環(huán)境健康風(fēng)險(xiǎn)法律規(guī)制的限度及其調(diào)適

張忠民，袁 明

（1.中南財(cái)經(jīng)政法大學(xué) 法學(xué)院，湖北 武漢 430073；2.中南財(cái)經(jīng)政法大學(xué) 生態(tài)文明研究院，湖北 武漢 430073）

甘肅徽縣血鉛污染、湖南瀏陽(yáng)鎘污染等特大重金屬污染的環(huán)境健康事件，使得環(huán)境健康風(fēng)險(xiǎn)真正進(jìn)入公眾視野中。環(huán)境健康風(fēng)險(xiǎn)一般指環(huán)境侵害依照“污染行為→環(huán)境破壞→健康受損”的路徑累積[1]，侵害過(guò)程復(fù)雜且潛伏期長(zhǎng)，后果嚴(yán)重且不可逆轉(zhuǎn)。如何有效規(guī)制環(huán)境健康風(fēng)險(xiǎn)，已然成為亟待解決的法治問(wèn)題。學(xué)界對(duì)此問(wèn)題的研究集中于法律體系因應(yīng)環(huán)境健康風(fēng)險(xiǎn)規(guī)制的事實(shí)需求，立法的規(guī)范價(jià)值[2]、運(yùn)行機(jī)制[3]及其制度結(jié)構(gòu)[4]呈現(xiàn)為相應(yīng)的變革趨向。然而環(huán)境健康風(fēng)險(xiǎn)法律規(guī)制的因應(yīng)轉(zhuǎn)向意味著變動(dòng)了當(dāng)前的法律秩序，是否會(huì)存在一定的法律限度？該法律限度是否可以通過(guò)某種方式進(jìn)行調(diào)適，以尋求法律體系中新的平衡？針對(duì)此類問(wèn)題的專門分析尚不多見(jiàn)，急需在理論上予以綜合論證。

一、環(huán)境健康風(fēng)險(xiǎn)法律規(guī)制的形成透視

在發(fā)生學(xué)上，我國(guó)環(huán)境健康風(fēng)險(xiǎn)法律規(guī)制的樣態(tài)生成，來(lái)源于環(huán)境健康風(fēng)險(xiǎn)規(guī)制的價(jià)值關(guān)聯(lián)與制度結(jié)構(gòu)對(duì)相應(yīng)法律規(guī)則提出的內(nèi)在要求，基本呈現(xiàn)為環(huán)境聯(lián)系健康的立法觀與系統(tǒng)性的規(guī)制法制。

（一）環(huán)境聯(lián)系健康的立法觀

在認(rèn)知上，分割性的環(huán)境健康觀引致了環(huán)境聯(lián)系健康立法觀的產(chǎn)生。人類中心主義使得人類在民主進(jìn)程中出現(xiàn)道德責(zé)任信念的淡化與“共同體”紐帶的松弛[5]，非經(jīng)濟(jì)利益被迫按照“等價(jià)交換”的交易原則轉(zhuǎn)換為經(jīng)濟(jì)價(jià)值。在環(huán)境健康風(fēng)險(xiǎn)規(guī)制中，經(jīng)濟(jì)發(fā)展的集體行動(dòng)邏輯致使環(huán)境健康的真正關(guān)系與價(jià)值所在無(wú)法在主流價(jià)值體系的前沿發(fā)聲，受本能意識(shí)與社會(huì)結(jié)構(gòu)影響所塑造出的環(huán)境健康觀只能是一種淺顯失真、分別對(duì)待的經(jīng)濟(jì)后序理念。公眾受該理念限制而難以主動(dòng)性、整體性地審視“環(huán)境即健康”的價(jià)值觀念與行為思考。延伸到法律系統(tǒng)中，分割性環(huán)境健康觀致使健康價(jià)值無(wú)法融入環(huán)境保護(hù)的制度建構(gòu)中，立法僅從公共管理的角度推動(dòng)環(huán)境保護(hù)與健康保護(hù)的雙軌治理，大多數(shù)環(huán)境法律未對(duì)政府防范環(huán)境健康風(fēng)險(xiǎn)的義務(wù)、作用機(jī)制作出具體規(guī)定，缺乏識(shí)別環(huán)境健康風(fēng)險(xiǎn)之后進(jìn)行風(fēng)險(xiǎn)源實(shí)證調(diào)查機(jī)制的實(shí)施細(xì)則[6]，難以把公眾健康權(quán)益與環(huán)境權(quán)益進(jìn)行整體性保護(hù)，客觀上導(dǎo)致環(huán)境健康風(fēng)險(xiǎn)法律規(guī)制在形成與落實(shí)上的雙重失靈。

因應(yīng)于此，環(huán)境健康風(fēng)險(xiǎn)規(guī)制的立法構(gòu)造開(kāi)始遵循“生命共同體”的價(jià)值理念，容納人與生態(tài)的整體利益和連貫訴求[7]，保障生態(tài)治理與公眾健康的價(jià)值關(guān)聯(lián)在法律系統(tǒng)內(nèi)生根發(fā)芽。具體言之：一是立法目的開(kāi)始重視生態(tài)系統(tǒng)內(nèi)部要素之間的聯(lián)系[8]，將“環(huán)境健康保護(hù)”作為環(huán)境保護(hù)的內(nèi)容范圍，克服了環(huán)境價(jià)值理解的片面化與公眾健康價(jià)值的邊緣化。2014 年修訂的《中華人民共和國(guó)環(huán)境保護(hù)法》（下文簡(jiǎn)稱《環(huán)境保護(hù)法》）將“保護(hù)人體健康”修改為“保障公眾健康”，已然表明環(huán)境立法觀由個(gè)體健康權(quán)益保障逐步擴(kuò)展到公共健康權(quán)益保障。2020年出臺(tái)的《中華人民共和國(guó)生物安全法》（下文簡(jiǎn)稱《生物安全法》）的立法目的條款也體現(xiàn)出對(duì)環(huán)境保護(hù)和健康保護(hù)二元目的的重視。2018年發(fā)布的《國(guó)家環(huán)境保護(hù)環(huán)境與健康工作辦法（試行）》（下文簡(jiǎn)稱《工作辦法》）更是在目標(biāo)條款中直接明確“環(huán)境健康風(fēng)險(xiǎn)管理”。二是法律原則顯露出環(huán)境健康風(fēng)險(xiǎn)預(yù)防的傾向，《環(huán)境保護(hù)法》第五條“保護(hù)優(yōu)先、預(yù)防為主”的基本原則可理解為將生態(tài)系統(tǒng)的健康性置于首要地位，在防止對(duì)公眾健康產(chǎn)生負(fù)面影響的基礎(chǔ)上進(jìn)行開(kāi)發(fā)自然資源的活動(dòng)[9]，即便科學(xué)上沒(méi)有確切證據(jù)可以直接證明環(huán)境利用行為會(huì)導(dǎo)致公眾健康危害發(fā)生，也應(yīng)采取必要的預(yù)防措施[10]。三是制度建構(gòu)則開(kāi)始調(diào)整生態(tài)侵權(quán)的狹義范疇，即無(wú)須等到環(huán)境損害作用于公眾健康時(shí)才可提出請(qǐng)求權(quán)[11]，法律開(kāi)始圍繞環(huán)境健康風(fēng)險(xiǎn)預(yù)防的權(quán)利義務(wù)，在環(huán)保規(guī)劃制度、環(huán)境影響評(píng)價(jià)制度、環(huán)境許可制度、環(huán)境污染限期治理制度等環(huán)境基本制度中逐步嵌入健康保障義務(wù)；并在窮盡既有法律制度仍有必要的情況下，構(gòu)建新型環(huán)境健康風(fēng)險(xiǎn)規(guī)制價(jià)值宣示、事前預(yù)防、監(jiān)測(cè)評(píng)估與損害救濟(jì)等制度，譬如《環(huán)境保護(hù)法》第三十九條關(guān)于環(huán)境健康風(fēng)險(xiǎn)規(guī)制機(jī)制的原則性規(guī)定、《中華人民共和國(guó)土壤污染防治法》（下文簡(jiǎn)稱《土壤污染防治法》）第二條與第四章的部分實(shí)施規(guī)定、《工作辦法》的專門規(guī)定都是對(duì)此的立法嘗試。四是實(shí)施機(jī)制則參照整體主義的非線性思維，在掌握時(shí)間、物理、化學(xué)、生物、致害機(jī)理等事實(shí)基礎(chǔ)上，由行政機(jī)關(guān)對(duì)化工技術(shù)型、生物技術(shù)型、能源技術(shù)型、醫(yī)藥技術(shù)型等環(huán)境健康風(fēng)險(xiǎn)進(jìn)行類型化[12]，通過(guò)環(huán)境監(jiān)測(cè)報(bào)告、環(huán)境標(biāo)準(zhǔn)、健康風(fēng)險(xiǎn)評(píng)估之間的科學(xué)計(jì)量與實(shí)證分析，確定可接受風(fēng)險(xiǎn)與必須控制的風(fēng)險(xiǎn)，通過(guò)對(duì)成本收益與負(fù)效應(yīng)權(quán)衡后選擇規(guī)制措施，切實(shí)保障公共性的環(huán)境健康權(quán)益。

（二）系統(tǒng)性的風(fēng)險(xiǎn)規(guī)制法制

在機(jī)制上，環(huán)境健康風(fēng)險(xiǎn)在不同領(lǐng)域、不同階段存在發(fā)生可能與危害程度的雙重蓋然性，決定了規(guī)制不是單一的事實(shí)運(yùn)算與裁量決斷，須整體化、專門化地進(jìn)行環(huán)境行政部門的事權(quán)統(tǒng)籌與程序整合。傳統(tǒng)環(huán)境健康風(fēng)險(xiǎn)的內(nèi)部規(guī)制機(jī)制遵循環(huán)境污染防治單行法及相應(yīng)環(huán)境標(biāo)準(zhǔn)所形成的分離規(guī)制模式，外部規(guī)制機(jī)制則是由衛(wèi)生健康部門和生態(tài)環(huán)境部門牽頭，發(fā)展改革、科技、財(cái)政等部門共同參與規(guī)制[13]，未真正形成環(huán)境與健康聯(lián)通式的行政體制[14]。但環(huán)境健康風(fēng)險(xiǎn)往往是在一定空間范圍內(nèi)諸多環(huán)境要素相互作用的結(jié)果，對(duì)其規(guī)制既不是對(duì)環(huán)境要素規(guī)制效果的簡(jiǎn)單疊加，也不是衛(wèi)生健康部門與生態(tài)環(huán)境部門的分離治理。看似科學(xué)的分業(yè)規(guī)制機(jī)制無(wú)法與環(huán)境健康風(fēng)險(xiǎn)的整體性契合，環(huán)境與健康規(guī)制事權(quán)的割裂、行政規(guī)制鏈條的斷裂造成環(huán)境健康風(fēng)險(xiǎn)法律規(guī)制的結(jié)構(gòu)性失衡與規(guī)制效能低迷。

因應(yīng)于此，為避免管制碎片化所導(dǎo)致的規(guī)制真空與遺漏，管控體制開(kāi)始從分離型規(guī)制向整合型規(guī)制轉(zhuǎn)變，加強(qiáng)行政機(jī)關(guān)之間事權(quán)的外部統(tǒng)籌與內(nèi)部整合。外部統(tǒng)籌在于為衛(wèi)生健康部門與生態(tài)環(huán)境部門的預(yù)防事權(quán)搭建呼應(yīng)與協(xié)調(diào)機(jī)制，國(guó)家先后發(fā)布的《國(guó)家環(huán)境保護(hù)“十二五”環(huán)境與健康工作規(guī)劃》《國(guó)家環(huán)境保護(hù)“十三五”環(huán)境與健康工作規(guī)劃》《工作辦法》《健康中國(guó)行動(dòng)（2019—2030 年）》《“十四五”環(huán)境健康工作規(guī)劃》等規(guī)范性文件對(duì)生態(tài)環(huán)境部門與衛(wèi)生健康部門的協(xié)作都進(jìn)行了機(jī)制提倡。其中，《工作辦法》《“十四五”環(huán)境健康工作規(guī)劃》等規(guī)范性文件明確了對(duì)設(shè)區(qū)的市級(jí)以上地方生態(tài)環(huán)境部門與衛(wèi)生健康部門工作聯(lián)動(dòng)的倡導(dǎo)。在邏輯上，該聯(lián)動(dòng)機(jī)制可以由衛(wèi)生健康部門負(fù)責(zé)環(huán)境因素影響健康的調(diào)查與評(píng)估，生態(tài)環(huán)境部門根據(jù)衛(wèi)生健康部門的評(píng)估結(jié)果，建立以保障公眾健康為重心的環(huán)境標(biāo)準(zhǔn)制度，進(jìn)行環(huán)境健康風(fēng)險(xiǎn)的監(jiān)測(cè)與管控[15]，避免出現(xiàn)規(guī)制效應(yīng)的錯(cuò)亂。內(nèi)部整合則在于統(tǒng)籌環(huán)境健康風(fēng)險(xiǎn)規(guī)制事權(quán)，“大部制”改革使得生態(tài)環(huán)境部門統(tǒng)籌了大部分重要的環(huán)境健康風(fēng)險(xiǎn)規(guī)制事權(quán)，環(huán)境健康風(fēng)險(xiǎn)法律規(guī)制碎片化的問(wèn)題得到了很大緩解。在此基礎(chǔ)上，通過(guò)聯(lián)席會(huì)議制度、環(huán)保內(nèi)部約談制度等共聯(lián)機(jī)制，環(huán)境健康風(fēng)險(xiǎn)的規(guī)制事權(quán)得到進(jìn)一步功能整合，規(guī)制手段由散點(diǎn)化的板塊規(guī)制向統(tǒng)籌協(xié)同規(guī)制升級(jí)，提升了規(guī)制效能。

二、環(huán)境健康風(fēng)險(xiǎn)法律規(guī)制的內(nèi)在限度

環(huán)境健康風(fēng)險(xiǎn)法律規(guī)制的形成是一種結(jié)果性思維的立法論思考，給生態(tài)環(huán)境法律體系帶來(lái)了新的變量。該變量如果缺乏在結(jié)構(gòu)維度上對(duì)法律規(guī)制范圍與法律體系平衡進(jìn)行過(guò)程性思維的反思，在落實(shí)過(guò)程中可能產(chǎn)生風(fēng)險(xiǎn)，紊亂法律規(guī)制的自身機(jī)能。

（一）環(huán)境聯(lián)系健康的立法觀與過(guò)度干預(yù)權(quán)利的風(fēng)險(xiǎn)

環(huán)境聯(lián)系健康的立法觀再造了預(yù)防積極化的環(huán)境法律認(rèn)知模式，然而，預(yù)防積極化的策略慣性會(huì)縱容行政機(jī)關(guān)的事實(shí)規(guī)制范圍在潛移默化中擴(kuò)張，最終可能因過(guò)度干預(yù)而誤傷權(quán)利。如前所述，環(huán)境聯(lián)系健康的立法觀存在環(huán)境聯(lián)系健康的事實(shí)維度與當(dāng)下聯(lián)系未來(lái)的時(shí)間維度，這意味著環(huán)境健康風(fēng)險(xiǎn)法律規(guī)制具有“提前”的積極化傾向[16]；而系統(tǒng)性風(fēng)險(xiǎn)規(guī)制的法制建構(gòu)則代表著環(huán)境健康風(fēng)險(xiǎn)法律預(yù)防積極化的能力型塑，意味著在法律降低了對(duì)具體法益侵害結(jié)果認(rèn)定要求的前提下，通過(guò)提供一系列規(guī)制措施以降低環(huán)境風(fēng)險(xiǎn)轉(zhuǎn)化為健康實(shí)害的可能性。盡管預(yù)防積極化的立法傾向與相應(yīng)的預(yù)防能力符合環(huán)境健康風(fēng)險(xiǎn)規(guī)制的客觀需要，但不能忽視伴隨其而來(lái)的過(guò)度干預(yù)權(quán)利的風(fēng)險(xiǎn)。

首先，預(yù)防積極化蘊(yùn)含著公共價(jià)值范圍擴(kuò)張的趨向，法律規(guī)制可能會(huì)過(guò)分重視環(huán)境健康的公共利益而忽視基本權(quán)利保障，導(dǎo)致其他保護(hù)手段的生存空間被擠壓與保護(hù)效果弱化。社會(huì)公眾對(duì)環(huán)境健康保障的訴求越高致使立法對(duì)環(huán)境健康風(fēng)險(xiǎn)規(guī)制的制度回應(yīng)越充分，公民的自由空間就被壓縮得越嚴(yán)重[17]。基于環(huán)境健康立法觀的著重強(qiáng)調(diào)，立法實(shí)踐容易機(jī)械化地理解環(huán)境健康風(fēng)險(xiǎn)規(guī)制“提前”的要求，這也符合大多數(shù)人關(guān)于“健康是自由發(fā)展的先決條件”的日常經(jīng)驗(yàn)與風(fēng)險(xiǎn)分配的經(jīng)驗(yàn)法則。因此，立法視角容易集中于穩(wěn)定環(huán)境健康秩序而使得法律生成朝規(guī)制的早期介入與積極化方向傾斜性配置，忽視了與環(huán)境健康秩序密不可分的自由品質(zhì)，私主體的自由空間正變得日益逼仄，不免會(huì)產(chǎn)生過(guò)度限制自由與權(quán)利的情形。其次，預(yù)防積極化使得執(zhí)法實(shí)踐可能對(duì)“預(yù)防”過(guò)度回應(yīng)。基于預(yù)防積極化的立法傾向，環(huán)境健康風(fēng)險(xiǎn)法律規(guī)制在執(zhí)法邏輯上具有“提前”的速?zèng)Q化傾向，導(dǎo)致國(guó)家公權(quán)力在主觀與客觀上的雙向擴(kuò)張。由于環(huán)境健康風(fēng)險(xiǎn)評(píng)估與管控?zé)o法避免的不確定性，公權(quán)力機(jī)關(guān)在進(jìn)行風(fēng)險(xiǎn)規(guī)制決策時(shí)無(wú)法保證確定的裁量基準(zhǔn)，規(guī)制措施的選擇與行政責(zé)任的歸責(zé)需要行政機(jī)關(guān)結(jié)合執(zhí)法場(chǎng)景與具體情節(jié)作出決斷。這既催生了監(jiān)測(cè)、追蹤、信息收集等傳統(tǒng)不受司法控制的“事前”行政行為的出現(xiàn)，又使得行政處罰等強(qiáng)制性手段的實(shí)施可能過(guò)于前置，增加了公民因正常經(jīng)濟(jì)發(fā)展自由而被歸責(zé)的“寒蟬效應(yīng)”。如何在預(yù)防積極化中實(shí)現(xiàn)環(huán)境健康公益保護(hù)和權(quán)利保障的有機(jī)統(tǒng)一，成為立法者面臨的難題。

（二）“立法觀＋系統(tǒng)規(guī)制”與法律控制乏力的風(fēng)險(xiǎn)

環(huán)境聯(lián)系健康立法觀的貫徹以及系統(tǒng)性風(fēng)險(xiǎn)規(guī)制法制的落實(shí)，給當(dāng)前生態(tài)環(huán)境法律體系帶來(lái)了新的變量，法律控制乏力的風(fēng)險(xiǎn)也隨之加大。系統(tǒng)性風(fēng)險(xiǎn)規(guī)制法制為環(huán)境聯(lián)系健康的立法觀提供了秩序支持，公權(quán)力主體在法制框架內(nèi)以規(guī)范主體有權(quán)作為或者不作為之方式作出有針對(duì)性的制度安排。然而，環(huán)境健康風(fēng)險(xiǎn)法律規(guī)制涉及秩序行政、給付行政和規(guī)劃行政等多元行政形態(tài)與跨部門的規(guī)制措施[18]，是一個(gè)高度復(fù)雜的行政過(guò)程。因無(wú)法完全實(shí)現(xiàn)環(huán)境健康風(fēng)險(xiǎn)規(guī)制妥當(dāng)?shù)睦鏅?quán)衡與風(fēng)險(xiǎn)分配，法律控制只能是框架性的，包括行政活動(dòng)遵循的法律原則、法律授權(quán)的行政活動(dòng)以及授予行政機(jī)關(guān)更多權(quán)限的兜底性規(guī)定，這導(dǎo)致可能會(huì)存在工具主義效率邏輯下的結(jié)構(gòu)性偏離。

首先，既有環(huán)境健康風(fēng)險(xiǎn)直接規(guī)制的法律措施有限，基于效率思維與規(guī)制的實(shí)際需要，立法者習(xí)慣于埋頭探討環(huán)境健康風(fēng)險(xiǎn)規(guī)制制度的改造與再造，迅速擴(kuò)張新型制度條款，忽視了既有風(fēng)險(xiǎn)規(guī)制工具與新型風(fēng)險(xiǎn)規(guī)制工具的相互關(guān)聯(lián)或補(bǔ)充。同時(shí)基于制度生成的“自生自發(fā)”[19]，在行政處罰等高權(quán)制裁行為之外，某些方便快捷但缺乏啟動(dòng)條件、適用邊界和時(shí)限要求等固定內(nèi)容的制度舉措被允許出現(xiàn)，可能會(huì)構(gòu)成對(duì)行政權(quán)力設(shè)定規(guī)則的某種規(guī)避。此舉可能導(dǎo)致環(huán)境健康風(fēng)險(xiǎn)規(guī)制措施呈現(xiàn)出張弛無(wú)度的局面，部分程度上侵蝕了規(guī)制的基礎(chǔ)機(jī)制與實(shí)施機(jī)制，產(chǎn)生浪費(fèi)立法資源與法律低效實(shí)施的風(fēng)險(xiǎn)[20]。

其次，在法律視域中確保事權(quán)協(xié)同的實(shí)質(zhì)正當(dāng)性顯然是個(gè)問(wèn)題。“大部制”改革使得生態(tài)環(huán)境部門統(tǒng)籌了大部分重要的環(huán)境風(fēng)險(xiǎn)規(guī)制事權(quán)，但仍有許多規(guī)制事權(quán)由其他行政機(jī)構(gòu)專項(xiàng)負(fù)責(zé)，進(jìn)一步的“職能銜接”相較于“職能分工”更加困難[21]。盡管法律規(guī)定了衛(wèi)生健康部門與生態(tài)環(huán)境部門之間的事權(quán)銜接機(jī)制以及生態(tài)環(huán)境部門與其他部門之間的協(xié)同機(jī)制，但此種機(jī)制尚處于議事協(xié)調(diào)制度、部門聯(lián)席會(huì)議、牽頭協(xié)同會(huì)議等交互性較低的協(xié)商模式階段，因缺乏強(qiáng)制性法律規(guī)定而約束力不強(qiáng)。這導(dǎo)致要么事權(quán)協(xié)同立法的積極性不高，在不觸動(dòng)根本性法制的前提下依靠地方政策改革，會(huì)產(chǎn)生“疊加謬誤”的風(fēng)險(xiǎn)[22]；要么依靠法律對(duì)職權(quán)銜接方式、機(jī)構(gòu)銜接保障等問(wèn)題進(jìn)行回應(yīng)，但因部門利益考量與立法經(jīng)驗(yàn)的缺乏，會(huì)存在缺乏特色、缺乏可操作性、超越立法權(quán)限、違反立法程序等問(wèn)題[23]，導(dǎo)致法制不統(tǒng)一、立法不科學(xué)的風(fēng)險(xiǎn)。同時(shí)，無(wú)論是衛(wèi)生健康部門與生態(tài)環(huán)境部門的規(guī)制協(xié)作，還是生態(tài)環(huán)境部門與其他部門的事權(quán)銜接，行為協(xié)作模式、協(xié)同決策程序以及協(xié)同財(cái)政支出等都會(huì)超過(guò)單一部門的能力范圍。而“大部制”改革下生態(tài)環(huán)境部門必然要承擔(dān)環(huán)境健康風(fēng)險(xiǎn)規(guī)制中更多的主導(dǎo)性工作，無(wú)形中增加了制度運(yùn)行成本和法律控制成本，執(zhí)法壓力驟增及財(cái)政應(yīng)對(duì)法律運(yùn)行的負(fù)擔(dān)與隱性的制度負(fù)擔(dān)，都可能導(dǎo)致生態(tài)環(huán)境部門在協(xié)作規(guī)制中選擇性失語(yǔ)的現(xiàn)象。

（三）“立法觀＋系統(tǒng)規(guī)制”與解釋空間過(guò)大的風(fēng)險(xiǎn)

法律明確性原則是法律安定性原則之本質(zhì)要求[24]，而環(huán)境聯(lián)系健康的立法觀與系統(tǒng)性的風(fēng)險(xiǎn)規(guī)制法制不可避免地導(dǎo)致立法規(guī)則呈現(xiàn)出超過(guò)一般法律規(guī)則的模糊性，引發(fā)法律解釋空間過(guò)大的風(fēng)險(xiǎn)。法律規(guī)則的模糊性一般表現(xiàn)為立法者基于信息表達(dá)受限的“技術(shù)性模糊”與基于利益考量而有意識(shí)的“策略性模糊”[25]。由于立法技術(shù)對(duì)環(huán)境健康機(jī)理的范疇提煉與概念表達(dá)受限，立法者對(duì)環(huán)境健康風(fēng)險(xiǎn)規(guī)制又存在一定的利益考量，法律表達(dá)的策略性模糊與技術(shù)性模糊往往交織在一起（具體見(jiàn)表1）。在行為法上，無(wú)論是《環(huán)境保護(hù)法》“無(wú)原則有制度”，還是《生物安全法》《土壤污染防治法》等單行法的“有原則有制度”，都是著墨簡(jiǎn)潔而缺乏行政實(shí)施與歸責(zé)的規(guī)則細(xì)化；在救濟(jì)法上，最高人民法院發(fā)布的《關(guān)于審理環(huán)境民事公益訴訟案件適用法律若干問(wèn)題的解釋》第一條將具有風(fēng)險(xiǎn)的違法行為認(rèn)定為環(huán)境民事公益訴訟的可訴行為，以較模糊的“重大”作為構(gòu)成要件，其內(nèi)涵顯然需要司法機(jī)關(guān)根據(jù)案件情形進(jìn)行具體解釋。總體而言，“立法觀＋系統(tǒng)規(guī)制”所導(dǎo)致的規(guī)則模糊性具體體現(xiàn)在行為類型、歸責(zé)要件和救濟(jì)程序中。

表1 環(huán)境健康風(fēng)險(xiǎn)法律規(guī)則模糊化

考慮到環(huán)境健康風(fēng)險(xiǎn)的復(fù)雜性，法律規(guī)制經(jīng)常需要將視線從立法過(guò)程轉(zhuǎn)移到法律實(shí)施過(guò)程，來(lái)應(yīng)對(duì)不確定的風(fēng)險(xiǎn)分配與利益沖突[26]。然而，規(guī)則模糊性意味著法律規(guī)則的多種解釋都具有一定的形式合理性，導(dǎo)致的直接后果是法律解釋空間與涵攝范圍的擴(kuò)大。當(dāng)不易確定法律規(guī)范在規(guī)制環(huán)境健康風(fēng)險(xiǎn)中法律概念的內(nèi)涵時(shí)，行政機(jī)關(guān)與司法機(jī)關(guān)往往只能將立法目的的價(jià)值傾向作為解釋的實(shí)質(zhì)合理性來(lái)進(jìn)行理解與適用。但是，環(huán)境聯(lián)系健康立法觀的預(yù)防積極性傾向代表著單向度、追求效率的解釋方向，顯然無(wú)法合理起到法律規(guī)范解釋性方案的限縮性作用[27]，反而便于法律實(shí)施過(guò)程中簡(jiǎn)化歸責(zé)要件與便宜行政行為實(shí)施、擴(kuò)張行政行為與規(guī)范義務(wù)的效力范圍，呈現(xiàn)出“以理找法”與“結(jié)果主義”的烙印，進(jìn)而導(dǎo)致法律歸責(zé)肆意與法益保護(hù)不周延的風(fēng)險(xiǎn)，甚至?xí)霈F(xiàn)同一情境中因法律解釋存在矛盾以致法律無(wú)法適用的情況。因此，確立一個(gè)更加科學(xué)合理的解釋標(biāo)準(zhǔn)，顯然是塑造環(huán)境健康風(fēng)險(xiǎn)法律規(guī)制的重要任務(wù)。

三、環(huán)境健康風(fēng)險(xiǎn)法律規(guī)制限度的憲法調(diào)適

環(huán)境健康風(fēng)險(xiǎn)法律規(guī)制的內(nèi)在限度，表明環(huán)境健康風(fēng)險(xiǎn)法律規(guī)制的事實(shí)因應(yīng)理路并不自足，還應(yīng)當(dāng)考慮如何在秩序?qū)用婵茖W(xué)配置權(quán)利義務(wù)、最大程度上對(duì)規(guī)制自身進(jìn)行內(nèi)生性法律風(fēng)險(xiǎn)的全景式控制。該問(wèn)題無(wú)法在部門法教義學(xué)中獲得解決路徑，只能訴諸保障法律正當(dāng)性的更高位階的憲法來(lái)防止可能出現(xiàn)的法律風(fēng)險(xiǎn)。憲法控制的外部視角與價(jià)值秩序的內(nèi)部貫徹不僅關(guān)乎環(huán)境聯(lián)系健康的立法觀與系統(tǒng)性風(fēng)險(xiǎn)規(guī)制法制的正當(dāng)性調(diào)適，還能通過(guò)影響法律實(shí)施裁量邏輯和結(jié)論的科學(xué)性，限縮法律解釋空間過(guò)大的風(fēng)險(xiǎn)。

（一）立法選擇：憲法對(duì)法律規(guī)制限度的合理限縮

作為根本法的憲法可以通過(guò)對(duì)法律的規(guī)則控制和價(jià)值指引形成統(tǒng)一的法律秩序，這意味著，憲法自身既定的預(yù)防義務(wù)與基本權(quán)利可以重新對(duì)環(huán)境聯(lián)系健康立法觀進(jìn)行合理理解，并對(duì)規(guī)制措施的選擇進(jìn)行比例思考，而憲法原則與憲法解釋又可以對(duì)規(guī)制事權(quán)的協(xié)同進(jìn)行合憲性探索，此舉具有必要性和推進(jìn)空間。

1.環(huán)境健康立法觀預(yù)防義務(wù)與基本權(quán)利的并重導(dǎo)向

環(huán)境健康風(fēng)險(xiǎn)法律規(guī)制因其預(yù)防積極化的制度傾向與規(guī)則模糊化的客觀限制，存在過(guò)度限制私主體行動(dòng)自由的風(fēng)險(xiǎn)。在遵循既有法律規(guī)制邏輯的基礎(chǔ)上，透過(guò)憲法進(jìn)行穿透式調(diào)整尤為必要。一方面，憲法能夠?qū)⒅刃騼r(jià)值下的國(guó)家環(huán)境保護(hù)義務(wù)之內(nèi)涵進(jìn)一步拓展到環(huán)境健康風(fēng)險(xiǎn)的預(yù)防義務(wù)，使得秩序價(jià)值由個(gè)體環(huán)境權(quán)益擴(kuò)展到公共健康權(quán)益保障。國(guó)家環(huán)境保護(hù)義務(wù)具有規(guī)范環(huán)境立法方向與治理結(jié)構(gòu)的原則性地位，是環(huán)境法律形成的根本依據(jù)。《中華人民共和國(guó)憲法》（以下簡(jiǎn)稱《憲法》）序言第7自然段確立了生態(tài)文明與美麗中國(guó)建設(shè)的國(guó)家目標(biāo)，賦予了國(guó)家環(huán)境保護(hù)義務(wù)更為豐富的內(nèi)涵[28]，國(guó)家環(huán)境保護(hù)義務(wù)需要置于環(huán)境憲法結(jié)構(gòu)與生態(tài)文明的思想語(yǔ)境中具體考察，從生命共同體的視角去重視生態(tài)良好與公眾健康之間的辯證統(tǒng)一關(guān)系，克服環(huán)境價(jià)值理解的片面化與公眾健康價(jià)值的邊緣化傾向，重視國(guó)家環(huán)境健康風(fēng)險(xiǎn)預(yù)防義務(wù)的積極作用。另一方面，憲法明確對(duì)自由價(jià)值下的基本權(quán)利進(jìn)行保護(hù)。國(guó)家環(huán)境健康風(fēng)險(xiǎn)預(yù)防義務(wù)的本質(zhì)在于保障個(gè)人的健康與自由，而“國(guó)家尊重和保障人權(quán)”的憲法條款代表著基本權(quán)利的保護(hù)要超越單一權(quán)利的狹隘視角，因此，環(huán)境健康風(fēng)險(xiǎn)規(guī)制的利益范圍絕不能局限于公眾的環(huán)境利益與健康利益，涉及其他的基本權(quán)利與公共利益都是需要考慮的重點(diǎn)。一旦立法者過(guò)于注重環(huán)境健康風(fēng)險(xiǎn)規(guī)制的獨(dú)立性而犧牲個(gè)人的自由價(jià)值，國(guó)家環(huán)境健康風(fēng)險(xiǎn)的預(yù)防義務(wù)就會(huì)發(fā)生異化。因此，預(yù)防義務(wù)與基本權(quán)利的雙重兼顧才應(yīng)是環(huán)境聯(lián)系健康的立法觀的應(yīng)有立場(chǎng)，立法需要確保在實(shí)現(xiàn)國(guó)家環(huán)境健康風(fēng)險(xiǎn)預(yù)防義務(wù)時(shí)不能肆意侵害個(gè)人的自由和權(quán)利。

憲法并非讓環(huán)境健康風(fēng)險(xiǎn)法律規(guī)制不能對(duì)基本權(quán)利進(jìn)行限制，但對(duì)基本權(quán)利限制取決于立法者對(duì)基本權(quán)利和公共利益的權(quán)衡，一般要受到法律保留原則[29]、本質(zhì)內(nèi)容不受限制與比例原則[30]三方面的限制：形式上，環(huán)境健康風(fēng)險(xiǎn)規(guī)制對(duì)基本權(quán)利進(jìn)行限制一般只能以法律的形式作出規(guī)定，除非在法律明確授權(quán)下行政機(jī)關(guān)才有權(quán)對(duì)其作出規(guī)定；實(shí)質(zhì)上，立法需要在保障基本權(quán)利本質(zhì)內(nèi)容不受限制的基礎(chǔ)上進(jìn)行適當(dāng)性、必要性、均衡性原則的立法制度選擇[31]。適當(dāng)性原則的觀察范疇是基于“環(huán)境健康風(fēng)險(xiǎn)預(yù)防的正當(dāng)目的”與“法律規(guī)制措施”之間的高度關(guān)聯(lián)性①，判斷環(huán)境保護(hù)國(guó)家義務(wù)延伸出來(lái)的“預(yù)防手段”是否有助于“環(huán)境健康目的”的實(shí)現(xiàn)，解決的是“規(guī)制措施有多少”的問(wèn)題；必要性原則處理的是根據(jù)對(duì)基本權(quán)利損害最小的標(biāo)準(zhǔn)對(duì)“規(guī)制措施”比對(duì)選擇，解決的是“規(guī)制措施怎么選”的問(wèn)題；均衡性原則處理的是“規(guī)制措施給公民權(quán)利造成的損害”與“環(huán)境健康目的”之間符合合理比例的關(guān)系，此種合理比例關(guān)系的判定一般以憲法價(jià)值秩序?yàn)橹鳌⒁越?jīng)驗(yàn)常識(shí)與常人情感為輔，解決的是“規(guī)制措施是否選”的問(wèn)題[32]。

2.環(huán)境健康風(fēng)險(xiǎn)系統(tǒng)規(guī)制中事權(quán)協(xié)同的合憲性標(biāo)準(zhǔn)

環(huán)境健康風(fēng)險(xiǎn)系統(tǒng)性規(guī)制中的事權(quán)協(xié)同并無(wú)直接的憲法依據(jù)，但可以從《憲法》序言、總綱和國(guó)家機(jī)構(gòu)中關(guān)于憲法原則、憲法精神等憲法文本解釋中找到其合憲性標(biāo)準(zhǔn)[33]。在《憲法》序言中，從第7自然段的科學(xué)發(fā)展觀、新發(fā)展理念、生態(tài)文明以及美麗中國(guó)等可以系統(tǒng)闡釋出環(huán)境健康風(fēng)險(xiǎn)法律規(guī)制需要踐行協(xié)調(diào)的發(fā)展理念；第13自然段第2句話則表明所有組織和個(gè)人都必須以憲法為根本的活動(dòng)準(zhǔn)則，意味著環(huán)境健康風(fēng)險(xiǎn)系統(tǒng)性規(guī)制中的事權(quán)協(xié)同不得對(duì)市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)、人民主權(quán)、尊重和保障人權(quán)、民主集中制等憲法基本原則產(chǎn)生負(fù)面影響。在《憲法》總綱中，根據(jù)第五條規(guī)定，環(huán)境健康風(fēng)險(xiǎn)系統(tǒng)性規(guī)制的法制必須符合法治要求，這代表著職能部門的事權(quán)銜接應(yīng)當(dāng)具有民主審議、信息公開(kāi)的成文規(guī)則。在《憲法》國(guó)家機(jī)構(gòu)的規(guī)定中，第八十九條第（六）項(xiàng)是兼具授權(quán)性和義務(wù)性的環(huán)境憲法條款，強(qiáng)調(diào)國(guó)務(wù)院有義務(wù)積極管理生態(tài)文明建設(shè)，同時(shí)明確生態(tài)環(huán)境保護(hù)并非嚴(yán)格的法律保留事項(xiàng)，國(guó)務(wù)院可針對(duì)生態(tài)文明建設(shè)中迫切需要解決的問(wèn)題“先行先試”地制定行政法規(guī)，各部委可制定相應(yīng)的部門規(guī)章[34]。而環(huán)境健康風(fēng)險(xiǎn)規(guī)制中的事權(quán)協(xié)同屬于當(dāng)前生態(tài)文明建設(shè)中迫切需要解決的問(wèn)題，這意味著，憲法并不反對(duì)環(huán)境健康風(fēng)險(xiǎn)規(guī)制中的行政事權(quán)銜接與協(xié)同，但是，必須在符合憲法確立的法律形式和實(shí)質(zhì)要求的基礎(chǔ)上才能展開(kāi)。《中華人民共和國(guó)立法法》第九十二條進(jìn)一步規(guī)定國(guó)務(wù)院行政部門的事權(quán)銜接應(yīng)當(dāng)提請(qǐng)國(guó)務(wù)院制定行政法規(guī)或者由國(guó)務(wù)院有關(guān)部門聯(lián)合制定規(guī)章來(lái)調(diào)整，第八十條與第八十一條則明確了地方性法規(guī)的地方立法權(quán)，第九十三條明確了地方政府規(guī)章的地方立法權(quán)。這表明，為更加有效地實(shí)現(xiàn)生態(tài)文明建設(shè)并針對(duì)具有協(xié)作必要的事項(xiàng)，只要不同憲法、法律和行政法規(guī)相抵觸，國(guó)務(wù)院可牽頭相關(guān)行政部門出臺(tái)事權(quán)協(xié)作的行政規(guī)章，地方也可因地制宜形成環(huán)境健康風(fēng)險(xiǎn)規(guī)制事權(quán)協(xié)同的制度規(guī)定，但不能存在阻礙法制統(tǒng)一、經(jīng)濟(jì)發(fā)展、權(quán)利平等的制度壁壘。

3.環(huán)境健康風(fēng)險(xiǎn)規(guī)制立法中制度規(guī)范的內(nèi)容選擇

如前所述，憲法的價(jià)值引導(dǎo)與規(guī)范控制決定了環(huán)境健康風(fēng)險(xiǎn)規(guī)制立法的體系形態(tài)：在制度建構(gòu)中，內(nèi)容形成聚焦于以法律規(guī)則為中心的形式合法性建構(gòu)以及以預(yù)防義務(wù)與基本權(quán)利并重為指引的實(shí)體制度建構(gòu)；在體制形成上，內(nèi)容聚焦于以法律體系為中心的形式合法性建構(gòu)以及以事權(quán)協(xié)同實(shí)際需要為重心的程序過(guò)程建構(gòu)。

在制度構(gòu)造上，立法需要貫徹預(yù)防義務(wù)與基本權(quán)利并重的憲法決定、以價(jià)值權(quán)衡的視角反思風(fēng)險(xiǎn)規(guī)制措施、以公民的人權(quán)觀與尊嚴(yán)價(jià)值為倫理標(biāo)準(zhǔn)、以基本權(quán)利的比例限制為規(guī)范建構(gòu)的基本界限，避免預(yù)防積極化對(duì)基本權(quán)利過(guò)度干預(yù)的風(fēng)險(xiǎn)。換言之，盡管無(wú)法直接評(píng)估與判斷各類環(huán)境健康風(fēng)險(xiǎn)的嚴(yán)重性及其可能性與規(guī)制措施的關(guān)系，但應(yīng)當(dāng)加重立法者規(guī)范選擇的論證負(fù)擔(dān)，避免以概括性的環(huán)境健康風(fēng)險(xiǎn)規(guī)制作為構(gòu)造前提，而應(yīng)根據(jù)自由與秩序的權(quán)重均衡來(lái)調(diào)整預(yù)防措施。立法一般包含“將環(huán)境健康觀明確為公民日常行為的價(jià)值認(rèn)可、明確環(huán)境健康風(fēng)險(xiǎn)預(yù)防的法律內(nèi)容范圍、將環(huán)境健康風(fēng)險(xiǎn)規(guī)制體現(xiàn)在具體領(lǐng)域與法律關(guān)系中、對(duì)環(huán)境健康風(fēng)險(xiǎn)規(guī)制構(gòu)建專門的程序機(jī)制”四類內(nèi)容。四類內(nèi)容的規(guī)范設(shè)計(jì)應(yīng)當(dāng)以比例原則為分析主線，根據(jù)規(guī)制法益、規(guī)制內(nèi)容、規(guī)制策略為類型化路徑進(jìn)行“方式契合性”的制度安排。首先，環(huán)境健康風(fēng)險(xiǎn)的規(guī)制范圍需要明確預(yù)防范圍和重要程度。立法應(yīng)當(dāng)避免僅通過(guò)描述核心特征的方式將禁止行為歸入環(huán)境健康風(fēng)險(xiǎn)的規(guī)制類型中，而應(yīng)當(dāng)根據(jù)基本權(quán)利取向的目的論限縮法律適用范圍，明確健康標(biāo)準(zhǔn)下環(huán)境的合理利用限度，只有對(duì)公眾健康達(dá)到一定程度的現(xiàn)實(shí)威脅才可納入法律視野進(jìn)行預(yù)防性規(guī)制。其次，環(huán)境健康法益的保護(hù)與規(guī)制行為存在可證實(shí)或可重復(fù)的關(guān)聯(lián)性。盡管預(yù)防的規(guī)制行為既可以對(duì)傳統(tǒng)行政法中的行政行為與規(guī)制手段進(jìn)行優(yōu)化改造，也可根據(jù)風(fēng)險(xiǎn)特征和因果關(guān)系型塑新的規(guī)制手段，但底線是對(duì)生態(tài)環(huán)境破壞行為與公眾健康威脅的因果關(guān)系進(jìn)一步限定，可以根據(jù)預(yù)防行為推導(dǎo)出環(huán)境健康法益處于被威脅狀態(tài)。再次，環(huán)境健康風(fēng)險(xiǎn)的規(guī)制措施應(yīng)當(dāng)防止過(guò)度干預(yù)基本權(quán)利。當(dāng)無(wú)法對(duì)環(huán)境健康風(fēng)險(xiǎn)規(guī)制中的抽象法益作具體對(duì)比時(shí)，應(yīng)突出對(duì)環(huán)境健康法益的優(yōu)先保護(hù)，但也要根據(jù)比例原則考慮對(duì)個(gè)人自由的限制、對(duì)經(jīng)營(yíng)自由的限制、制度成本的增加等因素，以便對(duì)公民其他權(quán)益作盡可能輕微的限制[35]，某些邊緣行為或低效行為的預(yù)防范圍與啟動(dòng)要件應(yīng)當(dāng)被法律限制在必要限度內(nèi)。三方面的限縮性立法方向立足于平衡預(yù)防義務(wù)與基本權(quán)利，基本權(quán)利的價(jià)值取向限縮了立法過(guò)度干預(yù)權(quán)利的風(fēng)險(xiǎn)，規(guī)制措施的比例論證強(qiáng)化了制度規(guī)范選擇的科學(xué)性，弱化了法律控制乏力的風(fēng)險(xiǎn)。

在體制形成上，并非所有行政機(jī)關(guān)的事權(quán)銜接都有必要進(jìn)行程序立法[36]，環(huán)境健康風(fēng)險(xiǎn)規(guī)制的事權(quán)協(xié)同需要根據(jù)實(shí)際情況進(jìn)行具體規(guī)定。在生態(tài)環(huán)境部門與衛(wèi)生健康部門的事權(quán)聯(lián)動(dòng)上，考慮到生態(tài)環(huán)境部門與衛(wèi)生健康部門在工作模式、決策依據(jù)、行動(dòng)邏輯等方面的互補(bǔ)地位與常態(tài)化訴求，需要提供規(guī)范性的法律概念、精細(xì)化的執(zhí)法尺度、嚴(yán)謹(jǐn)性的裁量基準(zhǔn)、非強(qiáng)制性的行政手段與過(guò)程性的程序銜接。在符合憲法、法律與行政法規(guī)的要求下，國(guó)務(wù)院應(yīng)當(dāng)牽頭制定專門的行政規(guī)章，明確生態(tài)環(huán)境部門與衛(wèi)生健康部門強(qiáng)交互性的協(xié)同規(guī)制法律定位，在尊重兩部門權(quán)力范圍與權(quán)力運(yùn)用方式差異化的前提下，明確生態(tài)環(huán)境部門與衛(wèi)生健康部門在環(huán)境健康風(fēng)險(xiǎn)監(jiān)測(cè)、調(diào)查、識(shí)別、定級(jí)、管控中各自負(fù)責(zé)的職權(quán)內(nèi)容，建構(gòu)啟動(dòng)情景、啟動(dòng)主體、拒絕協(xié)同請(qǐng)求、協(xié)同費(fèi)用負(fù)擔(dān)等程序性要件。在生態(tài)環(huán)境部門與其他部門的環(huán)境事權(quán)銜接上，鑒于“大部制”改革使得生態(tài)環(huán)境部門統(tǒng)籌了大部分重要的環(huán)境健康風(fēng)險(xiǎn)規(guī)制事權(quán)，盡管其他行政部門可以在特定環(huán)境健康風(fēng)險(xiǎn)規(guī)制中發(fā)揮主體作用，但必須堅(jiān)持生態(tài)環(huán)境部門的相對(duì)主導(dǎo)地位。這就需要生態(tài)環(huán)境部門主動(dòng)在環(huán)境健康風(fēng)險(xiǎn)認(rèn)定預(yù)警、信息報(bào)告移送、執(zhí)法流程銜接、規(guī)制影響管控等方面加強(qiáng)與其他部門的銜接配合，為其他部門的后續(xù)工作提供充足的制度供給。其他部門在作出規(guī)制決定前也應(yīng)當(dāng)征求生態(tài)環(huán)境部門的意見(jiàn)，并及時(shí)將環(huán)境健康風(fēng)險(xiǎn)規(guī)制環(huán)節(jié)的實(shí)施情況及時(shí)通報(bào)給生態(tài)環(huán)境部門。此種機(jī)制的運(yùn)行邏輯決定了通過(guò)法律形成環(huán)境健康風(fēng)險(xiǎn)協(xié)同規(guī)制工作委員會(huì)機(jī)制較為適宜。結(jié)合生態(tài)環(huán)境部門與其他部門的職能定位以及資源配置情況，立法可以根據(jù)地方的實(shí)際情況，從委員會(huì)性質(zhì)與目標(biāo)、工作機(jī)制設(shè)置與權(quán)限、生態(tài)環(huán)境部門主導(dǎo)地位、部門之間事權(quán)銜接的程序要件與會(huì)議頻率等視角構(gòu)建法律規(guī)范。

（二）法律實(shí)施：解釋對(duì)法律規(guī)制限度的調(diào)適補(bǔ)強(qiáng)

盡管可以依據(jù)憲法對(duì)環(huán)境健康風(fēng)險(xiǎn)法律規(guī)制的限度進(jìn)行合理限縮，但規(guī)則模糊化導(dǎo)致的法律解釋空間過(guò)大仍不可避免，還需憲法充當(dāng)解釋準(zhǔn)則和動(dòng)力，在“憲法→法律規(guī)范的解釋→法律規(guī)范的適用→裁量結(jié)論”的邏輯上，將行政實(shí)施與司法實(shí)施對(duì)憲法決定的顧及轉(zhuǎn)化為一種基本權(quán)利的解釋標(biāo)準(zhǔn)與相對(duì)合理的預(yù)防態(tài)度，進(jìn)一步解決環(huán)境健康風(fēng)險(xiǎn)法律規(guī)制中規(guī)則模糊化與預(yù)防過(guò)于積極的問(wèn)題。

1.基本權(quán)利作為解釋標(biāo)準(zhǔn)的運(yùn)用

如前所述，基于環(huán)境聯(lián)系健康的立法觀與系統(tǒng)性的規(guī)制法制，立法不得不通過(guò)行為規(guī)則、歸責(zé)要件和救濟(jì)程序的適度模糊來(lái)擴(kuò)大解釋空間予以應(yīng)對(duì)。但解釋空間過(guò)大在預(yù)防積極性的立法傾向下，會(huì)導(dǎo)致法律實(shí)施中存在裁量空間過(guò)大與風(fēng)險(xiǎn)歸責(zé)肆意的隱患，需要一種相對(duì)明確且科學(xué)的解釋標(biāo)準(zhǔn)來(lái)制約執(zhí)法機(jī)關(guān)與司法機(jī)關(guān)的法律解釋行為。這種解釋標(biāo)準(zhǔn)無(wú)法從部門法體系內(nèi)部獲取，而需要重新確立一種可以幫助執(zhí)法機(jī)關(guān)與司法機(jī)關(guān)對(duì)法律規(guī)范中“重大風(fēng)險(xiǎn)”“公眾健康風(fēng)險(xiǎn)或者生態(tài)風(fēng)險(xiǎn)”“公共利益”“管控效果”“修復(fù)效果”“情節(jié)嚴(yán)重”等不確定法律概念進(jìn)行解釋的外部解釋標(biāo)準(zhǔn)。由于個(gè)案的法律解釋是在法律規(guī)范與法律事實(shí)之間進(jìn)行價(jià)值抉擇的過(guò)程，外部解釋標(biāo)準(zhǔn)可以幫助執(zhí)法機(jī)關(guān)與司法機(jī)關(guān)對(duì)涵攝于法律規(guī)范中的案件事實(shí)進(jìn)行描述、裁剪，因此，該解釋標(biāo)準(zhǔn)應(yīng)當(dāng)是法律系統(tǒng)中一個(gè)相對(duì)客觀合理的標(biāo)準(zhǔn)，而不能來(lái)源于倫理系統(tǒng)與社會(huì)系統(tǒng)中相對(duì)主觀的意識(shí)形態(tài)，無(wú)疑應(yīng)當(dāng)以憲法價(jià)值秩序作為環(huán)境健康風(fēng)險(xiǎn)法律規(guī)制中不確定法律概念解釋的實(shí)質(zhì)標(biāo)準(zhǔn)[37]，規(guī)制主體的法律解釋方案至少需要合乎基本權(quán)利的保護(hù)要求。規(guī)制主體在進(jìn)行環(huán)境健康風(fēng)險(xiǎn)規(guī)制中，不能以預(yù)防義務(wù)為主線單向度地實(shí)施法律，而應(yīng)當(dāng)堅(jiān)持將保護(hù)公民基本權(quán)利的價(jià)值取向作為解釋標(biāo)準(zhǔn)，在個(gè)案中將所涉基本權(quán)利作為認(rèn)知原則與意義成分來(lái)補(bǔ)充不確定性法律概念的內(nèi)核，突破預(yù)測(cè)性、風(fēng)險(xiǎn)性、技術(shù)性的不確定性法律概念所帶來(lái)的限制，克服環(huán)境健康風(fēng)險(xiǎn)法律規(guī)制中規(guī)則模糊化的限度與預(yù)防過(guò)于提前的實(shí)施傾向。

2.法律事實(shí)變化解釋機(jī)制的因應(yīng)

將基本權(quán)利作為解釋標(biāo)準(zhǔn)應(yīng)當(dāng)是突破法律規(guī)則模糊化的出口，然而，環(huán)境健康風(fēng)險(xiǎn)規(guī)制的復(fù)雜性使得法律實(shí)施無(wú)法單純依靠基本權(quán)利作為解釋標(biāo)準(zhǔn)予以實(shí)現(xiàn)。法律合憲性解釋一般分為“憲法規(guī)范內(nèi)涵和價(jià)值直接注入、直接影響法律規(guī)范的內(nèi)涵和效力的直接控制”與“憲法規(guī)范內(nèi)涵和價(jià)值經(jīng)過(guò)權(quán)衡和篩選的中間過(guò)程才得以注入法律的間接控制”兩種方式。前者以憲法價(jià)值秩序具化法律原則與不確定性法律概念；后者以憲法為選擇標(biāo)準(zhǔn)，以價(jià)值權(quán)衡與比例分析為路徑，在多種具化法律的解釋方案中進(jìn)行選擇[38]。這兩種解釋方式都需要目光在“憲法規(guī)范—法律規(guī)范—法律事實(shí)”之間來(lái)回穿梭，實(shí)現(xiàn)規(guī)范性與實(shí)效性的視域重疊。而環(huán)境健康風(fēng)險(xiǎn)法律規(guī)制的復(fù)雜性對(duì)兩種合憲性解釋方式提出了更高的要求：在小前提上，環(huán)境健康風(fēng)險(xiǎn)法律規(guī)制的具體情景復(fù)雜多樣，且具有極大的可變性，這對(duì)于法律事實(shí)的基礎(chǔ)事實(shí)、行為事實(shí)、歸屬論證、要件序位等認(rèn)定提出了較大的挑戰(zhàn)；在大前提上，基本權(quán)利的價(jià)值導(dǎo)向并非精確化的客觀標(biāo)準(zhǔn)，而是一種在“歷史—事實(shí)—規(guī)范”中不斷重塑的意義程式，基本權(quán)利的解釋標(biāo)準(zhǔn)應(yīng)當(dāng)結(jié)合具體客觀情勢(shì)加以客觀化[39]，法律事實(shí)一旦變化就會(huì)造成合憲性解釋再次進(jìn)入循環(huán)中。因此，環(huán)境健康風(fēng)險(xiǎn)法律規(guī)制應(yīng)當(dāng)是一種程式化的動(dòng)態(tài)觀察，需要優(yōu)化具有實(shí)踐維度的法律事實(shí)變化解釋機(jī)制，執(zhí)法機(jī)關(guān)與司法機(jī)關(guān)需要根據(jù)法律事實(shí)的變化對(duì)法律的解釋方案作出調(diào)整。在尊重基本權(quán)利內(nèi)涵在法律事實(shí)變化下需要調(diào)整的前提下，法律實(shí)施主體通過(guò)經(jīng)驗(yàn)性分析對(duì)法律事實(shí)變化進(jìn)行論證，演繹推理法律事實(shí)變化下法律決斷與基本權(quán)利之關(guān)系，透過(guò)事實(shí)與規(guī)范之間的意義脈絡(luò)選定恰當(dāng)?shù)膶?shí)施方案，并根據(jù)“目的必要性”與“方式必要性”優(yōu)化環(huán)境健康風(fēng)險(xiǎn)預(yù)防工具的選擇，形成科學(xué)的分類分級(jí)規(guī)制次序。例如，當(dāng)某類環(huán)境健康風(fēng)險(xiǎn)已經(jīng)存在較大的可控性或預(yù)防性時(shí)，盡管法律對(duì)該環(huán)境健康風(fēng)險(xiǎn)設(shè)置了一定的行為禁令，但在法律實(shí)施中應(yīng)當(dāng)通過(guò)比例原則對(duì)行政主體提出自由保護(hù)的最低要求，不能將合理利用環(huán)境的行為認(rèn)定為法律禁止行為。

四、結(jié)語(yǔ)

環(huán)境健康風(fēng)險(xiǎn)法律規(guī)制需要容許預(yù)防積極化的立法傾向、概括化的法律表達(dá)以及系統(tǒng)性的風(fēng)險(xiǎn)規(guī)制，意味著存在一定的法治風(fēng)險(xiǎn)，需要從根源上找到憲法對(duì)此調(diào)適的經(jīng)驗(yàn)及其規(guī)律作為補(bǔ)強(qiáng)路徑。該路徑既專注于憲法控制法律規(guī)范的外部視角，又關(guān)切價(jià)值秩序?qū)Ψ蓪?shí)施裁量邏輯的內(nèi)部貫徹，無(wú)疑具有巨大的學(xué)術(shù)生命力。本文以期拋磚引玉，提出一種研究思路和分析框架，完整論證憲法對(duì)環(huán)境健康風(fēng)險(xiǎn)法律規(guī)制調(diào)適的教義學(xué)工作，還需要憲法與環(huán)境法學(xué)者的共同努力。

注釋：

①基于環(huán)境健康風(fēng)險(xiǎn)規(guī)制本身的復(fù)雜性，法律規(guī)制措施與所要達(dá)到的環(huán)境健康風(fēng)險(xiǎn)預(yù)防目的之間應(yīng)當(dāng)具有高度關(guān)聯(lián)而非絕對(duì)的因果聯(lián)系，該措施只要能夠合理地促進(jìn)環(huán)境健康風(fēng)險(xiǎn)預(yù)防目的就符合適當(dāng)性原則。