城鄉融合發展背景下集體經營性建設用地入市研究進展
——基于Cite Space的文獻計量分析

陶德凱王曉菁夏季

(1.南京工業大學建筑學院，江蘇 南京 211816；2.江蘇省委農辦、省農業農村廳鄉村振興專家咨詢委員會，江蘇 南京 210036；3.南京城市職業學院康養工程學院，江蘇 南京 211200)

在農村土地制度深化改革的進程中，集體經營性建設用地的市場化改革逐步成為各界關注的焦點，通過農村土地要素的流通拓展土地資源市場的配置范圍，在土地制度層面提供破除城鄉二元壁壘的解決方案。我國集體經營性建設用地入市經歷了漫長的歷程，改革開放初期鄉鎮企業的發展誘發了集體建設用地的經營屬性，其使用權流轉經歷了從全面禁止到嚴格限制，從試點探索到在有限范圍內與國有土地同權的過程[1]。學界圍繞集體經營性建設用地入市的政策路徑[2，3]、理論支撐[4]、實踐成效[1]等問題進行探討，研究領域大多通過對入市試點地區的情況進行分析，總結其成功的經驗并對其呈現的問題進行反思，進而提出相對應的解決措施[5]。但面對我國各地資源稟賦差異較大的現狀，現有研究顯示出對策研究針對性過強導致實踐指導性較弱[5]，反過來制約了集體經營性建設用地入市改革的全面推進[6]。系統回顧現狀入市的實踐經驗，從城鄉融合發展的角度重新梳理并審視集體經營性建設用地入市的問題，將有利于化解各界對入市的認識分歧，構建研究領域的理論框架以推動入市實踐進程[5]。

鑒于此，本文通過對集體經營性建設用地入市概念與內涵的闡釋，使用Cite Space軟件中國知網所涵蓋的集體經營性建設用地入市學術文獻，從關鍵詞共現、研究熱點及趨勢等對2003—2022年的文獻圖譜量化，擬厘清其研究內容并挖掘潛在發展趨勢，期望為系統化深入展開集體經營性建設用地入市研究提供理論借鑒和參考。

1 概念與內涵

2013年，黨的十八屆三中全會首次提出“集體經營性建設用地入市”概念之前，學界對這一概念長期存在2個方面的爭議，即“集體經營性建設用地”概念的范圍，“入市”概念在農村土地市場的法律轉換。

“集體經營性建設用地”首次正式出現，是在黨的十七屆三中全會的官方文件中[7]，在集體建設用地中明確“經營性”建設用地范圍，將其與保障農民基本居住權利的宅基地和保障基礎公共服務建設需求的公共設施用地進行劃分[6]。深究其原因，是土地發展權在政府與市場相互博弈調整的結果，兼容了國家的強制性和市場的誘致性[8]。有學者在研究中以“農地”泛指集體經營性建設用地，釋義其源于農村工業化的發展，是鄉鎮集體企業發展使用效率低下甚至閑置的土地[9]。2019年修訂的《土地管理法》明確“集體經營性建設用地”需要具備工業、商業等經營性用途，包含在國土空間規劃中現狀存量集體經營性建設用地和規劃中確定的可轉變土地使用性質為經營性質的集體建設土地[6]。但在入市的試點實踐地區拓展了“集體經營性建設用地”的定義和范圍，如貴州湄潭將具備經營屬性的宅基地也列為入市的儲備土地[10]。“經營性”概念的闡釋在深化改革的進程中，需要考慮各地區結合資源稟賦的差異，根據發展需求綜合考量界定依據和規則，為集體“經營性”概念預留一定的空間，發揮各級改革工作人員的創造力[10]。

“入市”是指土地在市場開展流轉交易，包含出讓、出租和入股等方式。譚榮學者在2019年《土地管理法》修訂之前分析中國土地市場包含“六個市場”：農地流轉市場、土地征收“市場”、國有一級市場、國有二級市場等4個合法的市場，以及宅基地在農村內部流轉的灰色市場(不涉及流轉給城鎮居民)和法律禁止的集體建設用地直接向城市流轉的黑色市場[4]。立法完善之前，除了試點地區，存量集體建設用地向城市流轉的市場因違反法律而被明令禁止，此階段的相關研究中，學者對集體建設用地市場行為通常以“流轉”“入市流轉”“入市改革”等概念進行討論[11-15]。最新修訂的《土地管理法》通過立法完善了集體土地中享有與國有土地同等入市的規則，制定了“集體經營性建設用地使用權”進入土地一級市場的法律條文[16]。“入市”作為法定概念闡述集體經營性建設用地合法交易行為。

2019年修訂的《土地管理法》首次給予“集體經營性建設用地入市”在法律層面的界定，即集體經濟組織保留所有權，單位或者個人對具備工業、商業等經營性用途并且由合法的國土空間規劃(土地利用總體規劃、城鄉規劃)進行確定的集體建設用地，在土地市場交易獲得使用權。剖析集體經營性建設用地入市的內涵，從立法層面尋求集體土地的限制，其本質是在頂層設計中在農村以引入市場機制的方式，在土地制度層面優化配置集體土地資源要素[17]，賦予農民集體經營建設用地的土地發展權，進而引發相關利益主體圍繞著土地發展權的利潤進行博弈，以期重構農地參與土地市場化的利益均衡和行動選擇集[8]。

2 集體經營性建設用地入市研究特征分析

集體建設用地是中國城鄉二元土地制度的產物，與集體經營性建設用地相關的研究主要集中于國內的學者及科研人員，故本研究將中國知網期刊全文數據庫(CNKI)作為數據收集的平臺，分析關于集體經營性建設用地入市的相關文獻。檢索式為(主題：集體經營性建設用地入市(精確))OR(主題：集體經營性建設用地流轉(精確))，時間范圍不限，檢索范圍為學術期刊，通過文獻管理中心導出包含作者、關鍵詞、機構、摘要、發表日期等信息的“Refworks”格式文件作為初始數據。剔除數據中卷首語、會議報道、書評、成果介紹等非學術型文獻不相關條目，篩選結果顯示，共有1125篇文獻符合研究需求，構成本研究樣本數據。檢索時間為2023年2月20日。

在樣本數據的基礎上，借助Excel對發文量進行統計，運行Cite Space 6.1.6(64-bit)軟件，通過關鍵詞共現、關鍵詞時區分布及關鍵詞突現等功能形成可視化知識圖譜。初始參數設定如表1所示。具體展示集體經營性建設用地入市研究內容的靜態呈現、動態演進及前沿趨勢。

表1 Cite Space初始設置

2.1 研究階段分析

運用Excel對研究樣本的年發文量和年累計發文量進行統計分析，如圖1所示，集體經營性建設用地入市的研究經初步探索后進入迅速發展階段。

集體經營性建設用地入市的研究始于土地市場的治理，2003—2012年為研究的初步探索階段。早期學者主要對集體經營性建設用地的供應機制、流轉問題、法理制度等提出思考[18-20]，但此階段并未觸及集體經營性建設用地入市的核心問題。

2013年，黨的十八屆三中全會成為該研究領域發展的轉折點，推動集體經營性建設用地研究進入快速發展階段并持續至2022年。在系列宏觀政策引導下的集體經營性建設用地入市逐步走向合法軌道，試行與國有土地并軌進行市場交易的程序。發文數量直接反映了學界對集體經營性建設用地入市的研究關注，研究領域的發文量在2013年達到了17篇，超過了前10年的相關研究總和。自此，學界對集體經營性建設用地入市的關注持續跟進，研究論文數量也呈爆發式增長，2014年發文量迅速暴增至80篇，年增幅達到了3.7倍，2019年發文量最多，達到162篇。

圖1 2003—2022年研究領域年發文量與年累計發文量統計圖

2.2 研究內容的靜態呈現

運用Cite Space將研究重點內容的關聯程度以知識圖譜進行呈現，形成關鍵詞共現網絡，如圖2所示，并對研究領域的高頻關鍵詞及其頻次、中介中心性進行統計展示，如表2所示，可從全局視角掌握關鍵詞的網絡格局及其所處結構性位置。

在關鍵詞共現網絡中，關鍵詞出現頻次最高的前10位依次分別為集體經營性建設用地入市(613次)、集體經營性建設用地(440次)、土地制度改革(276次)、土地增值收益(123次)、集體建設用地(116次)、土地征收(77次)、《土地管理法》(73次)、鄉村振興(73次)、土地流轉(52次)、建設用地市場(51次)。最高中介中心性的關鍵詞是“集體經營性建設用地入市”(0.23)，處于知識圖譜的核心位置。

可見，關于集體經營性建設用地的基礎研究領域主要集中在“集體經營性建設用地入市”本身，以及其與土地制度、土地增值收益、鄉村振興等的關系。由于相關政策指向不明晰與實踐中農村土地市場秩序的混亂，學界對于入市的對象“農地”“集體建設用地”與“集體經營性建設用地”并未達成共識，以致在研究內容中出現“農地入市”“集體建設用地流轉”等相關概念。

圖2 2003—2022年研究領域關鍵詞共現網絡圖譜

表2 研究領域高頻關鍵詞和中心性列表

2.3 研究內容的動態演進

Cite Space對文獻研究縱向更替和動態演進的圖譜是以Time zone圖譜方式呈現出來的，如圖3所示。關鍵詞共現時區圖不僅可以標識關鍵詞節點出現的時間，還可以通過關鍵詞間的共現關系展示該領域研究的傳承演變過程[21]。自2003年至今，我國對集體經營性建設用地入市的研究文獻類型從以規范分析為主逐漸向規范與實證分析相結合演化；研究思路從土地市場秩序的問題導向轉為建設城鄉統一建設用地市場的目標導向；研究內容從宏觀法律體系與土地制度的改革轉向微觀農村集體經濟組織和新型農業經營主體的分析，從征地制度下的失地農民補償安置轉向集體經營性建設用地入市的增值收益分配等。以知識演進路徑來看，學界從現實描述到實證分析對中國集體建設用地經營性建設用地入市展開了漸進式的探討。

2.4 研究前沿熱點分析

突現詞是研究領域在一定時期內使用頻率顯著增加的關鍵性術語，不同時間階段的突現詞顯示了研究領域在該時期的學術研究前沿熱點。通過突現詞可以展示階段性前沿研究領域。根據Cite Space軟件分析得到集體經營性建設用地入市的15個突現詞，其中突現強度最高的是“鄉村振興”(12.97)、“集體建設用地流轉”(9.93)、“城鄉融合發展”(6.86)，突發性保持至今的關鍵詞有3個，分別是“城鄉融合發展”“鄉村振興”和“國土空間規劃”。

圖3 2003—2022年研究領域關鍵詞Time zone圖譜

圖4 2003—2022年研究領域關鍵詞突現圖譜

城鄉二元體制的政策設計不僅催生了城鄉發展不平衡、鄉村發展不充分的問題，更加阻礙了城鄉融合發展和鄉村振興建設。21世紀以來，黨中央為解決農業農村發展問題，以“做強農業、振興農村、致富農民”為目標，通過建立集體經營性建設用地入市制度、搭建城鄉產業協同平臺、健全農民持續增收體制機制等系列舉措，著力推進城鄉融合發展的進程，以實現城鄉之間的發展機會共享和地位平等，助力鄉村振興戰略的實施。土地作為農村最重要的生產要素，集體經營性建設用地的市場化改革成為城鄉要素自由流動和平等交換的突破口，是城市與農村之間有序的要素交換機制的重要一環，已成為推進城鄉融合發展的重要途經[22]。集體經營性建設用地入市實踐的路徑通過激活農村土地價值，促進了農村土地要素從自然資源向資本、資產的轉變，以土地資源要素的流通吸引資本下鄉，為實現產業振興提供空間保障，進一步激發鄉村振興的活力和動力[23]。同時為城鄉統一建設用地市場的建設奠定了基礎，逐步打通土地要素在城鄉之間的流動通道，對城鄉融合發展具有關鍵意義[24]。

3 集體經營性建設用地入市研究進展述評

運用Cite Space中LLR的計算方法生成研究領域的關鍵詞聚類圖譜，如圖5所示，結果顯示，研究領域存在11個聚類標簽，但算法結果有可能忽略特征不顯著但對研究領域具有重要意義的研究內容，因此以文獻計量分析結果為輔，結合對研究內容的分析與相關文獻的閱讀，當前集體經營性建設用地入市研究主要聚焦于制度建設、產權明晰、收益分配及規劃保障等幾個方面。

圖5 2003—2022年研究領域關鍵詞聚類圖譜

3.1 集體經營性建設用地入市的制度變遷

改革開放至今40多年歷程，集體經營性建設用地入市的制度設計在國家不同的發展階段和政策導向下，經歷了限制與開放兩極搖擺的變遷過程，成為學界在土地管理方向研究的主要領域之一。早在集體土地市場準入制度建立之前，許多地方政府以“不干預、少作為”的態度默許集體經營性建設用地的隱形交易，逐漸導致農地市場失序、價格機制扭曲等后果，進而造成農民的合法權益無法得到保障以及建設用地使用效率低下[25]。

集體經營性建設用地入市的制度設計始于1986年首次頒布的《土地管理法》，提出了嚴格控制鄉鎮企業建設用地，到1988年首次修訂《土地管理法》賦予國有和集體土地的使用權流轉的合法權力；再到1998年第二次修訂《土地管理法》又一次對集體土地使用權流轉進行限制，到2004年《關于深化改革嚴格土地管理的決定》規定集體所有建設用地的使用權在符合規劃和法律規定的基礎上可進行流轉[1]；2008年黨的十七屆三中全會提出“逐步建立城鄉統一的建設用地市場，保障集體建設土地和國有土地同地、同價、同權”，至2013年黨的十八屆三中全會上進一步強調集體建設用地與國有土地的同價同權，2019年修訂的《土地管理法》，終于從法律層面明確賦予集體經營性建設用地入市行為的合法性及其與國有建設用地的平等性。此次修訂突破了城鄉二元土地制度的禁錮，以搭建平等雙向的土地交易市場為目標，在制度層面掃清了集體經營性建設用地作為資源要素自由流通的障礙，進一步釋放其潛在價值，提高了農村地區的生產力和綜合競爭力，為農村發展提供了新的動力和機遇，同時在制度層面為城鄉融合的發展提供保障[26]。

集體經營性建設用地入市的制度變遷就是不斷實現產權賦能的過程[1]，集體土地權利在占有、使用、收益權利的基礎上逐步享有了處置權利[27]。其制度設計的基本動力是促進農村土地資源要素的流通以及提升資源配置效率和生產效率[28]。目前，頂層設計初步實現了集體經營性建設用地在城鄉之間的流通，但如何持續保障土地要素流通的程度和提升生產效率，仍需要延伸和拓展制度設計的內容。政府可進行系統性的城鄉融合體制建設，提高城鄉基礎設施建設的水平和質量，制定相應的土地政策和法規，加強對農村土地集約利用的指導和扶持，以便入市改革能更快更好地促進城鄉融合[22]。

入市改革制度設計的終極目標是實現集體土地與國有土地的“同地、同權、同價”，集體經營性建設用地入市作為集體土地制度改革的突破口，通過制度設計率先探索同權的路徑。借鑒國有一級市場的土地定價機制和市場交易規則等方面的成熟經驗，進一步明晰農地市場的產權結構，從頂層到基層，逐步完善現階段集體經營性建設用地入市實踐的指導制度，重構土地增值收益分配格局[29]。

3.2 集體經營性建設用地入市的產權制度

土地產權是指土地要素基礎上排他性的完全權利，是由所有權、使用權、地役權、抵押權等形成的權利束[30]。土地在市場進行交易的必要條件是具備完全的產權，但我國城鄉二元的土地制度體系導致集體土地不具有完整的產權，同時“集體”主體的虛化，也導致集體土地存在所有權主體不明的問題，在很大程度上制約了集體經營性建設用地進入土地市場進行交易。

最新《土地管理法》在法律制度層面保障了集體經營性建設用地與國有土地的“同權同價”，緩解了長期以來城鄉二元土地所有權性質引發問題[31]。未來，集體經營性建設用地入市的研究重點將關注如何保障其土地發展權的實現，同時在理論與法律上明晰權利主體與行使主體。在入市改革中強調集體經營性建設用地的土地發展權，其更廣闊的意義是對我國城鄉發展不平衡、鄉村發展不充分問題的有效回應，快速城市化進程中城市的土地發展權得到充分實現，城鄉公共基礎服務、居民收入、基礎設施建設等方面的差距顯化了城鄉發展權的不均衡，以集體經營性建設用地的土地發展權實踐為突破口，推進城鄉融合發展過程中城鄉發展機會的共享，解決農村的發展問題并逐步縮小城鄉差異。部分學者提出集體經營性建設用地的土地發展權在入市過程中的實現，需要明晰入市主體的收益分配，依托城鄉統一的建設用地市場作為實踐平臺，并充分保障土地效能的發揮和增益價值的發展[31]。

在農地制度改革中，首先應堅持還權賦能于農民的基本原則，引導農地產權向農民回歸，農民作為享有集體經營性建設用地入市收益的權利主體[8]。而權力行使主體以新型集體經濟組織為主，其代理行使入市的經營管理等權利。需要注意的是，要以法律法規和政策文件為準繩，合理界定集體成員和成員集體之間的權利關系和邊界，明確各方的土地使用權、收益權等權利界限，制定監管機制以避免權利沖突，以保障各方權利。對于農民集體，為了應對土地利益格局重構過程中不確定性風險，應按照權利主體、民事主體、市場主體的原則進行實體化改造，在農地確權頒證和集體成員資格認定的基礎上對其進行法人化改造，使其成為獨立的市場法人主體[8]。

3.3 集體經營性建設用地入市的增值收益分配

在城鄉融合發展的背景下，城市和農村的利益分配格局成為各界關注的焦點，尤其是集體經營性建設用地入市的增值收益分配問題，應考慮到不同利益主體的權益和利益，要優先保障農民群體的利益，通過激發農民群體的主動性和積極性，在推動集體經營性建設用地入市和城鄉要素流動的同時，著力實現城鄉利益的協調和平衡。既有研究主要從形成機制、分配主體和方式等方面對集體經營性建設用地入市的增值收益分配問題展開探討[32-35]。學界通過多方位分析入市的收益分配典型模式，達成首先應從建立頂層設計去均衡入市收益分配機制的共識[36]，同時需要持續推進確權頒證的工作，在明晰土地歸屬與權責的基礎上，進一步討論增值收益分配問題，對于收益的保值與增值要求在農村扶植產權金融服務平臺，以完善集體經營性建設用地入市流程[37]。

增值收益分配主體涉及政府、企業和集體(農民)。集體經營性建設用地入市的行政服務由政府提供，包含建設用地的用途審查、規劃制定、入市監督審批等服務[35]，同時集體土地入市需要履行與國有土地同等的義務，包括生態環境保護、基礎設施建設及社會責任等。因此，政府可以通過征收調節金或稅收的方式科學地參與增值收益分配[38]，稅收可用于農村公共事業、社會保障等方面，進一步保障農民的權益。企業在土地交易市場中獲得集體經營性建設用地的使用權，對土地進行的開發投資行為，以“誰投資誰受益”為原則，可獲得增值收益[38]。增值收益在村集體的留存能夠為農村居民帶來經濟上的利益和就業機會，同時也有助于縮小城鄉收入差距和促進城鄉融合，這種留存土地增值收益的做法也符合當前中國推進鄉村振興戰略的發展方向[22]。集體內部收益分配以農民為主體，要依據權屬關系或按入股比例等民主的方式落實收益分配，建立和完善集體經濟組織的法人治理結構和內部監督機制，確保土地增值收益分配的合法性、公正性和透明度，切實提高農民財產性收入及其他權益保障[39]。入市的土地增值收益如何在各利益主體間公平、合理分配，是當前農地制度改革亟待解決的首要問題，更是各項改革持續深化推進的關鍵[40]。統籌建立利益均衡的收益分配機制是平衡好國家利益與集體利益、個人利益的關系的重要路徑[41]。

3.4 集體經營性建設用地入市的規劃保障

在國土空間規劃體系與土地制度的改革的背景下，學術界對規劃與集體經營性建設用地入市進行了相關研究。基層集體組織被賦予了在鄉村地區土地資源配置的權力，有利于調整編制規劃的底層邏輯，更加關注自下而上的治理體系變革；同時，也將加快實用性村莊規劃的編制，明確集體經營性建設用地入市的條件[42]。在規劃指導入市的必要性上，有學者認為目前城鎮開發邊界外的規劃缺位難以為集體經營性建設用地入市提供規劃依據，阻礙了入市規模化的實現[10]。還有學者指出規劃的用地摸底調查是集體經營性建設用地入市的必要前期工作[42]。

在規劃實踐研究上，研究主要集中在集體經營性建設用地入市試點實踐區域，有學者探討了基于集體土地利益相關主體多樣化的特征，以南海區集體經營性建設用地入市為例，建立了具有代表性的土地利益平衡機構，完善了空間治理模式，實現了空間規劃和土地利益的平衡和協調[43]。還有學者分析了常州市武進區和南京溧水區的村莊規劃中涉及集體經營性建設用地入市的規劃實踐，總結兩地均在規劃中明確產業空間布局，通過規劃先行保障了入市工作的開展[44]。

在規劃管控研究上，學者從規劃編制與管理方面進行相關研究，從總體規劃、專項規劃和詳細規劃3個層次提出了指導入市的意見，要在規劃編制過程中，建立精準管控、統籌協調、價值共享的理念并完善配套政策[45]。還有學者認為，鄉鎮國土空間規劃需要從用地規模、空間格局、產業準入等方面明確入市條件[42]。

未來，國土空間規劃在關注集體經營性建設用地入市的本體需求基礎上，需要融入區域與城鄉融合發展的思維，如集體經營性建設用地作為土地資源要素在城鄉乃至區域內“入市”流通，需要完善的交通、通信基礎設施等要素的加持，這些要素是保障城鄉之間人口、資金、技術和商品有序流動的必要載體。因此，在省級、市級、縣級的國土空間規劃中，要疏通土地附加要素流通的通道和基礎設施的建設，為配套設施、交通建設等全局進行謀劃，以實現集體經營性建設用地的產業發展和土地附加價值的提升。同時，國土空間規劃還應關注農村地域的環境承載力，注重城鄉融合發展的協調性和持續性。

4 結論與展望

借助可視化文獻計量軟件Cite Space，通過關鍵詞共現分析和突現分析等文獻計量方法，對源于中國知網的1125篇集體經營性建設用地文獻進行分析，繪制出2003—2022年研究領域科學知識圖譜，并對研究關注熱點、分析維度、演進前沿進行了系統梳理，形成如下結論：從關鍵詞計量分析來看，中國集體經營性建設用地入市研究大致經歷了從現實描述到實證分析的漸進知識演進過程；關注熱點主要集中在“土地制度改革”“增值收益”“鄉村振興”等主題，“集體經營性建設用地入市”“集體建設用地”“使用權”等關鍵詞是連接其他節點要素的紐帶和橋梁；有待于進一步拓展的前沿熱點則包括“城鄉融合發展”“鄉村振興”“國土空間規劃”等內容。

總體而言，既有集體經營性建設用地入市研究仍呈較明顯的碎片化特征，研究視角較為局限。當前我國城鄉發展不平衡問題仍比較突出，國有土地的供給和需求矛盾突出，而集體土地存在閑置和利用效率較低的問題。因此，未來可將研究視角提升到城鄉和區域融合發展的全局視角，整合城鄉土地資源，優化土地利用結構。在研究內容的完善上，需要厘清集體經營性建設用地的特殊性質，需要在資源稟賦差異較大的現狀上對其規模、區位、用地開發程度等方面進行深入分析和比較；為了緩解入市規則的統一性與地方實踐的多樣性之間的矛盾，在適用全國入市的頂層制度設計基本完成的基礎上，進一步研究如何自上而下地具體規范各地入市的規則體系[6]；在具體的土地產權交易的主體復雜性、土地發展權的實現、土地增值收益來源的多樣性和國土空間規劃編制的轉型等問題需要學界進行更加深入的探討，為集體經營性建設用地入市的實踐提供指導依據。