事業單位全面預算管理問題與對策

李銀珍

（廣州市衛生健康技術鑒定和人才評價中心，廣東 廣州 510180）

實施事業單位全面預算管理，是當前社會形勢發展的必然要求，新《預算法》頒布，上升到更高的管理要求，也是提高事業單位管理水平和效率，加強內部控制，集中管理，全方位動態掌握資金使用情況全過程，防范風險，使到單位能夠更好發展的有效途徑，資源配置更加優化，統籌全局，合理安排支出，及時監控戰略目標，控制實施進度，進行事前、事中、事后有效跟蹤管理，確保資金使用最大效益，在財力上保證單位履行政府賦予的職能，促進公共事業健康地發展，與發展戰略規劃一致，實現精準實施。

一、事業單位全面預算管理的重要性

（一）有利于提高單位的管理水平

事業單位的很大部分工作都是政府賦予的職能，屬于非營利性，公益性支出，通過全面預算管理，依據政策、有計劃做好工作部署，不做赤字預算，及時掌握資金使用狀況，實現財務收支平衡，提升單位整體管理水平，以管理數字化、精細化，促進健康發展。

（二）優化事業單位資金分配

嚴格執行《預算法》及預算法實施條例。嚴格執行人大批準的預算。堅持先有預算，后有支出，嚴禁超預算，無預算等支出。按“八項規定”反對鋪張浪費和大手大腳花錢，勤儉節約，嚴格貫徹落實過“緊日子”的要求。優化資金分配，科學管理、精簡和精打細算、內部資源進行進一步優化整合，合理使用資金，減少不該或不必要的支出，大力優化支出結構，嚴控制“三公”經費支出，控制非重點，如減少慶祝會、紀念會、表彰會和各類論壇等大型活動和不必要的培訓，壓減非必須支出。原則上以電話電視、視頻網絡等線上形式召開會議和培訓，支出標準嚴格執行黨政機關和事業單位會議費和培訓費管理辦法，提高資金安全和效率。

（三）健全單位內控管理

事業單位在全面預算管理時，堅持“強化預算約束，加強預算管理”，推進改善和強化內部控制工作，同時需要健全事業單位內控制度，內控制度起到的作用。

強化項目資金管理時，人員、部門職責、崗位職責，科學設置崗位，避免各部門和職工之間出現推卸責任，建立相互之間牽制管理，互相監督管理。

健全事業單位內控制度，加強全面預算管理、對內部各項經濟活動進行規范化的全過程控制，才能有效提升事業單位內部運營效率，風險管控，如事業單位融資舉債，大型設備的融資租賃需要可行性分析，合理評估，加強監管，提高償債能力，加強薄弱環節管理。對出現的漏洞與問題能進行及時、有效的解決。同時也降低成本費用，促進修訂內控制度和內部監督，確保各方面監督功能的有效發揮。

（四）做好預決算公開

預決算公開是現代財政制度的基本特征，是政府接受監督的重要途徑，也是審計、財政監督檢查工作的重點。為促進建立全面規范和透明的預算管理制度，推動預決算公開工作。通過全面預算管理，增強依法公開的觀念和主動公開的意識，認真務實履行公開責任，改進預決算編制，提高預決算的完整性、規范性、準確性，更加能夠扎實做好預算和決算公開的工作。接受社會公眾監督，確保實現預決算信息公開全面、真實、規范，內容完整。

二、事業單位全面預算管理存在的問題

（一）缺乏思想意識

第一，全面預算管理的重要性很多事業單位認識不夠，也不全面，比較片面，編制預算前期準備工作不充分，偏離實際，不細化，漏編，業務部門管理制度不健全，財務部門和業務部門之間缺乏信息溝通，或是溝通不夠。某些事業單位都是財務人員代業務部門編制，或是單位領導層對全面預算管理作用認識不到位，對促進單位發展不太了解。沒有把全面預算管理理念嵌入預算支出全過程中，與實際相差很大，在實際執行出現很多問題，預算調劑很多，財務管理水平質量較低。

第二，缺乏培訓學習，造成思想意識缺乏，對全面預算管理的政策的培訓和學習新知識比較少，沒有定期組織培訓，不是定期更新知識，預算管理新的政策不熟悉。沉浸在過去滯后的管理模式，觀念意識淡薄，人員綜合素質較低，沒有能按新規范要求認真執行。對各項經濟活動和資金流沒有有效控制，造成國家和單位資產損失，無法實現預期目標，失去全面預算管理意義。

（二）預算執行不力

在預算執行過程，不注重對各項資金管理，費用成本支出管理不嚴格，不是專款專用，應付隨意式執行，執法不夠嚴謹，與預算批復差別大，項目之間互相挪用，互相擠占，造成資金使用混亂，資金使用不安全，效率低下，風險比較高，調整預算頻繁，決算信息失真，賬實不符，保障不了預算嚴肅性和權威性。

（三）預算績效考核不健全

第一，對預算全面管理和控制，績效考核不健全，偏于形式。績效考核作用沒有在實際管理中真正起到作用。只是完成上級任務，“走過場”，沒有找出實際存在的問題。也沒有針對出現的問題，找出應對措施。在預算編制時，隨意填寫申報表績效目標和指標，目標不明確，缺乏佐證，指標設置粗放，不科學，不合理。造成項目資金實施困難，進度緩慢，很難反映真實的績效。

第二，偏向事后績效評價考核，預算執行缺乏績效運行跟蹤、監控措施不到位、不全面，僅限于日常監控和進度監控，偏向于事后評價考核，結果隨意編寫分析，也沒有深入研究，分析方法也不科學，隨意在自評表打分評價。評價結果應用較差，業務部門實施項目也沒有與績效考核掛鉤，也沒有納入業務管理中。而且業務部門出于自身部門考慮，都是會把評價要求降低，往往評優，項目效益沒有體現出來。

第三，評價結果缺乏激勵和長效機制，評價結果缺乏激勵和長效機制，沒有相關法律法規約束，追責機制不到位，評價結果分析不深入，改進措施不到位，對評價結果也沒有密切運行跟蹤，或者只是運行跟蹤在數字差異分析，并沒有實際探索深層次的問題，資金資源不能充分利用，出現預算資金管理偏差，長此以往，管理水平難以提高。

（四）財務信息化系統不健全

第一，事業單位全面的預算管理中，一方面是有些事業單位財務信息化管理單純會計電算化管理，核心不是預算管理信息化。另一方面預算管理信息系統反饋不及時，而且比較滯后，數據準確性不高，數據信息傳遞錯誤和重復，造成預算管理效率低下。預算信息化系統設置不適配和缺陷，相互之間數據共享應用比較差，降低預算管理工作效率。

第二，新的《政府會計制度》的實施，在全面預算信息化建設的當中，提出更多更高的要求，原來的預算管理信息化系統不健全，沒有完善修訂每一個環節流程的設計，管理不夠精細化，不適應發展的需求，造成工作效率低下，預算管理中有漏洞，有死角，事前、事中、事后運行監控不到位。全面預算管理信息系統是基于交易數據庫搭建的，業務數據系統與財務數據系統對接不到位，鏈接不上，斷層管理，資金管理風險進一步提高，質量管理水平無法提高，無法實現精細化管理。

三、對策建議

（一）加強政策學習，更新思想理念，提高綜合素質

一方面是組織定期線上學習相應政策理論，加大專業技術教育培訓，同時強化職業道德教育，提高對全面預算管理認知，增強風險防范意識，熟悉專業技術，及時更新知識，在管理過程中改變陳舊的觀念，提高相關政策理論水平，學以致用，“學而時習之”，指導實踐。

另一面是組織不定期線上學習相應業務政策理論，專門特定培訓學習，同時增強責任心，落實崗位職責，防止相關專業技術人員敷衍了事，得過且過的心態，培養積極熱情工作心態，善于思考，踔厲奮發，篤行不怠，各盡所能，形成良好的工作習慣，從而提高工作和創新能力，改善執行效果。

（二）加大執行力度，營造良性循環

在項目執行過程中，嚴格按制度執行，防止漏洞，節約成本，不搞無計劃、隨意突擊花錢，業務部門需要對項目執行做出分析、匯總數據。執行發現偏差問題，及時修正，不得隱瞞不報，盡力達到預計效果。

項目實施前，財務部門應提前溝通業務部門，盡早做好預算準備，結合實際、量化數據，按既定的規劃使用資金。

適度增加業務部門執行自主權，同時建立與部門考核獎懲掛鉤，聯系緊密，執行中產生損失和負面影響，予以處罰，完善約束機制，加大執行力度。

（三）健全預算管理數字化信息系統

健全單位預算執行控制系統，將預算控制流程全面移至事前，簡化傳統控制程序，提升控制效率，同時，設置信息系統自動化預警機制和提示，實時跟蹤預算執行明細情況，提高預測性準確的信息，及時阻止不規范支出。

提高信息系統個性化需求，數據精細化，而不是僅僅是財務部門使用，更應該開放給業務部門及管理部門也可以使用，利用生成數據，了解預算執行情況，做出預算明細分析原因，提出整改措施，加快項目支出進度。

健全預算管理數據信息采集模塊，通過先進技術的應用，減少手工填制，保證采集數據準確性，不重復，數據之間共享的鏈接應用，實現預算管理更自動化與智能化。

強化全面預算管理理念，加強與業務部門溝通，特別是信息化部門和財務部門交流，預算管理不能理解為僅是財務部門的工作，而是結合實際共同協作。

（四）加強績效考核管理

構建預算績效管理長效機制，需要把績效管理的理念貫穿每個環節，包括預算編制、執行、監督、考核評價，是融入資金管理的全過程。需要明確各業務部門職責，明確目標內容、指標細化、量化。強化資金支出效率。重點支持績效評價較好的項目，無績效和評價低的項目不得安排項目資金。對績效目標、績效指標預期實現的程度，預算資金執行進度實行“雙監控”，如月度、季度和年中績效管理，加強審計監督的力量，進行完整監控，提高資金管理質量。

特別是要注重項目年中監控管理跟蹤，采取動態介入監管模式，過程跟蹤問效，知悉項目實施進展情況和資金支出管理使用情況，查找出存在的問題，提出整改建議和意見，促進行政效率的提高。在年中有針對性地分析執行進度不達序時進度項目的原因，提出明確的整改措施，切實保障績效運行監控結果運用取得實效。

高度重視整體績效評價，整體績效評價是反映單位綜合管理水平，按照“誰管理資金、誰負責績效”的原則，要充分認識績效評價對提高部門整體支出使用效益的積極作用，加強組織，認真做好數據收集、整理、匯總、分析、核查、報送等各項工作，高效完成績效評價工作。

注重評價結果與業務部門績效考核掛鉤，共同推進績效管理工作。并修訂和實施比較科學的獎勵、懲罰制度和激勵措施。多維度的考核評價，定期考評，調動積極性，促進各部門全面提升預算績效管理水平，規范使用資金。

（五）及時完善修訂內控控制制度

為保證預算目標實現，及時完善修訂內控控制制度，實施制約監督機制，從發展戰略角度整合單位資源，持續地修訂內控控制制度，依賴完善基礎規范的體系，從重點精細化管理到深入精細化管理，保證內部控制機制的有效性，有效推行全面預算管理。

根據內控制度中不相容職務相分離的原則，設置合理會計及相關工作崗位，明確工作職責權限，形成相互制衡牽制的機制。如票據交換與業務記載相分離，賬務記載與賬務核對相分離，業務經辦與業務審批不能同一人，權限職責應該相分離，會計核算崗位和會計檔案保管崗位不能同一人，應該相分離，會計電子化系統開發與維護相分離，總務采購與財務分離、審計與財務崗位分離，不能一人兼做幾個崗等，實行輪崗制度，無條件，必要時可以聘請第三方審計。

適當修改分級授權制度，管理層需要重視“三重一大”議事規則，健全議事制度。經過授權批準后的交易事項，應積極推動，使其得到嚴格執行，落實權責利。授權批準控制必須有明確的權力和責任劃分，杜絕“授權再授權”或“二次授權”的現象發生。關于重大問題或易對單位產生重大影響的事項授權和對授權的執行過程，必須有書面文件和文件執行的過程痕跡，防止授權失效，無法對責任人進行精準查處。

四、結束語

常言道，凡事預則立，不預則廢。全面預算管理是不可缺少的，在事業單位運行管理全過程中已成為重要管理模式，貫穿于整個預算編制、執行和控制、考核評價管理活動中，是保證單位階段目標、年度目標和總體目標的實現，是單位重要的組成部分，防范風險的有效手段，對提高單位綜合管理能力具有重要的意義。