鄉(xiāng)鎮(zhèn)（街道）社工站發(fā)展困境與對策的個案研究
——以廣東“雙百工程”J 市L 街道社工站為例

曹 迪，吳玉娟

（沈陽化工大學(xué) 人文與藝術(shù)學(xué)院，遼寧 沈陽 110142）

一、引言

2020 年10 月，民政部提出力爭“十四五”末實現(xiàn)全國鄉(xiāng)鎮(zhèn)（街道）社工站全覆蓋的目標(biāo)［1］。2021 年4月，民政部辦公廳《關(guān)于加快鄉(xiāng)鎮(zhèn)（街道）社工站建設(shè)的通知》指出鄉(xiāng)鎮(zhèn)（街道）社工站建設(shè)要把握專業(yè)化、高質(zhì)量發(fā)展方向［2］。上述政策推動了我國鄉(xiāng)鎮(zhèn)（街道）社工站的蓬勃發(fā)展，截至2023 年1 月17 日，全國已經(jīng)建成的鄉(xiāng)鎮(zhèn)（街道）社工站2.9 萬個，全國平均覆蓋率達(dá)到78%。［3］與此同時，我國專業(yè)社會工作發(fā)展也迎來了重大挑戰(zhàn)。在政府購買社工站建設(shè)的模式下存有新公共管理思維［4］，社工站建設(shè)進(jìn)程中還存在著評估指標(biāo)化、服務(wù)數(shù)量化［5］、服務(wù)未達(dá)到專業(yè)效果［6］等問題。另外，社工站的三大服務(wù)主體之間關(guān)系未形成閉環(huán)，制約著社會工作服務(wù)的可持續(xù)發(fā)展［7］，在督導(dǎo)方面還面臨著焦點不清、人才不足、操作方向不明［8］等困境，較大程度地影響了社工站的專業(yè)化發(fā)展。如何突破鄉(xiāng)鎮(zhèn)（街道）社工站的發(fā)展瓶頸，是當(dāng)下急需解決的現(xiàn)實問題。

廣東省社會工作服務(wù)站建設(shè)較早，截至2022 年底，已實現(xiàn)了全省鄉(xiāng)鎮(zhèn)（街道）社工站（點）100%覆蓋、困難群眾和特殊群體社會工作服務(wù)100%覆蓋的目標(biāo)［9］，其經(jīng)驗對全國各地均具有重要的借鑒意義。因此，為回應(yīng)社工站的發(fā)展問題，本研究立足廣東省“雙百工程”，選取J 市L 街道社工站作為個案研究，深入分析街道社工站存在的發(fā)展困境及其成因，并嘗試提出相應(yīng)的對策建議，對持續(xù)穩(wěn)步推進(jìn)全國社工站的建設(shè)和發(fā)展提供具有重要意義的參考。

二、一個個案——L 街道社工站

L 街道在2019 年廣東省民政廳部署實施廣東社工第二批“雙百計劃”中首次建立社會工作服務(wù)站。2020 年，J 市結(jié)合實際分階段推進(jìn)“雙百工程”工作。2022 年底，L 街道社會工作站根據(jù)選擇有條件的村（居）設(shè)置了6 個社工點，以“一站六點”的模式覆蓋轄區(qū)28 個村（居）。根據(jù)《“廣東兜底民生服務(wù)社會工作雙百工程”鄉(xiāng)鎮(zhèn)（街道）社會工作服務(wù)站管理辦法》［10］，L 街道采用直接聘用社工的方式，設(shè)置事務(wù)性和服務(wù)性崗位，事務(wù)崗社工負(fù)責(zé)服務(wù)窗口事務(wù)性工作，服務(wù)崗社工落實推進(jìn)各社工點兜底民生服務(wù)，并建立起“站長—常務(wù)副站長—副站長—聯(lián)絡(luò)員—一線社工”的人員架構(gòu)體系（見圖1）。“兩崗”在經(jīng)辦和服務(wù)中融合互補(bǔ)，凝聚服務(wù)合力。

圖1 L 街道社工站組織架構(gòu)圖

L 街道社工站經(jīng)過3 年多的發(fā)展，取得了一定的成效。目前6 個社工站（點）的辦公活動場地和基礎(chǔ)設(shè)施完備，已實現(xiàn)現(xiàn)階段摸排出的全街道困難群眾和特殊群體100%建檔，聯(lián)動社會力量組建3 支志愿者隊伍，招募注冊志愿者114 名，開展社區(qū)活動80 場次，切實提升當(dāng)?shù)鼐用竦男腋８?。然而，L 街道社工站在建設(shè)進(jìn)程中也存在一些瓶頸性困境制約著社工站進(jìn)一步發(fā)展，致使社工站的專業(yè)服務(wù)質(zhì)量和服務(wù)成效仍不夠理想，例如，專業(yè)服務(wù)未達(dá)到精細(xì)化、服務(wù)經(jīng)驗有待進(jìn)一步提煉、服務(wù)進(jìn)度有待提升、服務(wù)記錄有待優(yōu)化等等。L 街道社工站急需突破發(fā)展困境問題，才能實現(xiàn)高質(zhì)量、專業(yè)化發(fā)展。

三、L 街道社工站的發(fā)展困境

（一）行政事務(wù)繁重，專業(yè)服務(wù)空間縮減

L 街道社工站社工作為政府雇員，除了需要落實社會工作專業(yè)服務(wù)之外，還需完成街道交辦的其他民生服務(wù)工作，此舉有助社工快速熟悉民政工作和服務(wù)對象，推動社工融合到政府的治理體系中，促進(jìn)社會工作的專業(yè)發(fā)展。然而，社工也面臨著被過度“行政化”的問題。L 街道社工站先后有13 名服務(wù)崗社工被長期借調(diào)到其他部門，大量抽調(diào)導(dǎo)致剩下的9 名服務(wù)崗社工的工作量繼而增多，一個服務(wù)崗社工需兼顧多個服務(wù)站點的專業(yè)服務(wù)和行政管理任務(wù)。當(dāng)行政事務(wù)冗雜時，服務(wù)崗社工難有余力提供全面優(yōu)質(zhì)的專業(yè)服務(wù)，會出現(xiàn)為完成考核評估目標(biāo)而犧牲專業(yè)服務(wù)質(zhì)量的情況。

“我們是由街道直接招聘的，跟政府是上下級的關(guān)系，不可避免地需要協(xié)助一些行政事務(wù)，但當(dāng)行政事務(wù)太過多時，我們就不得不暫停開展專業(yè)服務(wù)，有時候無法按照原計劃完成專業(yè)服務(wù)，這讓我們感覺自己很被動，對行政事務(wù)會有些抗拒心理?！保ǚ?wù)崗社工1）

行政事務(wù)與專業(yè)服務(wù)之間協(xié)調(diào)配合失衡，原因主要在于用人單位未厘清社工的角色定位和對社會工作的認(rèn)知不深，從而忽視了社工的專業(yè)價值，壓縮了社工的專業(yè)發(fā)展空間。社會工作的本質(zhì)歸根到底是社會服務(wù)，社工則是專業(yè)服務(wù)的提供者和傳遞者，當(dāng)社工被過度“行政化”，削弱了社會工作的專業(yè)自主性，不利于社工站的專業(yè)化發(fā)展。

（二）“零基礎(chǔ)”社工占多數(shù)，專業(yè)服務(wù)能力匱乏

L 街道社工站的服務(wù)資金、場地建設(shè)和社工薪酬等由多級財政資金共同保障，但仍難以招募到具有專業(yè)背景的本土社會工作人才。L 街道社工站的11 名社工中，具有專業(yè)背景的有3 人，具有相關(guān)服務(wù)經(jīng)驗的有2 人，助理社工師1 人，持證率僅為9%。大多數(shù)社工對社會工作理論、價值倫理和專業(yè)服務(wù)技巧等缺乏了解，對專業(yè)服務(wù)的理解是完成領(lǐng)導(dǎo)交給的任務(wù)和開展個案、小組和社區(qū)活動以達(dá)成工作指標(biāo)。其既有的專業(yè)能力難以提供高質(zhì)量的專業(yè)服務(wù)來回應(yīng)街道和群眾對社工的期待和需求，經(jīng)常憑借個人生活經(jīng)驗來處理專業(yè)問題，社工的專業(yè)效能感低。

“我在上崗前有進(jìn)行崗前培訓(xùn)，但因為我不是社工專業(yè)的，還是很難理解什么是社會工作，也不懂那些理論，無論是小組還是社區(qū)服務(wù)，我覺得都是在開展活動，只想完成任務(wù)，寫策劃書都是在網(wǎng)上借鑒別人的，然后給督導(dǎo)修改，經(jīng)常要反復(fù)改好多次?！保ǚ?wù)崗社工2）

“零基礎(chǔ)”社工專業(yè)效能感低的原因一方面是社工的專業(yè)能力不夠，另一方面是考核制度尚未完善。目前L 街道社工站社工考核主要以社工個人工作匯報和街道領(lǐng)導(dǎo)評價的形式進(jìn)行，社工服務(wù)成效主要呈現(xiàn)在服務(wù)人次和開展個案、小組、社區(qū)活動等的次數(shù)。這種“指標(biāo)化”的考核方式難以體現(xiàn)真實的服務(wù)成效，導(dǎo)致社工開展服務(wù)的目標(biāo)是以滿足個人主觀需要為主，進(jìn)而對社會工作專業(yè)形成錯誤的認(rèn)知，無法為社工站服務(wù)的專業(yè)性提供保障。

（三）專業(yè)培訓(xùn)數(shù)量多，但實效性不足

L 街道社工站社工累積參與專業(yè)培訓(xùn)75 場，其中包括崗前培訓(xùn)、督導(dǎo)培訓(xùn)、專題培訓(xùn)等等，各種培訓(xùn)對提升社工的專業(yè)認(rèn)知和能力具有重要作用。然而，繁多的專業(yè)培訓(xùn)背后也面臨培訓(xùn)內(nèi)容碎片化、培訓(xùn)“行政化”和培訓(xùn)知識轉(zhuǎn)化率低的問題，導(dǎo)致許多培訓(xùn)效果不理想。

首先在培訓(xùn)內(nèi)容上，不同組織部門開展的專業(yè)培訓(xùn)內(nèi)容也各不相同，其銜接性與連貫性不高，難以幫助社工構(gòu)建全面的、系統(tǒng)的社會工作知識框架。其次，培訓(xùn)者與被培訓(xùn)者均有指標(biāo)任務(wù)，導(dǎo)致培訓(xùn)者的培訓(xùn)內(nèi)容和形式陳舊乏味，沒有創(chuàng)新，被培訓(xùn)者則為了工作留痕進(jìn)行培訓(xùn)簽到，實質(zhì)參與者少，兩者均重形式而輕實效。最后在培訓(xùn)成果轉(zhuǎn)化上，社工的培訓(xùn)心得體會通常都是培訓(xùn)內(nèi)容的重復(fù)，較少在行動方面上進(jìn)行反思并將培訓(xùn)中學(xué)到的知識運用到實際工作中，不利于社會工作專業(yè)化服務(wù)水平的提升。

（四）督導(dǎo)人才緊缺，專業(yè)支持難以保證

L 街道社工站采用協(xié)同督導(dǎo)的模式，協(xié)同督導(dǎo)由政府統(tǒng)一招聘，在該模式下，協(xié)同督導(dǎo)與社工之間互為主體、共學(xué)成長，然而也存在著督導(dǎo)力量供給不足的問題。L 街道社工站的協(xié)同督導(dǎo)共負(fù)責(zé)9 個街道社工站的督導(dǎo)工作，需協(xié)助各社工站社工制定服務(wù)方案，指導(dǎo)各社工站開展服務(wù)質(zhì)量管理、社會資源鏈接等，每月還需到各社工站進(jìn)行不少于16 小時實地督導(dǎo)。由于工作量大，協(xié)同督導(dǎo)常常分身乏術(shù)，不能及時回應(yīng)各社工站社工的問題，導(dǎo)致督導(dǎo)的時效性弱，也降低了社工的工作效率。

同時，L 街道社工站內(nèi)僅有一名社工有較豐富的專業(yè)服務(wù)經(jīng)驗，并擔(dān)任副站長，需負(fù)責(zé)社工站的行政管理和服務(wù)管理，與新手社工進(jìn)行專業(yè)服務(wù)經(jīng)驗交流少。社工站內(nèi)也未組織朋輩督導(dǎo)或主題研討會，對服務(wù)經(jīng)驗的總結(jié)與提煉不足，導(dǎo)致社工在解決專業(yè)問題上較依賴督導(dǎo)?？梢姡绻ざ綄?dǎo)人才隊伍還不夠壯大，社工站也缺乏內(nèi)部督導(dǎo)者，無法為社工站社工提供全方位和更有力的專業(yè)支持。

（五）薪酬待遇有限，社工職業(yè)認(rèn)同感低

L 街道社工站近兩年共有2 個社工離職，從整體來看離職率不高，但潛在的社會工作人才流失風(fēng)險卻不小。社會認(rèn)可度低、薪酬待遇不高、晉升空間小，讓社工對社會工作職業(yè)的認(rèn)同感逐漸下降，對長期從事社會工作的意愿很低。

“今年單位把我們納入工會，會有一些節(jié)日福利，但總體上收入還是不多，我現(xiàn)在每個月到手也就3 000 塊，如果考到助理社工師每個月能多200 塊，做滿2 年每月多50 塊，漲幅很小，績效獎金也不多，沒有在社工行業(yè)長期發(fā)展的打算?！保ㄊ聞?wù)崗社工1）

社會工作是一個以價值觀為核心的職業(yè)，需要高社會認(rèn)同作為支撐。然而社會工作在我國發(fā)展時間不長，人們對社工的知曉度不高，社工常被當(dāng)做義工或政府工作人員。再者，社工的薪酬待遇與公務(wù)員、事業(yè)編制等相比較低，而社工多為23 到35 歲之間的青年人，面臨的生活壓力重，目前仍未有明確的職業(yè)晉升制度，職業(yè)上升空間小，社工的職業(yè)認(rèn)同感低。這對社工站社會工作人才隊伍建設(shè)的穩(wěn)定性有一定影響，也制約著社會工作的專業(yè)化、職業(yè)化發(fā)展。

四、鄉(xiāng)鎮(zhèn)（街道）社工站發(fā)展的對策建議

（一）強(qiáng)化社工站監(jiān)管機(jī)制，確保社工專業(yè)優(yōu)勢充分發(fā)揮

目前，基層政府普遍對社會工作的認(rèn)知度不高，對專業(yè)服務(wù)的關(guān)注度不足，將社工當(dāng)作“臨時工”使用，或借調(diào)到相關(guān)工作以外的工作崗位，壓縮了社工的專業(yè)服務(wù)實踐空間。政府主管部門應(yīng)成立相關(guān)的監(jiān)測管理隊伍，采用定期、隨機(jī)檢查、實地調(diào)研等監(jiān)管手段，督促鄉(xiāng)鎮(zhèn)（街道）社工站落實各項政策。不僅要考查社工站的服務(wù)文書，還要重點考察社工的人員配備情況，確保社工有充足的空間開展專業(yè)服務(wù)，并能在基層服務(wù)中充分發(fā)揮社會工作專業(yè)優(yōu)勢，保證“專人做專事”，保障社工站的規(guī)范運行。

同時，政府還應(yīng)將社會工作知識納入各級單位、部門的教育培訓(xùn)課中，通過提升基層干部對社會工作專業(yè)性的認(rèn)識［11］，幫助基層干部厘清社工站的行政工作與專業(yè)服務(wù)工作定位。培養(yǎng)具有社會工作情懷的基層干部，推動行政工作與專業(yè)服務(wù)的有機(jī)融合，從而把準(zhǔn)社工站專業(yè)化發(fā)展方向。

（二）提升職業(yè)準(zhǔn)入門檻，健全社工服務(wù)評價體系

從現(xiàn)行的鄉(xiāng)鎮(zhèn)（街道）社工站的社工準(zhǔn)入制度來看，社工的入職門檻較低，普遍學(xué)歷不高，不要求科班專業(yè)出身，大多數(shù)社工沒有社工證，導(dǎo)致從業(yè)社工的專業(yè)能力存量不足，難以保障專業(yè)服務(wù)的質(zhì)量。政府應(yīng)做好宏觀調(diào)控工作，加快出臺相應(yīng)的法規(guī)政策，制定社工站社工基本的就業(yè)準(zhǔn)入標(biāo)準(zhǔn)，適當(dāng)?shù)貙ι绻さ穆殬I(yè)準(zhǔn)入條件進(jìn)行加碼。可通過賦予相關(guān)社工協(xié)會行業(yè)管理的權(quán)限，制定社會工作者的專業(yè)資格標(biāo)準(zhǔn)和職業(yè)能力認(rèn)證制度［12］，并設(shè)立相應(yīng)的考核，以確保篩選出有足夠職業(yè)資質(zhì)的社工，從源頭上確保社工的專業(yè)性，推動社會工作職業(yè)化發(fā)展。

此外，地方政府需因地制宜制定社工站社工的服務(wù)標(biāo)準(zhǔn)和評價標(biāo)準(zhǔn)，考評主體應(yīng)由基層政府包辦轉(zhuǎn)向多方參與，要加強(qiáng)對社工的服務(wù)過程管理，使社工的考核評價體系打破“數(shù)量”導(dǎo)向的線性邏輯［13］，避免社工陷入績效危機(jī)，讓社工的服務(wù)更具有科學(xué)性、專業(yè)性和有效性，進(jìn)而提升社工站的服務(wù)質(zhì)量。

（三）改善社工培訓(xùn)機(jī)制，促進(jìn)專業(yè)知識的有效轉(zhuǎn)化

當(dāng)前鄉(xiāng)鎮(zhèn)（街道）社工站社工的繼續(xù)教育工作仍有較大的進(jìn)步空間，目前的培訓(xùn)難以發(fā)揮實效去補(bǔ)全社工的專業(yè)服務(wù)能力短板，十分有必要改善社工站社工的培訓(xùn)教育機(jī)制。有關(guān)黨政部門、社工界和學(xué)術(shù)界應(yīng)積極發(fā)揮作用，統(tǒng)籌資源形成合力，總結(jié)提煉全國社工站的優(yōu)秀服務(wù)案例和先進(jìn)服務(wù)經(jīng)驗，開發(fā)本土化的培訓(xùn)課程，以確保培訓(xùn)內(nèi)容滿足社工站社工的工作和職業(yè)發(fā)展需求，并采用多種形式對從業(yè)社工開展系統(tǒng)化的培訓(xùn)。通過增強(qiáng)在職培訓(xùn)，向社工普及社會工作專業(yè)和社工站知識，提升社工隊伍的整體專業(yè)素養(yǎng)，助力社工快速適應(yīng)崗位工作。

同時，還需建立起分類培訓(xùn)制，依據(jù)不同類型社工的特點、需求和問題，量身定制實訓(xùn)“套餐”［14］，實施精準(zhǔn)再教育，有助于提升培訓(xùn)的實效性和針對性。再者，為提升培訓(xùn)的有效性，還應(yīng)設(shè)立起培訓(xùn)效果評估機(jī)制。通過采用多種方法加強(qiáng)對社工進(jìn)行學(xué)習(xí)成果的測評，了解社工對培訓(xùn)內(nèi)容的理解與應(yīng)用情況，有助于鞭策社工深化專業(yè)知識并將之轉(zhuǎn)化為專業(yè)服務(wù)的實踐智慧，繼而提升社工的專業(yè)服務(wù)水平。并且，針對培訓(xùn)評估中發(fā)現(xiàn)的問題以及社工的反饋意見，及時調(diào)整后續(xù)的培訓(xùn)內(nèi)容或形式，更進(jìn)一步健全社工的培訓(xùn)機(jī)制。

（四）健全社工督導(dǎo)薪酬體系，增強(qiáng)督導(dǎo)人才隊伍建設(shè)

當(dāng)前社工督導(dǎo)人才緊缺，現(xiàn)有的督導(dǎo)力量不能滿足鄉(xiāng)鎮(zhèn)（街道）社工站的督導(dǎo)需求。一方面，政府應(yīng)加大資金投入購買督導(dǎo)服務(wù)，提升督導(dǎo)人員的薪酬福利?？梢詮恼邔用嬖O(shè)立分層合理的社會工作督導(dǎo)薪酬標(biāo)準(zhǔn)和社會工作督導(dǎo)制度，給予督導(dǎo)適當(dāng)?shù)氖杖胨讲惩殬I(yè)晉升路徑，并加強(qiáng)社工督導(dǎo)人才教育培訓(xùn)，推動社工督導(dǎo)人才往“高精?！狈较虬l(fā)展［15］。應(yīng)吸納更多專業(yè)督導(dǎo)加入，壯大社工督導(dǎo)團(tuán)隊，并激勵在職督導(dǎo)接受培訓(xùn)和繼續(xù)教育，不斷提升督導(dǎo)能力，助力社工站建設(shè)的高質(zhì)量發(fā)展。

另一方面，鄉(xiāng)鎮(zhèn)（街道）社工站也需加快本土社工督導(dǎo)人才隊伍建設(shè)，以便彌補(bǔ)外部督導(dǎo)力量的不足?；鶎诱畱?yīng)積極鏈接行業(yè)資源，促進(jìn)當(dāng)?shù)囟綄?dǎo)專業(yè)力量融合，創(chuàng)立由當(dāng)?shù)馗咝I(yè)教師、社工機(jī)構(gòu)、社工協(xié)會等組成的智囊團(tuán)，開發(fā)相應(yīng)的督導(dǎo)培訓(xùn)，培養(yǎng)并選拔社工站內(nèi)部督導(dǎo)，為本土化社工督導(dǎo)人才發(fā)展提供有力支撐。通過增強(qiáng)外部和內(nèi)部的督導(dǎo)人才隊伍建設(shè)，為社工站的建設(shè)發(fā)展提供可持續(xù)和全方位的智力支持。

（五）出臺社工薪酬晉升政策，提升社工職業(yè)聲望

一直以來，鄉(xiāng)鎮(zhèn)（街道）社工站社工的薪酬水平偏低，繳納的社會保險檔次低，薪酬結(jié)構(gòu)等級少且漲幅小，制約了優(yōu)秀社工人才的進(jìn)入，也增加了社工人才流失的風(fēng)險。政府部門應(yīng)出臺具體的社工站社工薪酬晉升的指導(dǎo)性政策，適度提升社工的固定薪酬標(biāo)準(zhǔn)和社會保險的繳納比例，并需要更進(jìn)一步的系統(tǒng)分析，結(jié)合社工的專業(yè)能力的強(qiáng)度和服務(wù)成效等方面綜合地設(shè)計有一定比例差異的薪酬待遇，逐步提升社工的薪酬待遇。可借鑒深圳經(jīng)驗，參考事業(yè)單位的薪酬體系確立“四級十檔”的社工專業(yè)技術(shù)人員薪酬指導(dǎo)標(biāo)準(zhǔn)［16］，進(jìn)而暢通社工人才的晉升渠道，增強(qiáng)社工站社工的崗位吸引力。

通過提升社工站社工的基礎(chǔ)薪酬待遇和健全職業(yè)晉升體系，大力保障社工的職業(yè)權(quán)益，有助提升社會對社工的職業(yè)認(rèn)同，吸納更多高素質(zhì)社工人才加入并增強(qiáng)社工站社會工作人才隊伍的穩(wěn)定性。