數(shù)字賦能政務(wù)服務(wù)績(jī)效評(píng)估研究
——以杭州市蕭山區(qū)“數(shù)智指數(shù)”為例

王子軒

（浙江工商大學(xué) 浙江 杭州 310018）

一、問(wèn)題的提出

在深入推進(jìn)服務(wù)型政府建設(shè)進(jìn)程中，有效的政務(wù)服務(wù)績(jī)效評(píng)估是全面優(yōu)化政務(wù)服務(wù)水平的關(guān)鍵環(huán)節(jié)。一方面，績(jī)效評(píng)估作為一項(xiàng)技術(shù)性工具，能夠?yàn)檎?wù)服務(wù)控制、糾偏、整改、提升提供量化依據(jù)和方向指引；另一方面，作為推動(dòng)政務(wù)服務(wù)改革的結(jié)構(gòu)性動(dòng)力，合理的評(píng)價(jià)機(jī)制能夠打破政府側(cè)與社會(huì)側(cè)的信息隔閡[1]，進(jìn)而促進(jìn)政社、政企、政民之間的積極互動(dòng)，催化職能部門(mén)內(nèi)部的良性競(jìng)爭(zhēng)。與此同時(shí)，與我國(guó)現(xiàn)階段數(shù)字政府顯著提升的一體化政務(wù)服務(wù)能力相匹配，“數(shù)字賦能”將成為政務(wù)服務(wù)績(jī)效評(píng)估的鮮明特征和發(fā)展趨勢(shì)。

但是，目前在多數(shù)地方政府的實(shí)踐當(dāng)中，政務(wù)服務(wù)部門(mén)的服務(wù)能力與現(xiàn)行績(jī)效評(píng)估效度之間互相脫節(jié)的情況突出：隨著服務(wù)體系的延伸和服務(wù)手段的升級(jí)，可以對(duì)各層級(jí)服務(wù)單位政務(wù)服務(wù)水平進(jìn)行全面、科學(xué)測(cè)評(píng)的評(píng)估體系卻處于缺位狀態(tài)，而且數(shù)字技術(shù)在整體績(jī)效評(píng)估過(guò)程當(dāng)中應(yīng)用程度不夠深入，并沒(méi)有充分發(fā)揮效能，以至于績(jī)效評(píng)估體系不足以有效支撐一體化政務(wù)服務(wù)能力的進(jìn)一步優(yōu)化改善。因此，本文將選取杭州市蕭山區(qū)政務(wù)服務(wù)評(píng)價(jià)“數(shù)智指數(shù)”實(shí)踐案例，探索數(shù)字賦能標(biāo)準(zhǔn)化指標(biāo)體系的實(shí)現(xiàn)路徑。

二、現(xiàn)行政務(wù)服務(wù)績(jī)效評(píng)估面臨困境

二十世紀(jì)初，我國(guó)將績(jī)效評(píng)估機(jī)制運(yùn)用在數(shù)字政府建設(shè)領(lǐng)域，在不同發(fā)展階段側(cè)重?cái)?shù)字政府特定領(lǐng)域的評(píng)估，大體歷經(jīng)政府門(mén)戶網(wǎng)站評(píng)估和電子政務(wù)工程項(xiàng)目評(píng)估階段，并于2015 年起聚焦于政務(wù)服務(wù)領(lǐng)域[2]，開(kāi)始在全國(guó)范圍內(nèi)進(jìn)行省級(jí)政府和重點(diǎn)城市的政務(wù)服務(wù)能力評(píng)估，地方政府也隨之展開(kāi)相應(yīng)的績(jī)效評(píng)估探索。在地方實(shí)踐中，現(xiàn)行的政務(wù)服務(wù)績(jī)效評(píng)估略顯滯后于數(shù)字政府發(fā)展進(jìn)程，主要面臨以下困境。

（一）績(jī)效評(píng)估數(shù)字化程度不足

一方面，隨著大數(shù)據(jù)、云計(jì)算、人工智能等新興數(shù)字技術(shù)逐步嵌入政務(wù)服務(wù)業(yè)務(wù)流程，這些技術(shù)手段在績(jī)效評(píng)估過(guò)程當(dāng)中的應(yīng)用程度仍然有所欠缺。傳統(tǒng)的政務(wù)服務(wù)評(píng)價(jià)在評(píng)價(jià)端面向企業(yè)、群眾等服務(wù)接受者時(shí)采用調(diào)查問(wèn)卷的形式采集評(píng)價(jià)意見(jiàn)，操作復(fù)雜且可控性較弱，在后續(xù)樣本抽樣、報(bào)表匯總、統(tǒng)計(jì)測(cè)算等環(huán)節(jié)仍然大量采用人工手段，導(dǎo)致評(píng)價(jià)過(guò)程效率低下，影響評(píng)價(jià)結(jié)果的客觀性、準(zhǔn)確性和實(shí)時(shí)性。

另一方面，在指標(biāo)體系的設(shè)計(jì)中，指標(biāo)項(xiàng)對(duì)數(shù)字化政務(wù)服務(wù)的繪制過(guò)于片面，能夠體現(xiàn)政務(wù)服務(wù)的數(shù)字特征、衡量服務(wù)數(shù)字化水平的相關(guān)指標(biāo)權(quán)重不足?！罢?wù)服務(wù)”和“服務(wù)型政府”，“數(shù)字化政務(wù)服務(wù)”和“數(shù)字政府”之間的關(guān)系尚未被厘清，以至于相應(yīng)績(jī)效評(píng)價(jià)的內(nèi)容仍然有所混淆[3]，或?qū)?shù)字化政務(wù)服務(wù)直接納入數(shù)字政府的職能構(gòu)成板塊進(jìn)行粗略評(píng)估，或?qū)φ?wù)服務(wù)能力的指標(biāo)分解、關(guān)聯(lián)不夠精細(xì)，指標(biāo)組合難以精準(zhǔn)刻畫(huà)政務(wù)服務(wù)能力。例如，部分評(píng)價(jià)體系中的指標(biāo)項(xiàng)仍然停留于對(duì)政府網(wǎng)站建設(shè)和硬件設(shè)施建設(shè)的評(píng)價(jià)階段，割裂“數(shù)字”與“政務(wù)服務(wù)”之間的有機(jī)關(guān)聯(lián)。

（二）應(yīng)用區(qū)域和層級(jí)局限性突出

當(dāng)前我國(guó)政務(wù)服務(wù)領(lǐng)域的權(quán)威性評(píng)估是年度《省級(jí)政府和重點(diǎn)城市一體化政務(wù)服務(wù)能力調(diào)查評(píng)估報(bào)告》，評(píng)價(jià)對(duì)象為市級(jí)以上政府，盡管該指標(biāo)體系設(shè)計(jì)具有普適性，但是相對(duì)側(cè)重于發(fā)揮宏觀引領(lǐng)與指導(dǎo)作用，針對(duì)性和系統(tǒng)性不足，且覆蓋面有限。在區(qū)域?qū)嵺`層面，大部分地方政府尚未形成專項(xiàng)化、常態(tài)化、制度化的政務(wù)服務(wù)績(jī)效評(píng)估機(jī)制[4]，一些先行地市在探索實(shí)施符合當(dāng)?shù)卣?wù)服務(wù)發(fā)展現(xiàn)狀與特色的評(píng)價(jià)體系時(shí)，又過(guò)度強(qiáng)調(diào)個(gè)性化而忽視整體性，導(dǎo)致各地政務(wù)服務(wù)績(jī)效評(píng)估之間缺乏互動(dòng)，評(píng)估結(jié)果難以進(jìn)行橫向比對(duì)。

此外，政務(wù)服務(wù)改革推動(dòng)服務(wù)重心向區(qū)縣、鎮(zhèn)街乃至村社逐級(jí)下沉，績(jī)效評(píng)估體系卻沒(méi)有延伸落實(shí)到每一個(gè)基層服務(wù)網(wǎng)點(diǎn)，基層部門(mén)的政務(wù)服務(wù)工作缺乏具體的評(píng)價(jià)激勵(lì)和指導(dǎo)，也無(wú)法實(shí)現(xiàn)績(jī)效評(píng)估結(jié)果的縱向比較。因此，現(xiàn)行政務(wù)服務(wù)績(jī)效評(píng)估在應(yīng)用層面的區(qū)域局限性和層級(jí)局限性都較為突出。

（三）績(jī)效評(píng)估結(jié)果利用不充分

如前所述，績(jī)效評(píng)估機(jī)制不僅具有工具屬性，更是推動(dòng)政務(wù)服務(wù)改革的結(jié)構(gòu)性動(dòng)力。以評(píng)估結(jié)果指向的問(wèn)題和短板為導(dǎo)向，精準(zhǔn)倒逼政務(wù)服務(wù)職能機(jī)構(gòu)的業(yè)務(wù)流程再造、管理體制變革、運(yùn)行制度重塑，引發(fā)整體性政府的深層次變革。對(duì)評(píng)估結(jié)果進(jìn)行深入的分析和挖掘，有利于進(jìn)一步發(fā)揮績(jī)效評(píng)估的監(jiān)測(cè)預(yù)警和輔助決策作用，提高決策質(zhì)量與效率。

然而多數(shù)地方政府、部門(mén)對(duì)績(jī)效評(píng)估結(jié)果的應(yīng)用仍然停留在技術(shù)性工具層面，以結(jié)果導(dǎo)向解決特定問(wèn)題和直接訴求，抑或是當(dāng)作部門(mén)、人員獎(jiǎng)懲的依據(jù)，尚未充分利用績(jī)效評(píng)估結(jié)果的價(jià)值。

三、案例研究：杭州市蕭山區(qū)“數(shù)智指數(shù)”體系

為了補(bǔ)足政務(wù)服務(wù)能力精準(zhǔn)評(píng)價(jià)缺位的短板，杭州市蕭山區(qū)于2021 年在全省首創(chuàng)并率先試行“標(biāo)準(zhǔn)化指標(biāo)+數(shù)字賦能”的政務(wù)服務(wù)指數(shù)評(píng)價(jià)體系，依托數(shù)字化手段搭建多維度、多主體、多視角的指數(shù)架構(gòu)。蕭山區(qū)政務(wù)服務(wù)“數(shù)智指數(shù)”指標(biāo)體系如（表一）所示。

表一

（一）全景指標(biāo)建構(gòu)

“數(shù)智指數(shù)”的指數(shù)架構(gòu)從“辦事效率”“區(qū)域覆蓋”“關(guān)聯(lián)智慧”“公眾感知”4 個(gè)維度出發(fā)，對(duì)應(yīng)設(shè)置“快辦”“通辦”“智辦”“好辦”4 項(xiàng)一級(jí)指標(biāo)，涵蓋辦事便捷度、辦理成效度、業(yè)務(wù)完備度、區(qū)域覆蓋度、服務(wù)精準(zhǔn)度、決策科學(xué)度、體驗(yàn)舒適度、評(píng)價(jià)滿意度8 個(gè)方面共32 項(xiàng)三級(jí)指標(biāo)，指標(biāo)項(xiàng)貫穿從咨詢、申報(bào)、辦理到辦結(jié)、評(píng)價(jià)、投訴等政務(wù)服務(wù)全過(guò)程。

在指標(biāo)設(shè)置層面，除了滿意度評(píng)價(jià)、配置率評(píng)價(jià)、時(shí)效性評(píng)價(jià)、辦結(jié)率評(píng)價(jià)、整改率評(píng)價(jià)等常規(guī)評(píng)價(jià)內(nèi)容外，蕭山區(qū)著力在有效衡量數(shù)字賦能政務(wù)服務(wù)的方式、程度和效果上作出創(chuàng)新，具體體現(xiàn)在“智辦”指數(shù)維度的相關(guān)指標(biāo)分解和組合中，從政務(wù)服務(wù)提供的關(guān)聯(lián)性和主動(dòng)性以及政務(wù)服務(wù)數(shù)據(jù)的使用率和更新率等角度來(lái)描繪數(shù)字技術(shù)在政務(wù)服務(wù)領(lǐng)域的應(yīng)用水平。例如“數(shù)智指數(shù)”通過(guò)“企業(yè)畫(huà)像繪制精準(zhǔn)度”和“人才畫(huà)像繪制精準(zhǔn)度”兩項(xiàng)指標(biāo)量化測(cè)算政務(wù)服務(wù)效能，用政府為企業(yè)、人才繪制的需辦事項(xiàng)數(shù)和企業(yè)、人才實(shí)際所需辦理的事項(xiàng)數(shù)的比值來(lái)反映政府為企業(yè)、人才量身定制并精準(zhǔn)推送個(gè)性化服務(wù)套餐或關(guān)聯(lián)服務(wù)事項(xiàng)的能力。

（二）全量數(shù)據(jù)歸集

“數(shù)智指數(shù)”體系依托統(tǒng)一公共數(shù)據(jù)平臺(tái)和數(shù)字技術(shù)，歸集全量評(píng)價(jià)數(shù)據(jù)和全樣本服務(wù)事件，在堅(jiān)實(shí)的數(shù)據(jù)基礎(chǔ)之上開(kāi)展評(píng)價(jià)工作。蕭山區(qū)將數(shù)據(jù)需求劃分為管理數(shù)據(jù)和辦件數(shù)據(jù)兩大類：管理數(shù)據(jù)包括各大廳窗口取叫號(hào)、人流量、等待時(shí)長(zhǎng)、跑動(dòng)次數(shù)、在崗率、回訪評(píng)價(jià)等12 項(xiàng)現(xiàn)場(chǎng)管理數(shù)據(jù)；辦件數(shù)據(jù)則源于上級(jí)部門(mén)的數(shù)據(jù)統(tǒng)計(jì)，從省數(shù)據(jù)局一次性獲取蕭山區(qū)3000 余萬(wàn)條存量辦件數(shù)據(jù)，與省辦件庫(kù)建立數(shù)據(jù)長(zhǎng)效推送機(jī)制，實(shí)現(xiàn)轄區(qū)內(nèi)辦件數(shù)據(jù)常態(tài)化自動(dòng)“回落”。由此形成自下而上和自上而下兩條線的數(shù)據(jù)匯總，將評(píng)估樣本容量由原先的抽樣樣本擴(kuò)大至全樣本框。

憑借全量數(shù)據(jù)的支撐，該區(qū)政務(wù)服務(wù)績(jī)效評(píng)價(jià)從人工抽樣、報(bào)表、統(tǒng)計(jì)轉(zhuǎn)向系統(tǒng)自動(dòng)抓取數(shù)據(jù)、準(zhǔn)確計(jì)算得分、實(shí)時(shí)更新結(jié)果，全流程實(shí)現(xiàn)讓數(shù)據(jù)跑腿，用數(shù)據(jù)說(shuō)話，極大程度地降低了評(píng)價(jià)的主觀隨意性，提高評(píng)價(jià)的客觀性、真實(shí)性和公平性。

（三）全面結(jié)果應(yīng)用

首先，政府及部門(mén)以“數(shù)智指數(shù)”評(píng)價(jià)結(jié)果為依據(jù)，從指標(biāo)的數(shù)值呈現(xiàn)以及升降變化中精準(zhǔn)地發(fā)現(xiàn)癥結(jié)，推動(dòng)解決企業(yè)、群眾在政務(wù)服務(wù)領(lǐng)域中面臨的堵點(diǎn)、熱點(diǎn)、難點(diǎn)問(wèn)題。自應(yīng)用上線以來(lái)，蕭山區(qū)政務(wù)服務(wù)水平顯著提升，截至2022 年7 月底，該區(qū)通過(guò)數(shù)智評(píng)價(jià)體系累計(jì)發(fā)現(xiàn)并整改問(wèn)題678 個(gè)，按時(shí)整改率達(dá)99.41%，同時(shí)政務(wù)服務(wù)平均辦事效率同比提升15.3%，窗口平均等待時(shí)長(zhǎng)同比下降23.8%，投訴率同比下降36.2%。

其次，“數(shù)智指數(shù)”將評(píng)價(jià)側(cè)與管理側(cè)進(jìn)行對(duì)接聯(lián)通，開(kāi)發(fā)政務(wù)服務(wù)指數(shù)管理系統(tǒng)，作為指數(shù)體系數(shù)據(jù)歸集、分析、評(píng)價(jià)、應(yīng)用的中樞系統(tǒng)，功能應(yīng)用覆蓋數(shù)據(jù)清洗、計(jì)算分析、異常數(shù)據(jù)自動(dòng)預(yù)警、預(yù)警情況精準(zhǔn)推送以及整改反饋等政務(wù)服務(wù)數(shù)據(jù)閉環(huán)周期，以此輔助管理端的科學(xué)決策，以評(píng)促改倒逼部門(mén)業(yè)務(wù)流程再造和體制機(jī)制變革。在網(wǎng)辦掌辦指數(shù)排名的激勵(lì)下，蕭山區(qū)規(guī)劃和自然資源蕭山分局、公安分局、區(qū)市場(chǎng)監(jiān)管局等5 個(gè)部門(mén)主動(dòng)設(shè)立網(wǎng)審中心，并健全相應(yīng)網(wǎng)辦掌辦機(jī)制，年底單月網(wǎng)辦掌辦業(yè)務(wù)量較年初提升65.8%。

最后，“數(shù)智指數(shù)”借助全省統(tǒng)一的政務(wù)服務(wù)網(wǎng)站和系統(tǒng)為評(píng)價(jià)媒介，依靠全量數(shù)據(jù)歸集為評(píng)價(jià)依據(jù)，能夠?qū)⒉煌瑢蛹?jí)的服務(wù)網(wǎng)點(diǎn)以及某一服務(wù)網(wǎng)點(diǎn)不同時(shí)期的指數(shù)結(jié)果納入同一個(gè)框架下進(jìn)行比較分析。

四、數(shù)字賦能政務(wù)服務(wù)績(jī)效評(píng)估：“數(shù)智指數(shù)”的經(jīng)驗(yàn)與啟示

（一）推進(jìn)數(shù)字化政務(wù)服務(wù)績(jī)效評(píng)估的深度融合

隨著數(shù)字化政務(wù)服務(wù)能力的大幅提升，也應(yīng)同步推進(jìn)數(shù)字技術(shù)與政務(wù)服務(wù)績(jī)效評(píng)估的深度融合，以數(shù)字思維引導(dǎo)政務(wù)服務(wù)績(jī)效評(píng)估。

一是加強(qiáng)評(píng)估手段的創(chuàng)新應(yīng)用，將大數(shù)據(jù)、云計(jì)算、人工智能等新興數(shù)字技術(shù)嵌入到政務(wù)服務(wù)績(jī)效評(píng)估流程當(dāng)中，以數(shù)據(jù)鏈條為主線貫通評(píng)價(jià)全流程，取代沒(méi)有必要的人工環(huán)節(jié)，充分發(fā)揮技術(shù)的大容量、便捷、高效、客觀等優(yōu)勢(shì)。

二是加強(qiáng)對(duì)數(shù)字化政務(wù)服務(wù)內(nèi)容的精準(zhǔn)繪制。將評(píng)價(jià)重心從對(duì)平臺(tái)、系統(tǒng)和門(mén)戶網(wǎng)站的表面評(píng)價(jià)細(xì)化到具體服務(wù)內(nèi)容的深度評(píng)價(jià)，使用定量指標(biāo)和定性指標(biāo)相結(jié)合的方式，用指標(biāo)組合全面、準(zhǔn)確地繪制一項(xiàng)數(shù)字化政務(wù)服務(wù)的實(shí)際效能。同時(shí)，在創(chuàng)新數(shù)字化、智能化應(yīng)用場(chǎng)景時(shí)，應(yīng)及時(shí)增設(shè)與之適配的評(píng)估指標(biāo)。

三是加強(qiáng)數(shù)據(jù)資源的深入挖掘。數(shù)字技術(shù)使得海量政務(wù)服務(wù)樣本數(shù)據(jù)的采集、匯總和存儲(chǔ)成為可能，而海量數(shù)據(jù)的潛在價(jià)值有待進(jìn)一步被挖掘開(kāi)發(fā)。通過(guò)數(shù)據(jù)分析有助于發(fā)現(xiàn)類型事件的內(nèi)在關(guān)聯(lián)和演變趨勢(shì)，不僅要能夠指出現(xiàn)有的問(wèn)題對(duì)癥下藥，還應(yīng)提前研判政務(wù)服務(wù)的薄弱環(huán)節(jié)和苗頭性問(wèn)題預(yù)防“未病”，從而提高決策的預(yù)見(jiàn)性和科學(xué)性。

（二）建立健全多層級(jí)的政務(wù)服務(wù)績(jī)效評(píng)估體系

大多地方政府現(xiàn)已搭建好省、市、區(qū)縣、鎮(zhèn)街、村社五級(jí)貫通的政務(wù)服務(wù)體系，初步實(shí)現(xiàn)了行政服務(wù)中心、政府門(mén)戶網(wǎng)站、政務(wù)服務(wù)APP 等多個(gè)政務(wù)服務(wù)端口數(shù)據(jù)的互聯(lián)互通，政務(wù)服務(wù)績(jī)效評(píng)估可以以此為依托構(gòu)建相應(yīng)多層級(jí)、全覆蓋的評(píng)估體系，在各個(gè)端口開(kāi)設(shè)服務(wù)評(píng)價(jià)模塊，拓寬企業(yè)、群眾參與評(píng)價(jià)的渠道，將政務(wù)服務(wù)評(píng)價(jià)延伸到每一個(gè)基層服務(wù)網(wǎng)點(diǎn)。

在評(píng)價(jià)體系基本健全的基礎(chǔ)之上，應(yīng)著重加強(qiáng)縱向?qū)蛹?jí)之間以及橫向部門(mén)之間的數(shù)據(jù)共享力度，尤其需要建立省級(jí)政務(wù)服務(wù)辦件庫(kù)的辦件數(shù)據(jù)常態(tài)化回落機(jī)制，為各個(gè)層級(jí)服務(wù)單位的政務(wù)服務(wù)績(jī)效評(píng)估提供統(tǒng)一標(biāo)準(zhǔn)的評(píng)價(jià)數(shù)據(jù)，確保評(píng)價(jià)結(jié)果的真實(shí)性、可對(duì)比性，充分激發(fā)政府、部門(mén)之間的競(jìng)爭(zhēng)態(tài)勢(shì)和學(xué)習(xí)效應(yīng)。

（三）強(qiáng)化評(píng)價(jià)端與管理端的雙向互動(dòng)

將政務(wù)服務(wù)鏈條中的評(píng)價(jià)端與管理端以辦件數(shù)據(jù)的形式通過(guò)數(shù)據(jù)中臺(tái)進(jìn)行有機(jī)串聯(lián)，促進(jìn)兩端的良性互動(dòng)。一方面，在評(píng)價(jià)端形成月度、季度、年度政務(wù)服務(wù)指數(shù)常態(tài)化評(píng)估機(jī)制，既呈現(xiàn)整體指數(shù)排名，也公布分項(xiàng)指數(shù)排名，通過(guò)排名激勵(lì)相關(guān)部門(mén)在日常工作當(dāng)中有針對(duì)性地進(jìn)行整改提升，提高績(jī)效評(píng)估結(jié)果應(yīng)用水平，激活部門(mén)改革創(chuàng)新、跨部門(mén)協(xié)同合作的內(nèi)驅(qū)力。另一方面，在管理端對(duì)數(shù)字化政務(wù)服務(wù)績(jī)效評(píng)估予以制度化和標(biāo)準(zhǔn)化支持，尤其是對(duì)海量辦件數(shù)據(jù)的采集歸集、分級(jí)分類、傳輸存儲(chǔ)、開(kāi)發(fā)應(yīng)用、動(dòng)態(tài)維護(hù)全鏈條建立明確的規(guī)范和標(biāo)準(zhǔn)，保障數(shù)據(jù)質(zhì)量和數(shù)據(jù)安全。