黃河流域區(qū)域再生水循環(huán)利用的制約因素和對(duì)策措施探討

溫慧娜，高 涵，張 翔，彭定華，寇杰鋒*

1.生態(tài)環(huán)境部黃河流域生態(tài)環(huán)境監(jiān)督管理局生態(tài)環(huán)境監(jiān)測(cè)與科學(xué)研究中心，河南 鄭州 450000

2.生態(tài)環(huán)境部環(huán)境規(guī)劃院，北京 100012

區(qū)域再生水循環(huán)利用是統(tǒng)籌區(qū)域水資源開發(fā)、水環(huán)境保護(hù)和水生態(tài)修復(fù)的污水資源化利用模式[1].國(guó)家發(fā)展和改革委員會(huì)等十部門聯(lián)合印發(fā)了《關(guān)于推進(jìn)污水資源化利用的指導(dǎo)意見》(發(fā)改環(huán)資〔2021〕13 號(hào))，將污水資源化利用上升到國(guó)家戰(zhàn)略[2].生態(tài)環(huán)境部、水利部、住建部、工信部等部委根據(jù)各自職能分工均出臺(tái)了相應(yīng)的實(shí)施方案.《關(guān)于印發(fā)〈區(qū)域再生水循環(huán)利用試點(diǎn)實(shí)施方案〉的通知》(環(huán)辦水體〔2021〕28 號(hào))[3]由生態(tài)環(huán)境部等四部門聯(lián)合發(fā)布.2022 年12 月，生態(tài)環(huán)境部發(fā)布《關(guān)于公布2022 年區(qū)域再生水循環(huán)利用試點(diǎn)城市名單的通知》，確立了首批19 個(gè)試點(diǎn)城市[4]，其中黃河流域地級(jí)市占68.4%.黃河流域大部分地級(jí)市屬于干旱缺水地區(qū)，地方政府申報(bào)本次試點(diǎn)的積極性較高.然而，通過(guò)深入調(diào)研黃河流域上中下游16 個(gè)地級(jí)市(西寧市、蘭州市、蘭州新區(qū)、張掖市、白銀市、銀川市、包頭市、鄂爾多斯市、榆林市、延安市、晉城市、運(yùn)城市、鄭州市、開封市、煙臺(tái)市、臨沂市)的試點(diǎn)實(shí)施方案推進(jìn)情況后發(fā)現(xiàn)，各地自然稟賦不同、經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展需求差異、政府重視程度不同，以及政府相關(guān)職能部門對(duì)區(qū)域再生水循環(huán)利用模式認(rèn)知水平的高低等諸多因素直接影響試點(diǎn)的推動(dòng)和示范效果.“十四五”時(shí)期水生態(tài)環(huán)境保護(hù)工作面臨向水資源、水環(huán)境和水生態(tài)即“三水統(tǒng)籌”轉(zhuǎn)變的重大挑戰(zhàn)，區(qū)域再生水循環(huán)利用作為新時(shí)期水生態(tài)環(huán)境保護(hù)領(lǐng)域的一項(xiàng)開拓性工作，是破解“三水統(tǒng)籌”難題的重要途徑，是貫徹落實(shí)黨的二十大報(bào)告提出的“降碳、減污、擴(kuò)綠、增長(zhǎng)”的有力舉措，但同時(shí)也是一個(gè)涉及多部門多行業(yè)的復(fù)雜系統(tǒng)工程，可借鑒的研究成果和實(shí)踐經(jīng)驗(yàn)有限.本文旨在通過(guò)梳理影響黃河區(qū)域再生水循環(huán)利用的主要制約因素，提出切實(shí)可行的對(duì)策措施，以期為黃河流域地級(jí)市構(gòu)建行之有效的區(qū)域再生水循環(huán)利用體系，推動(dòng)城鎮(zhèn)污水處理廠大量達(dá)標(biāo)尾水在區(qū)域內(nèi)循環(huán)再利用，以及實(shí)現(xiàn)“三水統(tǒng)籌”的系統(tǒng)治理提供借鑒，并為北方缺水城市探索水生態(tài)保護(hù)新路徑提供參考.

1 區(qū)域再生水循環(huán)利用模式在地方的認(rèn)知度和融合度調(diào)研

生態(tài)環(huán)境部主推的區(qū)域再生水循環(huán)利用模式是在重點(diǎn)排污口下游、河流入湖(海)口、支流入干流處等關(guān)鍵節(jié)點(diǎn)因地制宜建設(shè)人工濕地水質(zhì)凈化等工程設(shè)施，對(duì)處理達(dá)標(biāo)后的排水進(jìn)一步凈化改善后，在一定區(qū)域統(tǒng)籌用于生產(chǎn)、生態(tài)、生活的污水資源化利用模式(見圖1)，旨在著力推進(jìn)污水處理廠達(dá)標(biāo)尾水的水質(zhì)凈化和區(qū)域循環(huán)利用，研究破解水資源、水環(huán)境和水生態(tài)“三水統(tǒng)籌”治理難題，探索協(xié)同推進(jìn)“降碳、減污、擴(kuò)綠、增長(zhǎng)”四位一體的目標(biāo)[5].中央有關(guān)部委根據(jù)各自職能均推出了不同的污水資源化利用方案(見表1).水利部、工信部和農(nóng)業(yè)農(nóng)村部主推的污水資源化利用模式與生態(tài)環(huán)境部主推的區(qū)域再生水循環(huán)利用模式相比，各有側(cè)重.水利部等六部門聯(lián)合印發(fā)的《典型地區(qū)再生水利用配置試點(diǎn)方案》[6]，重在將再生水納入水資源統(tǒng)一配置，主推的是“點(diǎn)對(duì)點(diǎn)”利用模式(見圖2)，即鼓勵(lì)工業(yè)園區(qū)、用水大戶與再生水生產(chǎn)運(yùn)營(yíng)單位合作，建設(shè)“點(diǎn)對(duì)點(diǎn)”再生水生產(chǎn)輸配設(shè)施.這種模式也是目前黃河流域大多數(shù)城市工業(yè)領(lǐng)域再生水的主要利用模式.工業(yè)和信息化部等六部門聯(lián)合印發(fā)《工業(yè)廢水循環(huán)利用實(shí)施方案》(工信部聯(lián)節(jié)〔2021〕213 號(hào))[7]，重在推進(jìn)工業(yè)廢水循環(huán)利用，提升工業(yè)水資源集約節(jié)約利用水平，落實(shí)工業(yè)廢水近“零”排放.農(nóng)業(yè)農(nóng)村部主推的是農(nóng)業(yè)農(nóng)村污水以用促治工程，重點(diǎn)是農(nóng)村污水就近就地資源化利用.

表1 中央有關(guān)部委落實(shí)污水資源化利用的方案Table 1 Comparison of the implementation of sewage resources reuse by relevant ministries and commissions of the Central government

圖1 區(qū)域再生水循環(huán)利用模式圖解析Fig.1 Analysis of regional reclaimed water recycling model

圖2 點(diǎn)對(duì)點(diǎn)模式Fig.2 Point-to-point pattern

通過(guò)對(duì)青海省、甘肅省、內(nèi)蒙古自治區(qū)、陜西省、山東省等地方生態(tài)環(huán)境、水利、住建、農(nóng)業(yè)農(nóng)村等部門的調(diào)研后發(fā)現(xiàn)，各地對(duì)實(shí)施區(qū)域再生水循環(huán)利用的必要性和可行性的認(rèn)知度不同、看法不一，部分地級(jí)市對(duì)該模式的認(rèn)知度較低，尤其是在用地緊張的老城市中心區(qū)，該模式與當(dāng)?shù)氐脑偕靡?guī)劃的融合度不高，亟需在地市層面全方位加大宣傳力度，推動(dòng)人工濕地水質(zhì)凈化工程與當(dāng)?shù)卦偕靡?guī)劃，以及城鎮(zhèn)污水處理廠和管網(wǎng)建設(shè)的銜接融合.

1.1 部分地級(jí)市對(duì)區(qū)域再生水循環(huán)利用模式的認(rèn)知度低

目前黃河流域大型城鎮(zhèn)污水處理廠的出水基本能夠達(dá)到GB 18918-2002《城鎮(zhèn)污水處理廠污染物排放標(biāo)準(zhǔn)》一級(jí)A 標(biāo)準(zhǔn)[8]，部分省份如陜西省和河南省等執(zhí)行嚴(yán)于一級(jí)A 的地方標(biāo)準(zhǔn).黃河流域的城鎮(zhèn)污水處理廠出水最普遍的利用途徑是電廠冷卻、河道補(bǔ)水和城市景觀綠化.其中用于電廠冷卻、城市景觀綠化及雜用的回用模式在大部分地級(jí)市是“點(diǎn)對(duì)點(diǎn)”式，即從污水處理廠或者再生水廠直接到用水戶，中間沒有人工濕地水質(zhì)凈化工程環(huán)節(jié).部分地級(jí)市對(duì)于是否需要進(jìn)一步經(jīng)人工濕地水質(zhì)凈化后回用存在不同意見.究其原因是，僅從再生水回用標(biāo)準(zhǔn)來(lái)看，污水處理廠一級(jí)A 標(biāo)準(zhǔn)的出水可以滿足如城市雜用和景觀綠化的用水標(biāo)準(zhǔn)需求，城鎮(zhèn)污水處理廠出水標(biāo)準(zhǔn)與再生水利用標(biāo)準(zhǔn)對(duì)比見表2.這種認(rèn)知僅從水質(zhì)的物理化學(xué)指標(biāo)角度判斷是否能夠回用，忽略了經(jīng)人工濕地水質(zhì)凈化工程處理后的水生態(tài)品質(zhì)更高更穩(wěn)定的特點(diǎn).人工濕地是實(shí)施水生態(tài)修復(fù)、污染削減、增加生態(tài)空間、改善生物多樣性的重要手段，對(duì)于恢復(fù)流域水生態(tài)系統(tǒng)、為水體提供生態(tài)流量、促進(jìn)區(qū)域再生水循環(huán)利用以及推進(jìn)生態(tài)文明建設(shè)具有重要意義[9-12].人工濕地也是去除抗生素和其他新污染物最具潛力的技術(shù)之一[13-16].其次，單就再生水利用標(biāo)準(zhǔn)而言，目前國(guó)際上對(duì)再生水回用還沒有一致認(rèn)同的水質(zhì)標(biāo)準(zhǔn)，我國(guó)自2002 年以來(lái)頒布了污水再生利用水質(zhì)系列標(biāo)準(zhǔn)，但在實(shí)施過(guò)程中也遇到了諸多問(wèn)題，有些指標(biāo)值過(guò)于寬松而有些又過(guò)于嚴(yán)格，污水處理廠排放標(biāo)準(zhǔn)、水環(huán)境質(zhì)量標(biāo)準(zhǔn)和再生水利用標(biāo)準(zhǔn)之間協(xié)同不夠[17].我國(guó)再生水回用標(biāo)準(zhǔn)體系仍有較大的完善空間，根據(jù)本次調(diào)研，部分地級(jí)市污水處理廠出水直接回用于城市景觀綠化的情景，經(jīng)遠(yuǎn)距離管道輸送至管網(wǎng)末端有明顯異味，冬季在綠化用水大幅度減少的情況下，污水處理廠出水長(zhǎng)期存儲(chǔ)在調(diào)蓄庫(kù)中水質(zhì)也容易出現(xiàn)惡化.因此，區(qū)域再生水循環(huán)利用模式要想獲得廣泛認(rèn)可，在地市層面應(yīng)當(dāng)持續(xù)加大宣傳力度，多角度全方位擴(kuò)大宣傳覆蓋面，打破地方職能部門對(duì)于回用標(biāo)準(zhǔn)的認(rèn)知局限，因地制宜綜合考慮回用模式的適應(yīng)性.

表2 城鎮(zhèn)污水處理廠出水標(biāo)準(zhǔn)與再生水利用標(biāo)準(zhǔn)對(duì)比Table 2 Comparison of effluent standard and reclaimed water utilization standard of urban sewage treatment plant

1.2 區(qū)域再生水循環(huán)利用模式與再生水利用規(guī)劃的融合度不高

調(diào)研發(fā)現(xiàn)，黃河流域內(nèi)多數(shù)城市的再生水利用規(guī)劃尚未充分考慮區(qū)域再生水循環(huán)利用模式和要求，在規(guī)劃層面和管理層面的銜接性和融合度均較低.《關(guān)于推進(jìn)污水資源化利用的指導(dǎo)意見》是由國(guó)家發(fā)展和改革委員會(huì)等十部門聯(lián)合印發(fā)，生態(tài)環(huán)境部、水利部、住建部、工信部等相關(guān)部委按照各自職能均出臺(tái)了實(shí)施方案.國(guó)家層面目前在政策的頂層設(shè)計(jì)方面已形成合力，但是在地方層面依然存在各職能部門畫地為牢、各自為政的現(xiàn)象.例如，再生水利用規(guī)劃通常是由水利或住建部門牽頭，城鎮(zhèn)污水處理廠和管網(wǎng)工程的規(guī)劃、建設(shè)和運(yùn)營(yíng)也通常是由住建部門負(fù)責(zé)，這些部門的管理者和專家對(duì)于區(qū)域再生水循環(huán)利用的模式缺乏基本的了解，導(dǎo)致區(qū)域再生水循環(huán)利用工程項(xiàng)目無(wú)法與當(dāng)?shù)卦偕靡?guī)劃、城鎮(zhèn)污水處理廠和管網(wǎng)建設(shè)充分銜接融合，很難在更大范圍內(nèi)得以推廣.調(diào)研也發(fā)現(xiàn)，有些地方的生態(tài)環(huán)境、水利和住建部門對(duì)于各自分管的工程項(xiàng)目互相不了解的情況也較為普遍.

此外，黃河流域內(nèi)大多數(shù)用水集中的老城區(qū)，在管道規(guī)劃設(shè)計(jì)階段未考慮再生水利用，供水管線多為自來(lái)水管道，后期實(shí)施中自來(lái)水管道改造的成本和施工難度較高.但新建城市如甘肅省蘭州新區(qū)，在城市建設(shè)規(guī)劃階段就將再生水管道與城市道路同步鋪設(shè)的情況在黃河流域內(nèi)比較罕見.有些城市已建設(shè)的中水管網(wǎng)和泵站經(jīng)常處于閑置狀態(tài).管網(wǎng)末端取水設(shè)施不配套，提升泵站規(guī)模較小、末端水壓不穩(wěn)定，導(dǎo)致使用再生水的民眾接受度低，無(wú)法廣泛用于小區(qū)綠化及沖廁等生活雜用.此外，流域內(nèi)再生水用戶類型較為單一，大部分城市的再生水利用去向?yàn)榫坝^綠化和市政雜用.但因受到管網(wǎng)覆蓋率低、取水點(diǎn)少、用水需求季節(jié)性差異大、經(jīng)濟(jì)收益差等因素影響，再生水利用總量和規(guī)模都很難提升.

2 區(qū)域再生水循環(huán)利用體系構(gòu)建面臨的主要制約因素

在黃河流域構(gòu)建行之有效的區(qū)域再生水循環(huán)利用體系面臨來(lái)自政策和技術(shù)兩個(gè)層面的制約因素.政策方面的因素相對(duì)技術(shù)層面則更為急迫，政策層面的大力推動(dòng)會(huì)在短期內(nèi)產(chǎn)生效果，技術(shù)層面的因素則需要長(zhǎng)期的投入.政策層面的制約主要表現(xiàn)在三方面：一是再生水尚未有效納入水資源配置規(guī)劃，流域內(nèi)多數(shù)地方尚未針對(duì)再生水利用出臺(tái)相關(guān)規(guī)定，尤其是缺少對(duì)再生水利用比例的考核機(jī)制；二是再生水尚未納入水權(quán)交易市場(chǎng)，地方政府對(duì)于再生水的取用權(quán)和收益權(quán)沒有明確的管理要求；三是再生水利用工程盈利能力較弱，在缺乏經(jīng)濟(jì)政策保障的情況下很難形成穩(wěn)定的市場(chǎng)運(yùn)營(yíng)和長(zhǎng)效運(yùn)行機(jī)制.技術(shù)層面的制約也表現(xiàn)在三方面：一是冬季低溫條件下，人工濕地工程的處理效果對(duì)運(yùn)維技術(shù)的依賴度較高，不少地方的人工濕地工程往往缺乏專業(yè)的運(yùn)維隊(duì)伍；二是人工濕地工程建設(shè)有最小用地面積要求，對(duì)于城鎮(zhèn)污水處理廠建成較早的地區(qū)，由于沒有預(yù)留建設(shè)用地，很難真正將人工濕地水質(zhì)凈化工程與城鎮(zhèn)污水處理廠有效銜接；三是針對(duì)再生水鹽分升高和水質(zhì)安全問(wèn)題，需要根據(jù)不同的利用途徑開展長(zhǎng)期的跟蹤研究.

2.1 再生水尚未有效納入水資源優(yōu)化配置體系

我國(guó)非常規(guī)水源利用在空間分布上呈現(xiàn)出“北多南少”的特點(diǎn)，且絕大部分分布在華北、西北等相對(duì)缺水的地區(qū)[18].將非常規(guī)水源如礦井水納入水資源優(yōu)化配置，在黃河流域?qū)幭幕刈遄灾螀^(qū)、內(nèi)蒙古自治區(qū)、陜西省、山西省等煤炭能源基地已進(jìn)行了多年積極的探索[19-22].例如，陜西省榆林市和山西省晉城市均針對(duì)礦井水的再利用出臺(tái)了相關(guān)規(guī)定，將礦井水納入了全市水資源配置，但是大量城鎮(zhèn)污水處理廠的出水尚未得到有效配置.有些城市雖然出臺(tái)了將再生水統(tǒng)一配置的實(shí)施細(xì)則，但在實(shí)際落實(shí)過(guò)程中因缺少具體的配置規(guī)劃和方案，尤其是缺少對(duì)再生水利用比例的考核，實(shí)施效果并不理想.

近年來(lái)黃河流域多個(gè)城市如鄂爾多斯市、晉城市等城市逐步推進(jìn)水權(quán)交易市場(chǎng)機(jī)制建設(shè)，但都未將再生水納入水權(quán)交易市場(chǎng)，再生水資源的開發(fā)、利用與配置缺乏經(jīng)濟(jì)政策保障，再生水占有權(quán)、取用權(quán)和收益權(quán)也沒有明確的管理要求，進(jìn)一步制約了再生水的推廣利用和良性發(fā)展.

再生水調(diào)蓄能力相對(duì)不足也是一項(xiàng)制約因素.黃河流域內(nèi)多數(shù)城市再生水利用方式為通過(guò)再生水管網(wǎng)點(diǎn)對(duì)點(diǎn)輸送至再生水用戶，未規(guī)劃建設(shè)再生水調(diào)蓄設(shè)施，也有部分地區(qū)依托自然坑塘和天然湖泊儲(chǔ)存污水處理廠尾水，由于塘壩內(nèi)水體流動(dòng)性差易導(dǎo)致二次污染，天然湖泊受環(huán)境本底值影響水質(zhì)不穩(wěn)定，且沒有設(shè)置地表水監(jiān)測(cè)斷面，不利于再生水的安全利用.

2.2 人工濕地水質(zhì)凈化工程“重建設(shè)、輕運(yùn)維”的現(xiàn)象較為普遍

從黃河流域內(nèi)目前已經(jīng)建成的人工濕地水質(zhì)凈化工程項(xiàng)目來(lái)看，“重建設(shè)、輕運(yùn)維”的問(wèn)題在不少地區(qū)依然存在.一方面由于缺乏專業(yè)隊(duì)伍的運(yùn)維，人工濕地水質(zhì)凈化工程不能很好地發(fā)揮水質(zhì)凈化的作用，如冬季植物不收割、春季秸稈殘?bào)w不移除、植物養(yǎng)護(hù)不當(dāng)?shù)惹闆r導(dǎo)致凈化效果大打折扣；另一方面因維護(hù)資金不足導(dǎo)致人工濕地工程處于停滯狀態(tài)，由于水體流動(dòng)性變差出現(xiàn)明顯沼澤化現(xiàn)象，凈化功能嚴(yán)重退化，人工濕地工程從治污設(shè)施變成了致污設(shè)施.尤其是在冬季低溫條件下，濕地植物進(jìn)入休眠狀態(tài)，微生物活性受到抑制[23-25]，填料層因有機(jī)污染物容易累積導(dǎo)致堵塞等諸多問(wèn)題[26-28]，均顯著影響人工濕地的處理效果，做好保溫措施和工藝優(yōu)化調(diào)整均需依靠專業(yè)的運(yùn)維技術(shù)[29-31].以黃河流域內(nèi)人工濕地?cái)?shù)量較多、濕地建設(shè)起步較早的臨沂市為例，全市23 個(gè)人工濕地中有9 個(gè)沒有明確的運(yùn)維主體，無(wú)法正常運(yùn)行.有運(yùn)維主體的部分人工濕地因管理人員配置不足、運(yùn)維經(jīng)費(fèi)缺口大等問(wèn)題，導(dǎo)致濕地未發(fā)揮應(yīng)有作用.西寧市的人工濕地在冬季直接停止運(yùn)行，一年內(nèi)人工濕地僅運(yùn)行半年.因此，亟需提高地方住建、生態(tài)環(huán)境和水利部門對(duì)人工濕地工程運(yùn)維管理的重視程度.

2.3 人工濕地水質(zhì)凈化工程建設(shè)用地和功能發(fā)揮受限

根據(jù)調(diào)研發(fā)現(xiàn)，不少城市由于污水處理廠建成較早，沒有預(yù)留建設(shè)用地，或者沿河已劃定基本農(nóng)田等原因，在規(guī)劃建設(shè)人工濕地水質(zhì)凈化工程用地方面遇到較大的障礙.此外，流域內(nèi)真正將人工濕地水質(zhì)凈化工程與城鎮(zhèn)污水處理廠有效銜接的成功案例也是有限的，大多數(shù)城市由于存在國(guó)控?cái)嗝嫠|(zhì)達(dá)標(biāo)的壓力和需求，在支流入干流處、河流入湖口處建設(shè)人工濕地水質(zhì)凈化工程的案例較多，以維護(hù)下游地表水監(jiān)測(cè)斷面水質(zhì)穩(wěn)定為主要建設(shè)目的，出水水質(zhì)并非依據(jù)再生水用戶水質(zhì)需求進(jìn)行設(shè)計(jì).

此外，人工濕地水質(zhì)凈化工程市場(chǎng)運(yùn)營(yíng)機(jī)制尚不成熟.根據(jù)調(diào)研，黃河流域納入?yún)^(qū)域再生水循環(huán)利用試點(diǎn)的城市中多數(shù)人工濕地水質(zhì)凈化工程基本處于勉強(qiáng)維持或虧損運(yùn)營(yíng)狀態(tài)，人工濕地運(yùn)維費(fèi)用主要依靠地方財(cái)政支出，普遍存在運(yùn)維經(jīng)費(fèi)缺口大、管理人員配置不足等問(wèn)題.由于再生水工程配套設(shè)施投資收益較小、盈利能力較弱，對(duì)經(jīng)濟(jì)效益產(chǎn)出挖掘不足，未能形成穩(wěn)定的市場(chǎng)運(yùn)營(yíng)和長(zhǎng)效運(yùn)行機(jī)制，限制了再生水利用規(guī)模與發(fā)展速度.

2.4 再生水用于農(nóng)業(yè)灌溉的潛力未充分發(fā)掘

黃河流域是我國(guó)重要的糧食主產(chǎn)區(qū)[32]，2020 年黃河流域9 省(區(qū))糧食產(chǎn)量占全國(guó)糧食總產(chǎn)量的35.3%.農(nóng)業(yè)用水是沿黃地區(qū)的用水大戶，2020 年黃河流域9 省(區(qū))農(nóng)業(yè)用水占總用水量的比例為65.3%.根據(jù)2020-2021 年各地級(jí)市的《水資源公報(bào)》統(tǒng)計(jì)數(shù)據(jù)，黃河流域納入?yún)^(qū)域再生水循環(huán)利用試點(diǎn)的城市中有半數(shù)城市農(nóng)灌用水量占總用水量的50%以上，按照農(nóng)灌用水占比由高到低的順序排列依次為銀川市(79.5%)、運(yùn)城市(78.1%)、鄂爾多斯市(68.4%)、煙臺(tái)市(60.65%)、臨沂市(58.4%)、包頭市(55.41%)、榆林市(53.1%).這些城市農(nóng)灌用水剛性需求旺盛，水量缺口較大，同時(shí)鄂爾多斯市、榆林市等能源基地還合并有工業(yè)用水緊缺的矛盾.流域內(nèi)不少農(nóng)業(yè)大縣由于地表水資源嚴(yán)重匱乏，采地下水用于農(nóng)業(yè)灌溉，造成地下水過(guò)度開發(fā)，而對(duì)于產(chǎn)生量較大且穩(wěn)定的城鎮(zhèn)污水處理廠再生水源卻沒有得到有效利用.

再生水農(nóng)業(yè)灌溉利用是緩解農(nóng)業(yè)水資源短缺的重要途徑.從全球范圍來(lái)看，農(nóng)業(yè)灌溉和景觀用水是再生水應(yīng)用最普遍的兩個(gè)領(lǐng)域[33-36].國(guó)際上有許多國(guó)家把再生水列為“城市第二水源”，以色列60%的國(guó)土面積為沙漠，依靠污水的再生利用和海水淡化將90%的再生水回用于農(nóng)業(yè)灌溉，支撐起現(xiàn)代高效農(nóng)業(yè)，成為農(nóng)產(chǎn)品出口大國(guó).日本作為使用再生水較早的國(guó)家之一，日本政府將再生水利用方式分為單獨(dú)循環(huán)、地區(qū)循環(huán)、廣域循環(huán)和雨水利用4 種模式，利用途徑涵蓋城市景觀、農(nóng)業(yè)和工業(yè)用水等方面.我國(guó)未來(lái)農(nóng)業(yè)的發(fā)展將再生水用于灌溉將是大勢(shì)所趨[37-39]，但目前我國(guó)再生水農(nóng)業(yè)灌溉利用研究尚處于初始發(fā)展階段[40-43]，亟需政策和技術(shù)層面的雙重推動(dòng).根據(jù)2021 年國(guó)家發(fā)展和改革委員會(huì)等十部門聯(lián)合印發(fā)的《關(guān)于推進(jìn)污水資源化利用的指導(dǎo)意見》，農(nóng)業(yè)農(nóng)村部的著力點(diǎn)放在農(nóng)村污水就近就地資源化利用方面，并未提及農(nóng)業(yè)灌溉利用.根據(jù)對(duì)試點(diǎn)城市的調(diào)研，正因?yàn)槿鄙僬邔用娴挠辛ν苿?dòng)，將城鎮(zhèn)污水處理廠的再生水用于農(nóng)業(yè)灌溉面臨著各種各樣的阻力，有技術(shù)層面的制約因素(如再生水鹽分升高)，也有部門職能和協(xié)調(diào)方面的限制，因此規(guī)模化的再生水農(nóng)業(yè)灌溉利用模式有待盡快開展探索和實(shí)踐.

3 推動(dòng)區(qū)域再生水循環(huán)利用的對(duì)策措施

3.1 統(tǒng)一認(rèn)識(shí)，強(qiáng)化部門協(xié)同

建議在部級(jí)-省級(jí)-地市級(jí)建立常態(tài)化調(diào)度機(jī)制，暢通問(wèn)題反饋通道.地方政府要切實(shí)發(fā)揮區(qū)域再生水循環(huán)利用試點(diǎn)工作領(lǐng)導(dǎo)小組的組織協(xié)調(diào)作用，明確職責(zé)劃分，責(zé)任落實(shí)到人，定期(逐月或至少每季度)召開工作進(jìn)展調(diào)度會(huì)，形成會(huì)議紀(jì)要存檔，確保試點(diǎn)領(lǐng)導(dǎo)小組工作機(jī)制有效運(yùn)轉(zhuǎn).避免出現(xiàn)生態(tài)環(huán)境部門單打獨(dú)斗的現(xiàn)象，強(qiáng)化各職能部門間的協(xié)同，增加多方溝通和交流，及時(shí)釋放問(wèn)題和需求，協(xié)調(diào)解決堵點(diǎn)和難點(diǎn)，加快磨合，統(tǒng)一認(rèn)知，抓住形成合力、借力發(fā)力的最佳時(shí)機(jī)，將區(qū)域再生水循環(huán)利用工程項(xiàng)目納入國(guó)土空間規(guī)劃及相關(guān)專項(xiàng)規(guī)劃統(tǒng)籌推動(dòng)、協(xié)同建設(shè).

3.2 多方籌措，強(qiáng)化資金保障

省級(jí)層面應(yīng)當(dāng)按照要求加大對(duì)區(qū)域再生水循環(huán)利用工程的政策和資金傾斜，推動(dòng)符合中央資金支持的區(qū)域再生水循環(huán)利用工程盡早開工建設(shè).市級(jí)環(huán)境保護(hù)專項(xiàng)資金使用管理辦法將區(qū)域再生水循環(huán)利用體系建設(shè)納入支持范圍，加大競(jìng)爭(zhēng)性資金分配對(duì)區(qū)域再生水循環(huán)利用項(xiàng)目的傾斜力度，創(chuàng)新再生水利用工程市場(chǎng)化投融資模式，充分利用中央水污染防治資金帶動(dòng)作用，積極引入社會(huì)資本參與人工濕地建設(shè)運(yùn)行，鼓勵(lì)采用EOD 模式促進(jìn)再生水利用工程的持續(xù)收益.

3.3 多措并舉，加強(qiáng)人工濕地用地保障和長(zhǎng)效運(yùn)行

建議以區(qū)(縣)為單位，協(xié)同推進(jìn)人工濕地重點(diǎn)工程建設(shè)，將人工濕地用地納入地方國(guó)土空間規(guī)劃，制定配套用地協(xié)調(diào)籌措方案，統(tǒng)籌解決人工濕地水質(zhì)凈化工程建設(shè)所用土地問(wèn)題.明確人工濕地建設(shè)管理責(zé)任主體，多渠道籌措人工濕地運(yùn)行維護(hù)資金，將運(yùn)維費(fèi)用列入政府一般公共預(yù)算，保障人工濕地水質(zhì)凈化工程穩(wěn)定運(yùn)行，定期組織評(píng)估人工濕地運(yùn)行狀況及環(huán)境效益.鼓勵(lì)引入第三方專業(yè)團(tuán)隊(duì)負(fù)責(zé)日常運(yùn)行維護(hù)，科學(xué)制定人工濕地運(yùn)行維護(hù)方案，有效預(yù)防濕地堵塞，加強(qiáng)濕地植物日常管護(hù)，因地制宜采取保溫措施確保低溫環(huán)境人工濕地水質(zhì)凈化效益正常發(fā)揮.探索推進(jìn)人工濕地水質(zhì)凈化工程與城市景觀建設(shè)相互融合，與“山水林田湖草沙”一體化保護(hù)修復(fù)、鄉(xiāng)村振興等工程有機(jī)銜接.帶動(dòng)周邊土地溢價(jià)和生態(tài)產(chǎn)品價(jià)值實(shí)現(xiàn)，深度挖掘人工濕地經(jīng)濟(jì)效益產(chǎn)出，反哺日常運(yùn)維，形成自給自足的長(zhǎng)效穩(wěn)定運(yùn)行模式.

3.4 鼓勵(lì)農(nóng)業(yè)灌溉利用

對(duì)于黃河流域內(nèi)農(nóng)業(yè)灌溉用水需求量大且缺口較大的地區(qū)，同時(shí)具備城鎮(zhèn)污水再生利用條件的，建議省級(jí)及地市級(jí)水利、農(nóng)業(yè)和科技部門根據(jù)當(dāng)?shù)禺a(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)特點(diǎn)、水資源利用需求，出臺(tái)鼓勵(lì)再生水用于農(nóng)業(yè)灌溉的政策，加強(qiáng)農(nóng)業(yè)灌溉領(lǐng)域污水資源化安全利用科技攻關(guān).強(qiáng)化再生水農(nóng)業(yè)利用安全保障，建立健全再生水灌區(qū)水土環(huán)境監(jiān)測(cè)體系，開展再生水安全利用跟蹤調(diào)查.逐步建立基于生態(tài)環(huán)境安全與農(nóng)產(chǎn)品質(zhì)量安全的再生水健康風(fēng)險(xiǎn)評(píng)估體系.研究適合不同土壤類型、作物種類的灌溉方式，研發(fā)適用于本地農(nóng)業(yè)產(chǎn)業(yè)特點(diǎn)的再生水水質(zhì)提升與安全高效利用技術(shù).加快形成一批具有本地特色的再生水農(nóng)業(yè)安全利用示范工程.

同時(shí)，對(duì)于不承擔(dān)其他供水功能的現(xiàn)有灌溉調(diào)蓄庫(kù)可直接用于調(diào)蓄再生水.可依托電灌站提水改造等引水工程推進(jìn)再生水農(nóng)業(yè)利用，依托雨水綜合利用工程稀釋再生水鹽分后用于下游農(nóng)田灌溉.推動(dòng)黃河流域內(nèi)典型農(nóng)業(yè)縣城形成具有示范性的再生水農(nóng)業(yè)利用模式.

3.5 將再生水利用納入考核，積極培育再生水水權(quán)市場(chǎng)

建議地方政府組織修訂最嚴(yán)格的水資源管理制度考核辦法，將再生水利用納入考核，加大再生水利用率在考核中的權(quán)重.出臺(tái)再生水利用的強(qiáng)制性約束措施，按行業(yè)制定再生水強(qiáng)制利用指標(biāo)，建立包括各縣(區(qū))、園區(qū)管理機(jī)構(gòu)、再生水用戶在內(nèi)的多層管理考核制度，壓實(shí)再生水利用責(zé)任，對(duì)完成再生水利用目標(biāo)的用戶實(shí)行激勵(lì)政策.將區(qū)域再生水循環(huán)利用項(xiàng)目納入主要水污染物減排量認(rèn)定范疇.在鄂爾多斯市、榆林市等工業(yè)新鮮水用水指標(biāo)緊缺的地區(qū)，鼓勵(lì)工業(yè)用水優(yōu)先使用再生水，尤其是具備使用再生水條件的高耗水行業(yè)應(yīng)優(yōu)先配置和使用再生水.嚴(yán)格控制化工、熱電等高耗水行業(yè)新鮮水取用量，增加再生水的使用比例.建設(shè)項(xiàng)目配置水資源時(shí)，優(yōu)先考慮使用再生水，嚴(yán)格水資源論證和取水許可管理，水資源論證中優(yōu)先論證再生水利用的可行性，提出再生水配置方案.新建高耗水項(xiàng)目應(yīng)統(tǒng)籌安排在區(qū)域再生水調(diào)配系統(tǒng)周邊；同時(shí)充分利用經(jīng)濟(jì)杠桿作用，將富余的再生水在水權(quán)市場(chǎng)進(jìn)行交易，推進(jìn)再生水水權(quán)制度改革，并鼓勵(lì)工作基礎(chǔ)較好的地區(qū)開展再生水水權(quán)交易制度建設(shè)試點(diǎn).

4 展望

區(qū)域再生水循環(huán)利用是貫徹落實(shí)黨的二十大報(bào)告提出的“降碳、減污、擴(kuò)綠、增長(zhǎng)”的重要舉措和可行路徑，也是一項(xiàng)涉及多部門多行業(yè)的復(fù)雜系統(tǒng)工程.讓區(qū)域再生水循環(huán)利用體系充分發(fā)揮效能，需要地方黨委政府的高位推動(dòng)、系統(tǒng)謀劃和有力政策支持，需要依托試點(diǎn)示范在規(guī)劃建設(shè)、運(yùn)行維護(hù)、監(jiān)督管理等關(guān)鍵環(huán)節(jié)充分發(fā)揮部門協(xié)同作用，需要在水質(zhì)安全利用和風(fēng)險(xiǎn)防控領(lǐng)域加大科技攻關(guān)力度.筆者通過(guò)資料分析、實(shí)地走訪和會(huì)議座談等方式深入調(diào)研了黃河流域16 個(gè)地級(jí)市區(qū)域再生水循環(huán)利用試點(diǎn)實(shí)施方案的落實(shí)情況，由于受調(diào)研對(duì)象數(shù)量限制，且國(guó)內(nèi)對(duì)于區(qū)域再生水循環(huán)利用的研究工作歷史較短，可參考的研究成果和案例有限，提出的對(duì)策措施可能不夠系統(tǒng)和全面.本文的意義旨在加大區(qū)域再生水循環(huán)利用模式在全社會(huì)的認(rèn)可度和宣傳力度，伴隨著黃河流域生態(tài)保護(hù)和高質(zhì)量發(fā)展重大國(guó)家戰(zhàn)略的深入實(shí)施，區(qū)域再生水循環(huán)利用體系也將在黃河流域更大范圍內(nèi)得以推廣，發(fā)揮更加顯著的效益.