我國農業現代化政策量化評價
——基于PMC指數模型的分析

高新宇,史純純

(安徽財經大學 財政與公共管理學院,安徽 蚌埠 233030)

黨的二十大對全面推進鄉村振興,加快建設農業強國做出了重大戰略部署。當前,全面建設社會主義現代化強國的中心任務仍然在農村,農業農村建設的重要戰略地位不能動搖。農業農村的現代化發展離不開政府的引導,十八大以來,國家出臺了一系列促進農業農村現代化發展的政策文件,如《國務院關于印發“十四五”推進農業農村現代化規劃的通知》《農業現代化示范區數字化建設指南》等文件,這些政策文件對農業農村的現代化發展進程產生了十分重要的影響。

當前關于農業農村現代化的研究,大多集中在農業農村現代化的內涵、發展水平的評價分析、當前阻礙因素及發展路徑等方面。有學者認為農業農村現代化是國家在對農業農村有了較為深入的認識基礎上形成的發展戰略方向[1]。農業農村的現代化發展是一個動態演進的歷史進步過程,其內容和推進方式會因為時間、區域的不同而產生變化[2]。在進行概念界定等理論研究的同時,一些學者建立了指標體系,對我國農業農村現代化發展水平進行測度和評價。有學者從鄉村產業、生活、文化、生態環境、治理這5方面對鄉村振興背景下的農業農村現代化發展水平進行了評價,并提出了“十四五”時期促進鄉村振興的具體政策措施[3]。更有學者將農業農村現代化水平評測的研究范圍聚焦到了具體的省份[4-5],并針對測度結果對地域農業農村現代化發展提出更具有針對性的建議[6]。關于當前我國農業農村現代化發展道路上的阻礙因素,除去區域間發展水平差異過大、農業基礎設施相對薄弱等之外,農村生態環境[7]、農村產業發展水平[8]等都會制約農業農村現代化的發展。在此基礎上,學者們從明確具體目標[9]、優化產業政策[10]、加強基礎設施建設[11]等角度提出農業農村現代化水平的提升路徑。

目前,學術界對于我國農業現代化政策的政策執行[12]、政策工具選擇[13]、對國內具體某地相關政策的水平測算及評價[14-16]以及發達國家相關政策的啟示與對比[17-19]等主題,應用文本分析、案例法等多種方法進行了探究和分析。對于我國已出臺的農業農村現代化政策是否取得了預期的成效?政策之間的一致性如何?政策還能如何優化?這些都還需要進行更為細致、深入的研究。目前,對農業農村現代化相關政策的量化評價研究還存在一定的空缺。為求對我國農業農村現代化的政策內容和執行成效有一個比較全面和深刻的認識,本文通過文本數據挖掘與PMC指數模型的結合,對我國出臺的農業農村現代化建設相關政策進行量化評估,為我國農業農村現代化政策的優化提供參考,具體分析框架如圖1所示。

一、政策文本挖掘與評價指標構建

(一)數據處理

對政策文本的挖掘是進行農業農村現代化政策評價指標體系構建工作的基礎,應盡可能保證全面而客觀。我國現頒布的農業農村現代化建設相關的政策文件不僅有國家層面統一出臺的文件,也有一些省市根據自身發展的實際情況并結合國家層面相關政策主要內容,制定的更具有針對性的省市級農業農村現代化建設有關政策。因此,在選取政策文件時,不僅選取了國家層面的政策文本,也考慮到了省市級層面的相關政策文件,以求研究對象的客觀性和全面性。

首先是政策文本的收集工作。應盡量全面收集有關政策文本,采用以下檢索策略: (1)在“中國知網”等文獻數據庫搜索“農業農村現代化”“農業農村改革”等關鍵詞,對相關文獻進行檢索,從相關文獻內容中收集相關政策,并對農業農村現代化政策的相關研究和發展有大致的了解。(2)在國家級和省市級政府官網以及相關部門官網檢索有關政策文件信息。(3)通過訪問“北大法寶”等較為權威和專業的數據網站搜索“農業農村現代化”“農業農村改革”等關鍵詞,查詢相關政策文本。(4)用百度等搜索引擎進行相關關鍵詞的檢索,彌補遺漏的有關政策文件。通過政策文本的初步收集工作,最終確定100項農業農村現代化有關政策作為政策分析樣本(檢索時間截至2022年)。

其次需要對收集到的政策文本進行篩選。對文本條目采取的是手動篩選的方式,在選取與農業農村現代化具有緊密聯系的政策文本后,刪除農業農村現代化建設方面的通報、案例、新聞等實際意義不大的文本,此外,剔除了征求意見稿、函、批復等一些相對非正式的政策文本,力求所選取的政策文本具有權威性。在對收集到的政策文本進行上述甄別和整理之后,最終選取了符合要求的我國農業農村現代化相關政策42項作為研究對象,發布時間為2014—2022年期間,文本形式涵蓋辦法、意見、指南、方案、通知等,文本內容共計10余萬字。

(二)政策文本挖掘識別與分析

本文使用ROSTCM6軟件對政策文本進行處理,通過對分詞詞表進行自定義并去除無實際意義的分詞,經數據清洗,進行社會網絡和語義網絡分析,最終得出我國農業農村現代化相關政策關鍵詞語義網絡圖(見圖2)。

圖2 農業農村現代化相關政策關鍵詞語義網絡圖

在圖譜中,農業農村現代化相關政策的高頻關鍵詞連接成網絡,并以圖像的形式反映主題詞間的關系。高頻主題詞由節點表示,節點連接數越多,表明該節點的關聯性越強、關鍵詞越重要。從圖2網絡圖譜來看,度數中心性較強的關鍵詞主要為農業、發展、建設、農村,突出了我國農業農村現代化建設的主題和作用場景。這些詞與農產品、經營、現代化、資源等關鍵詞聯系較為緊密,表明現階段農業農村現代化發展的目標還是拓寬農產品的經營手段和銷售渠道以及利用盤活農業農村資源,以此實現農業農村收入水平的增加和現代化水平的提升。技術、設施、體系等詞反映出當前實現農業農村現代化主要的手段是注重農村生產生活基礎設施的建設和完善,并在此基礎上通過新技術的推廣和使用對農業農村發展賦能。最后還需要建立健全相應的發展體系和機制;體系、機制、國家等關鍵詞體現出農業農村現代化建設相關政策的落實還是以政府作為最主要的主體;提升、推動等主題詞的不斷出現, 同時也說明了關于農業農村現代化的政策執行力度的重要性,對于相關政策制定后的落地與實施較為注重。

(三)評價指標體系構建

PMC(Policy Modeling Consistency)指數模型是學界常用的一種政策量化評價方法。它將多樣化的學科理論納入自身發展體系之中,采用定量和定性模型相結合的模式,從而對政策出臺的意義以及政策實施的影響進行科學評價[20]。PMC指數模型通常用于評估政策內部一致性,并通過繪制的曲面圖,將曲面的凹陷程度作為評價政策優劣性的一個標準。需要特別提出的是,構建PMC指數模型的變量參數并未有對數量的明確要求,并且各個變量的權重都是相同的。因此,PMC指數模型的優勢體現在它可以平等而全面地考慮變量因素對模型的影響,并通過曲面圖直觀清晰地反映政策評價結果。一般而言,要建立一個相對完善的 PMC指數模型,必須經過變量選取及參數識別、多投入產出表的編制、各政策PMC指數計算、各政策PMC曲面圖繪制這4個步驟。

1．變量選取及參數識別。在建立我國農業農村現代化政策評估模型之前,必須將一切與其有關的和可能有關的變量都納入考量之中。在進行變量的選取工作時,需要對政策文本內容進行細致分析,充分挖掘文本中的有效信息。本文使用ROSTCM6軟件,對政策文本中的高頻詞展開提取,并將其中一些不具有顯著意義的高頻詞剔除掉,將高頻詞進行歸納總結,可以得出“政策內容”這一主變量及其二級子變量。參考現有相關研究并進行調整,最終一共確定了9個主變量作為對政策文本進行評分的依據。

參考Estrada等學者的研究設計,采取“政策性質”“政策時效”這2個主變量,用于對政策文本性質和政策實施時效的判定。參照我國政府部門文件的相關規定,將政策文件作用時效為5年以上的政策界定為長期政策,時效在3～5年范圍內的政策界定為中期政策,時效在3年以下的政策界定為短期政策;政府進行政策制定的目的往往大不相同,不同的政策在執行時會在不同的領域發揮作用,因此設置“政策領域”這一主變量用來判斷政策制定產生作用的領域;利用軟件提取出政策文件中的高頻詞匯,并將高頻詞整合形成PMC指數模型中“政策內容”這一主變量,對政策文本內容進行大致分類;政策的執行往往需要通過使用不同的政策工具才能發揮作用。本文參考相關學者的研究,將農業農村現代化政策工具分為供給型、需求型和環境型3類,依此設立“政策工具”這一主變量。在本文中,供給型政策工具指的是對農業農村現代化建設直接提供相關服務與支持;需求型政策工具是指滿足農業農村現代化發展直接需求采取的措施;環境型政策工具指的是通過建設外部環境為農業農村現代化的發展創造優良環境。要實現農業農村現代化的政策目標,就必須牽涉到相應的作用主體,因此將政策作用的對象設置成“政策客體”變量。農業農村現代化政策的制定需要政府及社會各界采取多樣化的激勵措施促進相關政策的落實和執行,故設置“政策措施”變量。本文設定了“政策評價”和“政策主體”2個主變量,以此來對我國農業農村現代化相關政策的總體情況及執行成效進行評估。因此,參考現有相關研究基礎并作出相應調整,建立政策性質(X1)、政策時效(X2)、政策領域(X3)、政策內容(X4)、政策工具(X5)、政策受眾(X6)、政策措施(X7)、政策評價(X8)、發文主體(X9)等9個主變量和41個子變量。具體內容見表1。

表1 我國農業農村現代化政策量化評價子變量的選取

2．子變量參數的設定。在對一級變量進行確定后,二級變量的選取需要全面綜合地考慮政策有關的影響因素,每個二級變量的權重是相等的。二級變量的取值需服從[0,1]分布,并且取值為0或1。當政策內容涉及到相關變量,賦值為1;若與變量無關,則賦值為0。以表1中的X1∶1這一子變量為例,若政策文本具有預測性質,則該政策X1∶1這一項賦值為1,否則賦值為0。

3．多投入產出表構建。此步驟是為了對各子變量的數值進行量化,旨在在框架內多維度衡量每個變量。

4．PMC指數計算。當前學界對PMC指數的計算通常分為以下步驟:首先,利用公式(1)對二級指標進行賦值。其次,根據公式(2)對相同一級指標下的二級指標進行求和,得出各一級指標的數值。最后,根據公式(3),計算出相應政策的PMC指數。

X～N[0,1]

(1)

X={XR∶[0～1]}

(2)

(3)

t=1,2,3,4,……,式中t為一級指標,j為二級指標

(4)

根據PMC指數的值,將政策效力分為4個等級:[0,3.9)為不及格、[4,5.9)為及格、[6,7.9)為良好、[8,9]為優秀。

5．PMC曲面繪制。為了能直觀地顯示PMC矩陣的結果,需要繪制PMC曲面圖,以使結果更為直觀清晰。

二、農業農村現代化政策量化評價的實證分析

在建立了PMC指數模型后,下一步就是對農業農村現代化政策進行進一步的量化評價。對政策進行量化評價大致分為4步,即:確定樣本政策、計算PMC指數、繪制PMC曲面、對政策進行量化評估。

(一)樣本政策的選取

選取政策一般是隨機的,并沒有必須遵循的條件或規則。相反,如果主觀地對樣本進行人為挑選,反而會導致模型的主觀偏倚[26]。因此,本文對42項農業農村現代化政策通過簡單隨機抽樣的方法,選取我國國家部門出臺的4項有關政策(見表2)。

(二)PMC指數計算

依據上述主變量和子變量的選取以及子變量參數的設定,建立4項我國農業農村現代化政策的多投入產出表(表3)。

表3 我國農業農村現代化政策的多投入產出表

根據公式(3)分別計算出政策P1、P2、P3、P4這4項不同政策樣本的PMC指數(見表4)。

表4 4項農業農村現代化政策樣本的PMC指數

依據前文中關于政策等級劃分,對上述4項農業農村現代化政策樣本進行政策等級認定(見表5)。

表5 4項農業農村現代化政策等級評價

(三)PMC曲面繪制

依據公式(4),按照PMC指數計算的結果對4項農業農村現代化政策樣本進行排列,得出3×3的PMC矩陣。

依據矩陣繪制PMC曲面圖以及各政策指數雷達圖,可以通過圖形更加直觀、清晰地看出某項政策的優劣程度,進而對政策效果進行判斷。4項政策的PMC曲面圖及政策指數雷達圖分別如下所示(圖3—7):

圖3 P1 PMC曲面圖

圖5 P3 PMC曲面圖

圖6 P4 PMC曲面圖

圖7 各政策指數雷達圖

(四)政策量化評價

1.政策整體評價。通過對上述4項我國農業農村現代化政策PMC指數的計算以及對應曲面圖的繪制,按照得分的高低,將政策排序為P1>P2>P3>P4。依據文中所述的等級劃分,將選取的4項政策劃分為2個等級:(1)I級政策:若政策得分處于8～9分之間,則政策屬于優秀等級,例如P1、P2政策; (2)II級政策:若政策得分處于6～8分之間,則政策屬于良好等級,例如P3、P4政策。從4項政策的整體上來看,國務院出臺的政策(P1)得分高于地方政府(P2、P3)出臺的政策以及其他部門(P4)出臺的政策。政策出臺機構的層級以及出臺政策涉及的層面都會對所出臺的政策評價得分產生影響。

2.各項政策評價。將計算出的PMC指數的結果和相應的曲面圖進行結合,對選取的4項農業農村現代化政策依據政策等級和得分高低分別進行分析。

首先是I級政策。P1、P2均為I級政策。以P1為例,P1的得分為8.33,排名第一,政策等級為優秀。P1在X1、X2、X3、X4、X7這幾項與其他3項政策相比有較為顯著的優勢。《國務院關于印發“十四五”推進農業農村現代化規劃的通知》是關于“十四五”期間農業農村現代化建設的長期指導政策,其政策時效、效力級別達到最高。且該項政策在反饋性、預測性方面做得相對較好,政策客體也較為全面。所以,該政策的等級評分為優秀。

P3、P4屬于II級政策,等級為良好。以P4為例,該政策在X5、X8、X9方面表現較為出色,說明該政策的政策工具較為全面,也體現了政策發文主體的多元性和專業性。但在X1、X6、X7方面表現較差,均低于4項政策的平均水平。該政策的預測性、監督性以及政策受眾的多元性方面需要加強,在措施方面需要注重宣傳報道工作。尤其要指出的是,P4政策是關于農業綠色發展先行示范區的,政策的專指性較強,涉及的方面較其他3項政策較少。故在政策內容及政策客體等指標方面得分較其他3項政策低。

三、結論與啟示

本文選取2012—2022年間我國出臺的100項農業農村現代化相關政策作為研究對象,進行政策具象統計、比較與分析,參考有關研究構建農業農村現代化政策的量化評價模型,由此對隨機選擇的4項農業農村現代化政策文本展開量化評估與分析。研究結果表明:(1)根據級別將4個被選政策進行了分類,其中P1、P2政策為優秀等級,P3、P4為良好等級,總體來看,影響政策得分高低的因素主要包括政策性質、政策時效、政策目標等。(2)我國農業農村現代化政策的質量總的來說處于良好水平,頒布的相關政策文件能夠起到一定作用,但農業農村現代化相關政策的作用效力還需提升,應健全農業農村現代化發展方針的法律和規章。(3)農業農村現代化政策的PMC指數得分與該項政策的效力級別呈正相關,如《國務院關于印發“十四五”推進農業農村現代化規劃的通知》。基于以上結論,本文提出以下幾點建議。

第一,政策性質方面。目前,我國出臺的農業農村現代化相關政策,其性質多為建議、描述等引導層面,預測、反饋、監督等性質有所欠缺。某些政策大篇幅都在強調如何推進農業農村現代化發展,而在農業農村現代化建設過程中能達到怎樣的成就,當前又取得了怎樣的成績則介紹較少。為此,一方面應在政策制定過程中適當地增加一些帶有預測、反饋性質的政策內容;另一方面,政府制定農業農村現代化的政策,旨在推動農業農村現代化建設的實踐,因此,應當在監督方面適當增加有關內容,例如增設監管機構等。

第二,政策客體方面。當前我國關于農業農村現代化的政策,政策客體大多集中在當地政府、鄉村等,對于社會組織這一主體則有所忽略。近年來,社會組織在我國發展過程中起到的作用日益明顯。農業農村現代化的建設需要較長期的過程,而社會組織的一些特性則適合進行長期且較穩定的工作。可以說,社會組織在農業農村現代化的建設中是有大有可為的。需要指出的是,積極引導社會組織參與鄉村振興,并不意味著削弱政府在農業農村領域的公共管理職能。提升社會組織在農業農村現代化建設中的參與度需要在不斷深化行政體制和社會制度改革的進程中,明確各有關主體的權責劃分,優化政府職能,通過多樣化的途徑,如專業技能培訓、孵化支持、購買服務等激發社會組織活力,明晰其在鄉村振興中的權利與義務,支持和鼓勵其充分發揮作用。例如,各級政府可以通過出臺有關政策,為科研院所、地方院校與當地企業的溝通與合作搭建橋梁,將科研創新嵌入到農業發展之中,不僅可以形成產學研一體的發展機制,更能促進現代農業產業技術體系的建立。

第三,政策措施方面。現行政策大多強調的是公共服務、財政支持等較為傳統的政策措施。在信息化、新媒體快速發展的今天,做好宣傳報道工作也是必要的政策措施。通過宣傳報道不僅能夠讓群眾了解到當前農業農村現代化建設取得的切實成效,更能夠吸引更多的社會力量、人才資源共同參與到我國農業農村現代化建設的相關事業中來。同時,對于農村公共服務的投入也需加大力度。公共服務的差異不僅是城鄉發展差距的重要體現,更是當前農業現代化轉型亟待解決的難題。提升農村公共服務質量,一方面需要提高對于農業的經濟投入,改善農業的發展條件,筑牢農業現代化建設的物質基礎;另一方面還需提高對于農民精神文化領域的關注。應加大農村地區公共文化產品的供給力度,可以通過建設多樣化的農村公共文化服務站,進一步提升農民的幸福感和對公共服務的滿意度。

第四,農業政策制定應重視當前中國式農業農村現代化不平衡發展的現狀。各地區應充分發揮自身主觀能動性,根據當地自然條件及經濟發展水平制定出更具有針對性的引導政策,同時還應加強區域間在農業發展相關領域的交流與合作。農業農村現代化建設起步較早,水平相對較高的東部地區在經濟、科技等方面有著顯著優勢,因此可在資本、經驗、技術等方面對中西部等發展相對滯后地區提供支持;中西部等地區可發揮其在環境、資源等方面的優勢,為東部農業農村現代化的建設提供自然資源和生態環境等方面的保障,推動中國式農業農村現代化朝著高質量的方向協調發展。

第五,重視政策工具與政策要素間的均衡性,提高相關政策的一致性和連續性。農業農村的現代化是農村地區在經濟、文化、生態等領域全方位的現代化,相關政策實施的結果自然是各政策工具和政策要素相互作用產生的合力。而當前農業農村現代化建設相關的政策對于政策工具的選擇普遍存在著缺乏整體性思維和相應的配套設施的問題,阻礙了政策實施的系統性和持續性。因此,在未來農業農村現代化相關政策的制定過程中,應注重整體性、系統性思維,并重視政策執行所需的相應的配套設施的建設,以實現農村地區全方位、持續性的現代化發展。