把握科研經費改革契機 提高科研單位財務治理水平

劉 丹 張耀生 中國科學院沈陽自動化研究所

引言

科研經費泛指各種用于發(fā)展科學技術事業(yè)而支出的費用。通常由政府、企業(yè)、民間組織等通過委托方式或者對申請報告的篩選來分配，用于解決特定的科學和技術問題。我國擁有較多的科研單位，這些科研單位為技術研究、推廣和應用提供了重要支撐。為保證科研單位科研經費的使用質量，我國早期以《關于調整國家科技計劃和公益性行業(yè)科研專項經費管理辦法若干規(guī)定的通知》為科研單位財務治理工作提供指導，近年來則以《國務院辦公廳關于改革完善中央財政科研經費管理的若干意見》(下文簡稱《意見》)作為補充[1]。整體上看，大部分科研單位能夠妥善使用科研經費，但《意見》出臺后，科研單位工作中的一些問題也漸顯突出，在此背景下，就其財務治理的不足、對策進行研究十分必要。

一、科研經費改革的基本內容

(一)精簡預算編制

按照《意見》精神，科研經費改革關注精簡預算編制。將直接費用精簡為設備費、業(yè)務費、勞務費三大類。設備費即科研活動所需設備產生的費用，如設備采買、修護、修理、存放、運輸費用等，大部分科研活動需要依賴專業(yè)設備提供支持，尤其是實驗類科研[2]。業(yè)務費則指行政事業(yè)單位為完成擔負的專業(yè)任務所需的消耗性費用，以及購置低值易耗品的費用，包括各類耗材、試劑等。勞務費是指人員勞動產生的支出。這些費用均要求按照《意見》規(guī)定進行調整，予以精簡，以便于后續(xù)管理、預算分析。

(二)經費管理專業(yè)化

以《意見》要求為基準，科研單位的經費管理也要求進一步趨于專業(yè)化，在精簡預算編制的同時，要求間接費用比例適當提升，同時做好結余資金管理。具體而言，按照《意見》要求，科研經費中的間接費用，應不超過直接費用扣除設備購置費后的20%—30%，具體而言，500萬元以下的部分，間接費用比例為不超過30%，500萬元至1 000萬元的部分為不超過25%，1 000萬元以上的部分不超過20%；對數(shù)學等純理論基礎研究項目，間接費用比例進一步提高到不超過60%。在結余資金的管理方面，在科研項目通過驗收后，結余資金留歸項目承擔單位統(tǒng)籌安排，以用于后續(xù)的科研活動以及本項目的進一步研究。專業(yè)化的經費管理主要強調提升管理深入性、全面性，使預算之后的其他環(huán)節(jié)也均納入專業(yè)管理范疇，綜合提升科研經費的管理效果[3]。

(三)管理的靈活性

《意見》對科研經費管理的靈活性提出了一定要求，主要強調落實立項項目科研財務助理制度，從經費管理的具體需求以及能動性角度入手，嘗試為科研人員在預算編制和調劑、經費報銷、財務決算等方面提供專業(yè)化服務，使科研人員財務管理方面的壓力得到降低，控制事務性負擔。此外，《意見》關注建立盡職免責機制，鼓勵科研人員大膽探索、寬容失敗，原則上對探索性強、風險高的科研項目，只要科研人員履行勤勉盡責義務，即給予“結題”結論。這意味著科研單位的經費管理可以根據(jù)本單位情況、項目情況、人員情況更加靈活地開展，激發(fā)人員主動性，擴寬了經費管理的空間。

二、提高科研單位財務治理水平的積極價值

(一)保證資金使用質量

提高科研單位財務治理水平，可以提升其資金使用質量，使科研項目得到有效推動，單位的日常工作也不受影響。如《意見》中結余資金管理的要求，科研單位在立項階段根據(jù)項目內容確定預算，并撥付資金。以中國科學院沈陽自動化研究所，其啟動的自動化科研項目往往存在一定的動態(tài)性，包括同類單位的研究是否優(yōu)于本項目、項目是否較早完成、市場需求是否支持項目持續(xù)研究等。一旦上述動態(tài)因素出現(xiàn)波動，研究所可能剩余部分科研經費。根據(jù)《意見》要求，研究所作為項目承擔單位，可以留歸、統(tǒng)籌安排結余資金，為本單位的其他研究活動提供資金，也可用于獎勵付出了較多勞動的科研人員、項目帶頭人，為單位發(fā)展提供服務，對科研人員也具有積極的鼓勵作用[4]。

(二)提升人員積極性

科研單位財務治理水平的提升，也有助于調動工作人員的積極性。根據(jù)《意見》精神，科研單位對科研項目結余經費可合理進行安排，也應從專業(yè)角度提供管理服務，降低科研人員的事務性負擔。前者提升了科研單位的財務主動權，單位可以根據(jù)科研項目具體情況，酌情對科研人員進行獎勵，也可以在法律和《意見》允許的范圍內，增加勞務費的比重，確保科研人員得到必要的薪酬獎勵。事務性負擔的降低，則有助于科研人員投入全部或大部分精力到科研項目的研究中，積極地組織科技創(chuàng)新、研究活動。上述兩個方面工作均有助于提升科研人員的積極性和主動性，為科研項目突破、經費有效使用提供助力[5]。

(三)促進單位管理優(yōu)化

從作用上看，財務治理本質上是利用工作機制、管理結構，提升財務工作水平，從財務角度實現(xiàn)科研單位的高質量發(fā)展。結合《意見》要求，可知未來科研單位在科研經費管理工作中需強調經費管理專業(yè)化，專業(yè)化的科研經費管理，直接提升了科研單位的經費運用質量，從而優(yōu)化了單位的財務管理能力，財務管理能力的提升，則為科研單位其他方面的管理工作提供了經驗和參照，包括專事專管、業(yè)財有限度的融合和分離等，對科研單位管理工作的綜合改善具有積極價值。

三、科研經費改革視角下科研單位財務治理的不足

(一)權限不夠清晰

科研經費改革視角下，科研單位財務治理尚不完善，存在治理工作權限不夠清晰的情況。此問題體現(xiàn)在兩個層面，一是單位頂層，管理上過于關注規(guī)范化，沒有充分根據(jù)《意見》精神進行靈活管理，使科研經費的使用僵化，不能最大限度發(fā)揮作用。二是執(zhí)行層，在管理科研經費的過程中，不能充分做到經費使用情況的跟蹤分析，不能有效確定管理責任和權限。如部分科研單位為節(jié)約人力資源和相關開支，要求科研項目組自行進行經費管理，科研人員缺乏財務管理的專業(yè)知識，難以精準完成經費開支的記錄和分析，預算、決算等工作也不完善。同時，科研人員兼管經費也分散了其精力，使科研項目難以如期完成，對科研單位的發(fā)展和責任履行產生負面影響。

(二)治理思路比較簡單

科研單位的財務治理工作不完全關注經濟回報，以維持單位科研活動和日常管理為基本目標。這一思路一方面保證了科研單位管理工作的目標，提升了管理效率，另一方面也帶來了治理思路較簡單的問題，導致科研單位將財務治理的主要精力集中于保證規(guī)范性、滿足工作需要等方面，缺乏對科研經費進行專業(yè)管理的認識，也不能充分根據(jù)經濟業(yè)務、單位發(fā)展的目標靈活進行財務治理，使經費使用的合理性下降。如科研單位沒有為大型項目預留資金、向非核心項目投入過多資源等。而治理思路上的弊端主要受到理念、環(huán)境影響，因科研單位對經濟回報的關注有限，其在財務治理上也存在怠惰心理，不能將其等同于科研工作，給予的重視度不高，未來工作中應尋求更正、改進。

(三)財務工作缺乏深入性

包括科研經費的管理在內，科研單位財務治理工作應全面覆蓋各個環(huán)節(jié)，深入有效地借助管理機制、數(shù)據(jù)信息、專業(yè)人員，保證治理工作的成效。目前部分科研單位的經費管理、財務治理不能充分契合《意見》要求、特點，深入性比較有限。如《意見》要求科研單位精簡預算編制，將直接費用精簡為設備費、業(yè)務費、勞務費三個類別。各地科研單位可按此要求完成直接費用的精簡，但在具體工作中，不能有效進行費用歸類和清晰記錄，科研活動耗材、試劑方面的支出不夠詳細，只做總體記錄，沒有按日期、類別做好細分，很難為下一階段的財務治理工作提供優(yōu)質數(shù)據(jù)作為支撐。其他方面的工作也存在類似問題，科研經費、結余資金以及財務治理略顯粗放，不夠深入。

(四)內部機制不完善

財務治理不等于財務管理，后者關注信息處理和決策輔助，前者在此基礎上額外重視通過穩(wěn)定的機制、框架，匹配科研單位的發(fā)展需求，保證財務安全和資金使用的質量。這要求科研單位遵行《意見》要求和一般原則，加強財務治理機制建設，以穩(wěn)定、科學的機制保證治理效果。目前部分科研單位對《意見》的理解不夠深入，對一般原則的運用也存在缺陷，導致其財務治理工作的內部機制不完善。如科研經費結余部分的管理，要求確保處理得當，避免科研項目組吞沒結余資金，也避免科研單位對結余資金使用不當。一些科研單位沒有設立必要的監(jiān)督部門，結余資金的使用、配置情況不明，不利于最大限度發(fā)揮科研經驗的積極作用，也不利于科研單位的持續(xù)健康發(fā)展。

四、科研經費改革視角下科研單位財務治理的優(yōu)化策略

(一)明確管理權限

科研經費改革視角下，科研單位財務治理的優(yōu)化應首先明確管理權限，以管理權限為基礎，構建明確的分級管理制度，再以制度為基礎，組織財務治理。原則上管理權限應采用多元制，即單位財務部門“元”、科研項目組“元”。

科研項目組在立項階段應出具完整的財務表，可申請財務部門安排專業(yè)人員提供輔助，精準計算本項目的開支，按照《意見》要求，完成精簡預算編制、提升間接費用比例，并將報表提交給科研單位的有關負責人。該負責人與財務工作部門負責人共同進行報表分析，核準其準確無誤后，準予立項、組織撥款。項目正式啟動后，要求其直接負責人每日記錄項目進度信息、支出信息，并注明支出類別、經手人，收集、保存對應的發(fā)票等憑證。科研單位財務部門不定期進行檢查，了解項目經費的使用情況，對發(fā)現(xiàn)的問題、異常及時進行查看，確保科研經費使用符合《意見》要求，與立項階段報表內容吻合。

項目完成后，要求負責人做到科研經費使用情況、結余情況的整理，形成規(guī)范報告，交由單位財務部門負責人，后者核對無誤后，再提交給單位的領導層作為數(shù)據(jù)資源予以保存，以便據(jù)此調用結余資金、為后續(xù)類似項目的管理提供參考。所有參與經費管理、財務治理的人員，均應按照《意見》要求，具有必要的專業(yè)資質，同時避免科研人員兼管財務的情況，減輕其事務性工作的壓力。

(二)優(yōu)化治理思路

科研單位應尊重《意見》要求，在科研經費改革視角下積極優(yōu)化財務治理思路，主要措施包括優(yōu)化經濟業(yè)務管理流程，明確治理方法和標準等。原則上關注從個性角度確定科研項目的具體支出環(huán)節(jié)，做到預算，再結合項目特點確定工作方法、具體標準和執(zhí)行人，強調治理全程化。

如中國科學院沈陽自動化研究所啟動的“智能制造”相關科研項目，要求在項目啟動階段做到經濟業(yè)務管理分析，確定本項目的科研經費總額、不同項目的開支額度。生成報告后，按照上文所述流程接受審批。項目啟動后，由本項目負責人以及單位負責人共同就不同環(huán)節(jié)進行治理，如業(yè)務費用是否得當、勞動費用使用合理性等，每日生成記錄。考慮到“智能制造”科研項目的周期往往較長，應在經費管理的全周期內建設輔助治理方法，包括不定期檢查、資金撥付量的調整等等。科研項目無法完成或已經結束后，需要分析經費使用情況，對結余資金進行管理，記錄額度，分析結余原因，生成獨立報告并獨立提交。每個科研項目結束后，均對工作經驗進行總結，匯總后形成固定工作制度，用于本單位的財務治理，形成以科學制度為核心的財務治理模式。

(三)保證工作深入化

《意見》要求科研單位保證科研經費使用、財務治理的專業(yè)性，也關注其靈活性，這就要求科研單位在現(xiàn)有基礎上重視自身工作的缺陷，尋求提升工作的深入化水平。原則上建議做科研經費、財務治理等工作的拆分，根據(jù)科研經費、財務治理的實際特點，保證每一個工作環(huán)節(jié)均得到獨立的分析。

以直接費用為例，在實際工作中，各科研單位可采用拓撲學方法，對構成各科研項目的直接費用進行羅列和分別拆分，在設備費、業(yè)務費、勞務費三大類支出的基礎上，加以細化，如設備費細分為設備采買、修護、修理、存放、運輸?shù)荣M用，設備采買又進一步拆分為完全采買、部分采買等小類……

按此思路，將構成直接費用的所有項目一一羅列。再選取具有專業(yè)資質的人員，對各項目進行分別管理。如果科研項目規(guī)模較小，多類管理內容可由一位工作人員負責，反之，如果科研項目的規(guī)模偏大，其直接費用的規(guī)模也偏大，每一個大類均應獨立選取人員進行管理，以保證信息記錄詳細、完整。此模式下，專業(yè)人員提供了科研經費管理、財務治理的專業(yè)保障，拆分后管理的模式，也能提升財務治理和經費管理的深入水平，使構成經費開支、影響財務治理的各類因素均得到有效分析和管束，進而直接提升科研單位科研經費使用質量，也改善單位財務治理的深入性。

(四)完善監(jiān)督機制

科研經費的使用需要遵行《意見》要求，但《意見》內容大多是宏觀的，各科研單位的具體情況各有不同，為進一步提升科研經費管理質量，實現(xiàn)財務治理水平的提升，各科研單位還應根據(jù)工作需求建設、完善監(jiān)督機制，以監(jiān)督機制為經費管理、財務治理工作提供保障。

中國科學院沈陽自動化研究所等成立時間較長的科研單位，大多建有完善的內部監(jiān)督制度，一些較小、成立時間較短的科研單位，則可能存在內部機制不完善的情況。未來工作中，各科研單位可采用多元監(jiān)督的模式，選取科研項目組之外的專業(yè)人員，組成監(jiān)督小組。小組包括單位的基層人員、內部控制工作人員、財務工作人員、行政部門干部四類主體，以確保能夠動不同角度提供監(jiān)督，全程跟蹤項目經費使用情況，及時發(fā)現(xiàn)、處理問題，作為科研單位財務治理依據(jù)。

五、結語

綜上所述，在科研經費改革視角下，需要結合當前問題，積極提高科研單位財務治理水平。科研經費改革關注精簡預算編制、經費管理專業(yè)化和全面化，在此背景下，提升科研單位財務治理水平有助于保證其資金使用效率，提升科研人員的主動性。目前來看，科研單位財務治理存在權限不夠清晰、思路簡單、深入性不足和機制不完善等問題。科研經費改革視角下，科研單位財務治理的優(yōu)化應關注明確管理權限，同時從思路和深入性角度作出調整，并以必要的監(jiān)督機制為紐帶，提升財務治理工作水平、質量，促進單位的健康全面發(fā)展。