規來解決。當政府縱向層級出現利益分配不均或利益沖突時，應以公共利益為基礎，正確把握不同層級的“事權”與“財權”的合理配置。因此，在農墾體制改革中既要求各級政府權力不能“越位”，也要求責任不能“缺位”，各司其職，這正是各級政府制定農墾體制改革相關政策的基本立場。

二、公共資源的高效供給

（一）保障農墾系統職工的民主權利

在農墾系統原有的組織結構體系中，農墾組織的行政權力主要源于政府讓渡，農墾及農墾職工并不擁有獨立的政治資源、經濟資源、社會資源，農墾職工對農墾事務的參與主要體現為外部刺激，農墾“政企同構”的管理體制特征意味著高度組織化和成員的服從性。因此，農墾職工在農墾事務的知情權方面較被動，由于在利益表達中對權力體制上層的依賴，農墾職工難以形成高效的“集體行動”，很難在利益表達方面提出自己的利益訴求，知情權和表達權缺失的直接后果是很難對農墾事務形成有效監督，農墾職工對權力上層的制衡和監督大多形同虛設。農墾體制改革與農墾職工的發展、權利息息相關，作為政治系統的分配型輸出，保障農墾職工民主權利也是促進農墾體制改革目標實現的基礎。

（二）保障農墾系統職工的經濟利益

改革前，按照管理方式將農墾職工劃分為農墾總局及管理局機關的公務員、農墾總局及管理局機關的參公管理人員、學校及醫院等事業單位人員、農墾企業管理人員、農墾承包經營職工、農墾市場化用工等。所謂經濟利益就是在一定社會經濟條件下，能夠滿足各類農墾職工經濟需要（生存和發展）的一定數量的社會勞動成果和服務。

農墾職工的經濟利益就是指能被農墾職工所占有和支配，并滿足農墾職工各種需要的物質和服務。一部分物質和服務可以用經濟收入加以衡量，經濟收入越多，購買這部分物質資料的能力越強，如生活物資、生產物資、生活設施等。從內容來看，農墾職工經濟利益主要包括基本工資收入、獎金（績效工資）、社會保險、公積金、福利、經營性收入等。經濟利益是農墾職工在農墾體制改革中實施一切行為（支持行為、反對行為、中立行為）最基本的動因和前提。農墾系統不同的用工形式決定了職工的管理方式、編制類型及適用范圍存在差異，進而導致不同類型農墾職工的經濟利益內容存在顯著差異。

（三）維護農墾地區社會秩序的穩定

實現墾區社會穩定與發展是農墾體制改革中政治系統輸出的核心目標。隨著農墾體制改革的推進與實施，農墾改革主體間的矛盾和社會問題也逐漸顯現出來。農墾體制改革中影響農墾社會穩定的主要因素為利益協調、權利與權力間的重新配置及價值之間的碰撞。新時期隨著農墾社會主要矛盾的轉化，更要處理好改革發展同農墾穩定的關系。良性的社會穩定的意義是決定性的，是新時期農墾發展的前提。

三、改革進程的強力監管

地方政府對農墾體制改革過程的監管是辦社會職能改革遺留問題順利解決的重要途徑。地方政府的監督管理是關系農墾體制改革政策能否順利執行的關鍵因素，也是政治系統輸出中責任政府建設最核心的環節。如前所述，農墾體制改革包括明確農墾土地、林地、草場等國有資源的權屬，公安、司法、檢察等行政職能的移交等。改革目標是否能及時、全面地完成，是政治系統的重要關切點，為了確保改革的實施和目標的完成，對農墾體制改革進程進行監管十分必要，地方政府作為地方最高行政權力機關，應履行對改革進程的監管責任。地方政府監督管理的內容主要包括對農墾公共資源再分配的監管及對農墾體制改革各項資金使用的監管。農墾體制改革中涉及大量公共資金的使用，其資金主要來源于國家公共財政及農墾系統自籌，為了提高這些公共投入的使用效率和效果，必須對其使用情況進行監督管理。

（一）地方政府對農墾體制改革中公共資源再分配的監管

提升農墾國有土地利用水平。農墾的土地資源性資產利用率較低，推進農墾土地資源資產化和資本化核算，提高農墾土地資源性資產的利用效率，是農墾可持續發展戰略的重要組成部分。農墾國有土地資源利用不是隨意和無序的，地方政府作為行政權力機關，有維護公共利益最大化的責任和義務，農墾國有土地資源化利用須經地方政府主管行政部門審批，行政部門對資本化利用的農墾國有土地進行監管。

農墾體制改革中涉及的行政資源主要是公檢法及其他行政職權事項資源。農墾體制改革將農墾系統的行政職權移交屬地政府，地方政府根據轄區內占有的行政資源進行統一調配。在這一過程中，可能出現改革前后行政資源的占有量發生較大變化，如某國有農場行政資源大幅提升，抑或某些國有農場分配到的行政資源大幅減少。地方政府有責任對改革后的行政資源再分配進行監管，以防某地行政資源占有量出現大幅滑坡，導致群體性事件。

（二）地方政府對農墾體制改革中人員調配的監管

“事由誰來管”“錢從哪里來”“人往哪里去”是農墾系統涉及改革事項、成本、人員的核心問題，是觸及農墾管理層、農墾普通職工及農墾民眾的核心利益指向。在“政企分開”“社企分離”的路徑中，地方政府與農墾系統的事項界限已重新厘定，農墾體制改革中相關人員的調配理應按照此路線進行。在改革實踐中，機構性質、人員類別，甚至地方經濟發展狀況都成為影響涉改人員調配的重要因素。在地方經濟發展狀況較好的地區，地方行政和事業編制人員的待遇高于農墾系統，農墾系統涉改人員期望通過體制改革進入地方行政和事業序列；部分地區農墾經濟發展狀況好于地方，農墾職工收入明顯高于地方行政和事業機構從業人員，此種情形下，農墾系統涉改人員期望通過改革明確其國家行政和事業編制，卻又希望保障其經濟利益不受損失。國家行政和事業編制所附帶的養老、醫療等待遇對農墾系統人員形成極大吸引力，可能發生將不符合條件的機構和部門劃歸地方政府，以改革為契機突擊進人，將不符合條件的人員調配至地方行政和事業機構，享受國家公務員或事業編制待遇，或將理應劃入農墾系統的盈利能力一般的機構和人員劃歸地方政府等。為了實現改革目標，實現改革過程中的公平公正，地方政府須劃定農墾系統進行改革的行政和事業機構，同時要對涉改人員調配進行監管，這是政治系統重要的管制型輸出。

（三）地方政府對農墾體制改革中資金使用的監管

農墾體制改革在公共財政支持及農墾社會基礎設施建設、社會保障等方面對資金都有客觀需求，意味著中央、地方及農墾系統在這些方面都承擔一定資金供給責任。如中央針對農墾體制改革提供專項資金，地方政府承擔部分農墾因“辦社會”產生的成本，農墾系統在墾區社會管理中依然有其不可推卸的資金支持的社會責任，以及各級政府的強農惠農政策資金等。從中央到地方、從農墾系統內到農墾系統外，因農墾體制改革形成巨量的資金，這些資金在使用中由誰監管？如何監管？針對這些問題制定的政策內容是政治系統的管制型輸出。考察農墾體制改革相關主體，農墾系統已由“特殊公權力”的“政府化”組織轉變為經營性主體，政府作為“公權力”行使者，成為改革中針對資金使用情況進行監管的核心主體。