基于比較視角的國土空間村莊規劃編制探討

唐 堯

(浙江省國土空間規劃研究院,浙江 杭州 311100)

村莊規劃編制是國土空間規劃機制建設重要組成部分,成為國內學者研究熱點課題,對人與用地關聯、規劃效果探究、土地整治策略、落地實施方式等都有全面闡述,是村莊編制規劃權威參考標準。但是在這方面研究上,相關村莊規劃研究較少,特別是城鄉差異化分析,既能夠推動國土空間機制建設背景下村莊規劃編制明確性質,又能夠全面剖析國土空間機制背景下村莊規劃短板弱項,成為村莊規劃編制成熟,付諸有效實踐的重要支持。

1 國土空間規劃與城鄉規劃體系比較

1.1 規劃編制

城鄉規劃體系組成較為單一,內容為鄉鎮域村莊分布、縣域鄉村建設規劃。城鄉規劃體系對村莊規劃設計較為規范,核心是引導布局物質空間,而國土空間規劃體系內容為村莊設計規劃,并不區分縣域、鄉鎮域設計規劃特點[1-3]。兩者相較而言存在許多不同點,主要表現在要求細致程度、適用范圍等方面,具體從表1,表2可見。

表1 國土空間規劃體系、城鄉規劃體系比較

表2 城鄉規劃與國土空間規劃中村莊規劃編制方式比較

1.2 規劃管控

對于城鄉規劃來說,主要是發揮頂層設計作用,重在謀劃整體建設計劃,既包含規劃,又給予建設標準。其中包含農村災害的防御、環境衛生的保護、農房的選址建設以及產業分布情況等,作用范圍更大,管控界限更為寬松,實施存在更大困難。國土空間規劃體系設計覆蓋全要素、全區域,具有細化落實標準特點,明確規定永久基本農田指標、耕地保有量等標準,以圖斑地塊方式清晰呈現,實現規劃圖、數統一,確保山水林田湖草生態格局得到充分保護,實施剛性管控策略,保障村域空間管理筑牢底線[4-7]。國土空間規劃、城鄉規劃具體編制差別見表3。

表3 城鄉規劃與國土空間規劃中村莊規劃編制內容對比

1.3 規劃實施

GIS系統作為國土空間規劃關鍵技術,具有規劃設計、總結分析、后續監督應用一條龍服務,以新一代系統應用為核心技術的平臺中,能夠完成“一張圖”管理,控制線、邊界、圖斑等都能輕松獲取,管理過程更加簡單。表4為兩者落地實施情況具體對比。

表4 城鄉規劃與國土空間規劃中村莊規劃技術成果對比

2 國土空間規劃體系中村莊規劃主要特征

2.1 多層次村莊規劃

1)區域層面:城市開發邊界外用地在城鄉規劃中沒有明確要求,國土空間規劃體系中郊野單元規劃,將郊野地區全域資源要素統籌安排,劃定郊野區域具體單元,實現系統修復、綜合治理、整體保護為一體,村莊居住地點、空間結構得到充分優化,鄉村空間管控效率得到有效提升。

2)村域層面:秉持跳出村莊看規劃理念,創新城市周邊村莊納入城市規劃,實現公共服務、基礎設施、產業要素一體化,科學規劃農業、生態空間,充分發揮現代信息技術作用,實現數字化、智慧化,確保規劃精準落地實施,保證村莊管理更便捷、有效。

3)村莊層面:注重設計環節,以反映鄉村大環境為中心,突出內部細節管理,以及重點片區等內容,實施村莊內部統籌考慮、整體管控,實現村莊層面設計特色化管理。

2.2 多類型村莊規劃

1)搬遷撤并型村莊:部分村莊面臨發展困境,生態環境較為脆弱,生存條件比較惡劣,村域內人口流失嚴重,自然災害難以抵擋。通過搬遷撤并手段,實施村莊居住點嚴密管理,對擴建、新建進行有效規范,拓寬薄弱村莊發展渠道,引導農村居民進城發展、集中發展。

2)集聚提升型村莊:鑒于村莊各自情況分析,部分中心村莊具有發展優勢,可以進行單獨編制,發揮中心村輻射帶動作用,吸引周圍居民前來居住。科學劃定居民點,持續提升公共服務水平,實施村莊多產發展模式,不斷深化綜合治理、數字服務能力,形成中心村公共服務中心格局。

3)城郊融合型村莊:城市化進程不斷加快,村莊融合具有重要價值,城鄉結合部位置特殊,納入城市整體管理勢在必行,可以充分拓寬城市服務,以“城帶鄉”推動農村享受優質服務,持續增強城市化程度,為城鎮化發展體系提速加碼。

4)特色保護型村莊:部分村莊歷史文化厚重,自然資源優勢明顯,應著重突出特色資源整合利用,實現文化資源有效傳承、利用。村莊規劃應以原住居民生活狀態為根本,注重整體肌理維護,對歷史資源、傳統建筑實施有效保護策略,突出環境景觀特色化,推動基礎設施優質化,持續推動鄉村可持續發展步伐。國土空間規劃體系對村莊規劃分析如表5所示。

表5 國土空間規劃體系中村莊規劃分類引導

3 國土空間規劃體系中村莊規劃內容特色

3.1 全過程管理監督,強化鄉村環保高效剛性實施

鄉村整體性在國土空間規劃中較為突出,注重頂層設計引導下層發展方向,提出清晰剛性管控標準,制定嚴格約束標準,采用環保紅線形式對基本農田、發展邊界進行具體要求,實現管控體系全覆蓋。

3.2 “一村一品一特”,分類推動鄉村特色化發展

鄉村產業振興對于國土空間規劃至關重要,主要目的是推動城鄉一體化發展,為鄉村產業謀篇布局,挖潛鄉村區位優勢、特色資源,實現鄉村經濟發展“一村一品”,呈現百花齊放姿態,全力推動產業特色化、品質化,助力實現鄉村振興。

3.3 統籌城鄉布局,推動城鄉公共服務均等化

國土空間規劃兼顧城鄉一體化發展,堅持城鄉發展“一盤棋”,集中體現城市輻射帶動效應,城區周邊鄉村實施公共服務均等化,實現鄉村道路、燃氣、電力、給排水等設施一體化,推動鄉村與城市對接,打造一體化管理運營機制。

3.4 優化技術總結,深化規劃與管理銜接機制

國土空間體系技術成果清晰明了,關鍵在于“一圖一表一規則”。用途管理標準僅適用于搬遷撤并類村莊,系統規劃指導往往針對集聚提升類村莊,空間品質提升主要對象是特色保護類村莊,技術標準針對性強、指導性好。不僅如此,編制與規劃深度融合,有助于規劃管理具體實施,形成編制落地有效。國土空間體系應注重管控區域、指標、要求、邊界一體化管理,實現坐標統一、圖數對應,突出國土空間規劃監督體系系統化建設,實施平臺化反饋機制,推動規劃擬定科學合理[8-10]。

4 村莊規劃編制建議

4.1 完善技術標準體系

國土空間規劃以延伸性落實為主要特征,地區往往以上級部署為編制依據,因地制宜發掘村莊編制特色。從當前情況分析,技術方面尤為欠缺,整體機制建設并不完善。鑒于此,應建立自上而下落實機制,依托更高水平頂層設計,強化規劃體系標準化建設,完善信息聚攏、監督管理、用地區分等技術短板,以“多規合一”為最終實現目標,在規范化、科學化方面給予深入探索。

4.2 規范內容成果體系

規劃編制技術成果方面,國家和各省市皆有具體標準,但規劃編制仍然存在規范管理短板,村莊之間編制深度仍有差距。鑒于此,規劃編制技術成果完善應注重因地制宜,區分聯合編制、單獨編制,制定特色化技術成果標準,持續推進編制規范化、科學化。

4.3 深化實施操作體系

實操性作為國土空間村莊規劃實施重要特點,對于村莊規劃落實落地有重要指導作用,但當前規劃內容并未考慮村莊人文、治理、經濟等方面內容,規劃缺乏內在邏輯,編制與監督出現脫節,仍要持續推動規劃計劃可行性分析。鑒于此,項目建設細化關系村莊規劃實施效果,建立起指標、要求等完整流程體系,助力推動空間坐標一致性建設,充分運用“一張圖”平臺,突出過程控制、監督反饋,開展鄉村建設項目多層分析,確保項目實施合理有效,制定規劃實施遠景目標,按照時間節點深入落實,推動理論走向實踐。

4.4 探索實施評估體系

村莊規劃保持與時俱進十分關鍵,原有計劃落地過程具有較大變數,甚至產生矛盾,定期開展規劃糾偏完善,形成規劃實施成效總結,打造村莊規劃動態體系,實現村莊規劃可持續性推進。組織規劃實踐評估,能夠有效提升編制科學性,糾正編制存在問題,突出核心管控指標優化,預知村莊規劃修編前提,確保村莊規劃動態調整、持續優化。

5 結語

面對“五級三類”國土空間框架體系,應強化頂層設計引領效果,拓展城帶鄉一體化作用,村莊規劃編制走向規范化。文章深度闡述國土空間規劃與城鄉規劃體系不同,明確指出編制內容、體系規劃、實施管理等存在差異。面臨新時期新變化,村莊規劃體系完善成為熱點課題,國土空間規劃體系呈現多元化發展格局,類型十分豐富,內容簡單明了,能夠有效實現分類特色引導、全域全要素管控、融合落地實施、彈性戰略預留等目標,編制內容凸顯城鄉一體化發展方向,注重以鄉村設施服務優化、鄉村產業融合發展等為前提。國土空間規劃大背景下,未來村莊規劃進程需要重視實施操作,突出技術標準體系規范化,嚴格落實閉關管理,實現村莊規劃編制、實施一條龍服務[11-12]。