新時代多黨合作的制度目標與治理效能研究

摘 要：中國共產(chǎn)黨領(lǐng)導的多黨合作和政治協(xié)商制度是我國的一項基本政治制度，是國家治理體系的重要組成部分。新時代多黨合作的制度目標主要有人民民主、社會整合、國家治理三大指向。將多黨合作更好地嵌入政府決策過程和社會發(fā)展進程，發(fā)揮其在推動國家治理現(xiàn)代化的重要作用，是新時代中國新型政黨制度的重要使命。本文從地方治理政策議題視角分析多黨合作的運行情況及其作用，認為新時代提升多黨合作制度治理效能，應堅持和加強黨的全面領(lǐng)導，提高民主黨派組織化參與水平，更加重視政治技術(shù)與參政方法，不斷提升民主黨派的社會影響力。

關(guān)鍵詞：多黨合作；制度目標；治理效能；政策議題

doi：10.3969/j.issn.1009-0339.2024.04.004

［中圖分類號］D621"""" ［文獻標識碼］A" ［文章編號］1009-0339（2024）04-0034-10

中國共產(chǎn)黨領(lǐng)導的多黨合作和政治協(xié)商制度是從中國土壤中生長出來的新型政黨制度。這一制度強調(diào)黨的領(lǐng)導、統(tǒng)一戰(zhàn)線、協(xié)商民主的有機結(jié)合，由“領(lǐng)導—合作”“執(zhí)政—參政”構(gòu)成的復合模式，集價值引領(lǐng)、制度支撐和功能實現(xiàn)于一體，在推進國家治理現(xiàn)代化中發(fā)揮著重要作用。習近平在2015年中央統(tǒng)戰(zhàn)工作會議上提出：“堅持和完善中國共產(chǎn)黨領(lǐng)導的多黨合作和政治協(xié)商制度，更好體現(xiàn)這項制度的效能，著力點在發(fā)揮好民主黨派和無黨派人士的積極作用。”[1] 2024年初，習近平強調(diào)：“要切實提高政黨協(xié)商質(zhì)量，不斷健全議政建言機制，有序開展民主監(jiān)督，拓展發(fā)揮優(yōu)勢作用的平臺載體，著力提升中國新型政黨制度效能。”[2]這進一步明確了多黨合作的制度目標與治理效能。本課題以H市的調(diào)研為基礎(chǔ)，從地方治理政策議題視角分析多黨合作的運行情況及其作用，并提出進一步提升多黨合作制度的治理效能的對策，以資借鑒。

一、分析框架與分析樣本

關(guān)于多黨合作制度效能，學界有各種觀點和歸納。有學者提出多黨合作制度的效能是指制度優(yōu)勢在國家治理、社會治理等方面體現(xiàn)出的優(yōu)越性，具體表現(xiàn)為共識達成、決策優(yōu)化、執(zhí)行高效、維護穩(wěn)定等[3]。有學者從某一角度著重探討制度的團結(jié)效能，如政黨合作角度[4]。也有學者對多黨合作如何通過“有效的運行機制”生成制度效能進行了研究[5]。但總的來說，學界從如何衡量多黨合作制度效能出發(fā)開展研究的成果相對較少。筆者較認同的觀點是：“政黨制度作為一個不斷運動著的系統(tǒng)，必須有自己的明確的目標。效能就是政黨制度這一特定結(jié)構(gòu)功能的目標設(shè)定和實現(xiàn)程度。”[6]這為深入分析中國新型政黨制度效能提供了較為開闊的視野和分析框架。新時代新征程中國新型政黨制度在推動國家治理體系和治理能力現(xiàn)代化中的作用愈加凸顯。鞏固多黨合作政治格局，將多黨合作更好地嵌入政府決策過程和社會發(fā)展進程，發(fā)揮好中國新型政黨制度在推動國家治理現(xiàn)代化中的重要作用，為黨委、政府科學決策、精準施策提供參考，成為多黨合作制度在新時代的重要使命。

從地方治理政策議題視角分析多黨合作的運行情況和制度效能，是中國新型政黨制度研究的一個重要內(nèi)容。本文數(shù)據(jù)來源形式主要有三個方面：一是對H市各民主黨派和無黨派人士開展專題問卷調(diào)研，收到有效問卷684份；二是收集2018—2023年H市委推進多黨合作事業(yè)的相關(guān)政策和舉措，H市政府工作報告、民主黨派和無黨派人士提案情況及重點提案辦理情況等材料；三是召開調(diào)研座談會等。H市位于粵港澳大灣區(qū)，統(tǒng)戰(zhàn)歷史淵源深厚，多黨合作歷史悠久，產(chǎn)生了多位民主黨派早期領(lǐng)導人，以H市為分析樣本具有一定代表性。目前，H市有民革、民盟、民建、民進、農(nóng)工黨、致公黨、九三學社7個民主黨派市級組織，臺盟成立了支部。截至2023年5月31日，H市有民主黨派成員2 600多人，基層組織112個；無黨派人士經(jīng)認定可參加知識分子聯(lián)誼會。

黨的十八大以來，H市委高度重視多黨合作事業(yè)的發(fā)展。一是學習貫徹習近平總書記關(guān)于做好新時代黨的統(tǒng)一戰(zhàn)線工作的重要思想、《中國共產(chǎn)黨統(tǒng)一戰(zhàn)線條例》《中國共產(chǎn)黨政治協(xié)商工作條例》等，及時傳達中共中央及省市重要會議精神和方針政策，有針對性地組織民主黨派成員和無黨派人士參加各類學習教育和培訓，持續(xù)深化政治認同。二是支持民主黨派加強自身建設(shè)，加強人才政治吸納，推薦政治可靠、工作經(jīng)驗豐富、群眾基礎(chǔ)好和具有較高素質(zhì)和較強能力的人員為政協(xié)委員、人大代表，推薦民主黨派成員、無黨派人士擔任政府、紀檢、司法等部門的特邀紀檢監(jiān)察員、行風評議員、人民陪審員等，履行民主黨派職能。三是重視開展政黨協(xié)商。H市委每年召開各民主黨派負責人暑期座談會，通報經(jīng)濟工作和黨風廉政建設(shè)情況，聽取各民主黨派、工商聯(lián)、無黨派人士的意見和建議。支持各民主黨派和無黨派人士深入調(diào)研、資政建言，開展社會服務，助力民生改善。

同時，黨外人士普遍認可多黨合作的功能和作用。在對H市各民主黨派和無黨派人士開展的專題問卷調(diào)研中，受訪者包括各級人大代表、政協(xié)委員、特約人員等156人，在684位受訪者中約占22.8%。從基數(shù)和構(gòu)成看，他們是當?shù)孛裰鼽h派、無黨派人士中參政議政的重要力量，反映的情況有具有代表性。關(guān)于中國新型政黨制度的主要功能，84.06%的受訪者選擇“非常了解”和“比較了解”。普遍了解目前黨外人士政治參與的方式包含擔任人大代表、政協(xié)委員、政府部門實職，參加協(xié)商活動、黨派調(diào)研，反映社情民意以及通過網(wǎng)絡(luò)新媒體發(fā)表意見等。關(guān)于“對目前黨外人士政治參與程度的總體看法”，選擇“參與充分”的117人，選擇“比較充分”的339人，共占66.67%。可見，大多數(shù)受訪者認為在我國政治制度框架下黨外人士政治參與程度比較充分。對于多黨合作在地方治理中的作用，684位受訪者中，認為多黨合作在擴大政治參與、優(yōu)化政府決策、促進經(jīng)濟發(fā)展、維護社會穩(wěn)定等方面有作用的占比均超過73%。

二、新時代多黨合作的制度目標

在不同歷史時期，多黨合作的具體任務雖然有所不同，但是始終圍繞團結(jié)和發(fā)展展開。新中國成立前夕，中國共產(chǎn)黨提出的多黨合作共同目標是成立民主聯(lián)合政府；新中國成立初期，恢復國民經(jīng)濟、完成社會主義改造、建立社會主義制度是多黨合作的共同目標；社會主義革命和建設(shè)以及改革開放和社會主義現(xiàn)代化建設(shè)新時期，多黨合作的共同目標是實現(xiàn)四個現(xiàn)代化；中國特色社會主義進入新時代，建設(shè)富強、民主、文明、和諧的社會主義現(xiàn)代化國家，實現(xiàn)中華民族偉大復興是多黨合作的共同目標。《中國新型政黨制度》白皮書指出，中國共產(chǎn)黨領(lǐng)導的多黨合作和政治協(xié)商制度作為我國一項基本政治制度，是中國共產(chǎn)黨、中國人民和各民主黨派、無黨派人士的偉大政治創(chuàng)造，是從中國土壤中生長出來的新型政黨制度[7]。習近平對這一制度優(yōu)勢的闡述，可以從三個維度進行理解。一是利益代表維度。中國新型政黨制度具有利益代表的廣泛性，能夠真實、廣泛、持久代表和實現(xiàn)廣大人民根本利益、全國各族各界根本利益，超越了政黨組織與利益集團、特殊階層傳統(tǒng)意義上的內(nèi)在關(guān)聯(lián)。二是社會整合維度。中國共產(chǎn)黨通過領(lǐng)導、合作、協(xié)商機制，把各個政黨和無黨派人士緊密團結(jié)起來為共同目標而奮斗，克服了政黨政治中的惡性競爭與施政低效。三是政治參與維度。通過多黨合作和政治協(xié)商制度化、程序化、規(guī)模化的安排，集中各種意見和建議，推動決策的科學化民主化，避免了參與無序和否決政治。這是黨的領(lǐng)導、統(tǒng)一戰(zhàn)線、協(xié)商民主三者有機結(jié)合所造就的多黨合作制度特色和優(yōu)勢。

新時代多黨合作的制度目標有人民民主、社會整合、國家治理三大指向：通過統(tǒng)一戰(zhàn)線實現(xiàn)各政黨組織和政治力量的大團結(jié)大聯(lián)合，為實現(xiàn)共同目標凝心聚力；通過協(xié)商民主方式，引導和擴大公民有序政治參與；著眼治理現(xiàn)代化要求，形成各方參與、良性互動的治理結(jié)構(gòu)，推動制度優(yōu)勢轉(zhuǎn)化為治理效能。

（一）政治協(xié)商，彰顯人民民主

實現(xiàn)和發(fā)展人民民主是中國共產(chǎn)黨和各民主黨派、無黨派人士始終不渝的奮斗目標。多黨合作制度以其獨特的結(jié)構(gòu)功能和運行機制，體現(xiàn)了社會主義民主的本質(zhì)要求，是實現(xiàn)人民民主的重要形式。多黨合作制度主要以協(xié)商民主形式運行，協(xié)商民主在我國有悠久歷史傳統(tǒng)和長期政治實踐基礎(chǔ)。政治協(xié)商作為比較成熟的政治參與形式已嵌入中國政治體系運行過程當中，在實踐中展現(xiàn)了明顯的增量軌跡，是具有中國民主特色的標識性概念。2022年頒發(fā)的《中國共產(chǎn)黨政治協(xié)商工作條例》提出了政治協(xié)商的兩種形式：政黨協(xié)商、人民政協(xié)政治協(xié)商。這正是多黨合作制度中的主要協(xié)商方式。多黨合作制度運行中的政治協(xié)商、民主監(jiān)督、參政議政，在性質(zhì)上都屬于協(xié)商民主的范疇。

中國新型政黨制度要通過協(xié)商民主的方式，為各民主黨派和無黨派人士在政治和社會生活中發(fā)揮作用提供制度化渠道，滿足各方面代表性人士政治參與的要求。要把政治協(xié)商活動作為黨和國家重大決策中的重要環(huán)節(jié)，把政治協(xié)商成果轉(zhuǎn)化為實現(xiàn)科學決策、民主決策和依法決策不可替代的重要依據(jù)。協(xié)商的目標不限于此，政治協(xié)商本身是一個理念，是一個過程。圍繞公共問題，通過平等對話，交換意見，表達訴求，形成共識，不僅對培育公民有序表達、包容的公共意識以及提高公眾對公共政策的認同有積極意義，而且協(xié)商討論中政治信息的傳播，有助于公眾接受、學習和內(nèi)化政治信念和價值規(guī)范，增進對政治體系的認同。

（二）團結(jié)合作，促進社會整合

中國新型政黨制度與黨的統(tǒng)一戰(zhàn)線有著緊密的關(guān)聯(lián)性，統(tǒng)一戰(zhàn)線理論與實踐是中國新型政黨制度建立的重要基礎(chǔ)和支撐，多黨合作的中心一元和結(jié)構(gòu)多元特征與統(tǒng)一戰(zhàn)線同心圓結(jié)構(gòu)特征有著極強的相似性。中國新型政黨制度是中國共產(chǎn)黨團結(jié)一切可以團結(jié)的力量、共同致力于革命、建設(shè)和改革事業(yè)的重要成果，是中國共產(chǎn)黨與各民主黨派和無黨派人士長期團結(jié)合作、共同奮斗的結(jié)果。中國的歷史與現(xiàn)實條件尤其是社會主義的根本制度，決定了中國的政黨制度不可能是競爭性的，中國需要的是一種能夠有效團結(jié)各種政治力量，吸納政治發(fā)展過程中所產(chǎn)生出來的新興社會力量的政黨制度。

民主黨派和無黨派人士是多黨合作制度的重要主體，中國新型政黨制度的發(fā)展要進一步加強中國共產(chǎn)黨領(lǐng)導，增進政治共識，以共同目標引導多樣性。要適應新時代的發(fā)展變化，擴大各政黨組織對各界代表人士包括新的社會階層人士和社會群體的吸納能力，增強多黨合作的包容性，有效整合社會，形成促進發(fā)展的強大合力。

（三）議政建言，提升治理能力

從我國治國理政實踐看，政黨制度和國家治理現(xiàn)代化有著緊密的內(nèi)在聯(lián)系。中國新型政黨制度構(gòu)建了中國共產(chǎn)黨領(lǐng)導、多元主體合作共治的治理主體格局，圍繞國家和社會治理搭建民主協(xié)商、合作共治的制度平臺，保障了黨和政府治國理政的秩序與效能。中國新型政黨制度蘊含堅持中國共產(chǎn)黨領(lǐng)導、民主參與、合作共治等價值，以獨特的政黨治理邏輯豐富了政黨政治理論與實踐，開辟了政黨政治的新形態(tài)。中共十八屆三中全會圍繞全面深化改革主題，提出了完善和發(fā)展中國特色社會主義制度，推進國家治理體系和治理能力現(xiàn)代化的總目標。為此，多黨合作的發(fā)展更強調(diào)將制度優(yōu)勢轉(zhuǎn)化為治理效能，充分發(fā)揮中國新型政黨制度在治理現(xiàn)代化中的作用。

國家治理的關(guān)鍵在決策。在協(xié)商民主與合作治理的實踐中，遵循政治共識和價值導向，將各方面利益訴求有效吸納進政策議程，成為提升多黨合作制度效能的重要內(nèi)容。中國共產(chǎn)黨作為中國特色社會主義事業(yè)的領(lǐng)導力量在國家治理體系中始終處于核心地位，發(fā)揮著根本作用。在推動多黨合作服務國家治理的進程中，要堅持黨的全面領(lǐng)導，規(guī)范政黨協(xié)商，嚴格執(zhí)行協(xié)商程序，營造良好的協(xié)商環(huán)境。要健全知情明政機制，定期召開專題通報會、情況報告會，加強對民主黨派調(diào)研考察的保障力度，支持民主黨派開展專項民主監(jiān)督，進一步發(fā)揮好多黨合作的合作優(yōu)勢與整合功能。各民主黨派和無黨派人士雖然不是直接決策者，但作為多黨合作制度的重要主體，他們涵蓋了較為廣泛的社會界別，能夠綜合社會各方面的意見和建議。各民主黨派和無黨派人士中匯聚了大批專家學者，能從協(xié)商、參與角度擴展國家治理能力的外延，從建言、監(jiān)督角度提升國家治理能力的內(nèi)涵。民主黨派和黨派成員通過社情民意信息、提案、書面意見和議案、黨外人士座談會等形式參政建言和表達利益訴求，有助于提升決策的科學化和民主化。

中國新型政黨制度能夠集中體現(xiàn)民主黨派和無黨派人士對公共決策影響力。一是中國共產(chǎn)黨與民主黨派、無黨派人士直接開展協(xié)商，廣泛收集的意見、建議，對重大方針政策進行修改、完善；二是民主黨派開展專題調(diào)研，形成調(diào)研報告、提案或政策建議，為黨委和政府提供決策參考。這些活動的主要價值在于將問題輸入政策議程，為優(yōu)化政策方案提供參考，發(fā)揮政策咨詢作用。

政黨協(xié)商和政協(xié)協(xié)商是擴大有序政治參與、暢通意見表達的重要渠道。比如，政協(xié)協(xié)商中的提案、信息、建議等工作的參與范圍廣，其中比較容易衡量成效的是提案工作。提案是政協(xié)委員和參加政協(xié)的各黨派、人民團體以及政協(xié)專門委員會，向政協(xié)全體會議或者常務委員會會議提出的、經(jīng)提案審查委員會或者提案委員會審查立案后，交承辦單位辦理的書面意見和建議。雖然這些意見和建議不是必須采納和執(zhí)行的決議，但政協(xié)提案必須按照相關(guān)制度辦理，保證件件有答復，凡事有交代。目前提案的作用可以歸納為：對黨委政府重要決策，發(fā)揮政策咨詢作用；對社會各項建設(shè)，發(fā)揮推進補充完善作用；對關(guān)系民生的社會熱點問題，發(fā)揮利益表達和信息反饋作用；對社會利益矛盾問題，發(fā)揮協(xié)調(diào)關(guān)系作用。提案是民主黨派、無黨派人士履行政治協(xié)商、民主監(jiān)督、參政議政職能的一種最直接、最有成效的方式。

三、地方治理視角中多黨合作制度效能分析

制度效能可以理解為制度在落實和執(zhí)行過程中發(fā)揮作用的程度及對其產(chǎn)生的效益、效果的客觀評價。從推進治理現(xiàn)代化視角來分析，多黨合作制度效能主要體現(xiàn)在兩個方面，即創(chuàng)造政治共識和提供智力支持。在多黨合作制度框架中，民主黨派、無黨派人士影響公共政策的渠道是多方面的。其中，各民主黨派、無黨派人士的參政議政活動主要體現(xiàn)在調(diào)研考察、提案工作、社情民意信息工作等，涉及地方經(jīng)濟社會發(fā)展中的重點、熱點、難點，其參政議政過程具體體現(xiàn)了多黨合作制度效能。

（一）黨派提案更加注重質(zhì)量

政協(xié)提案是民主黨派、無黨派人士參與政治過程的重要形式。從H市各民主黨派、無黨派人士的提案目錄看，2018—2023年提案件數(shù)和集體提案件數(shù)明顯下降，呈現(xiàn)更加注重質(zhì)量的趨勢。在調(diào)研中收集到H市各民主黨派和知識分子聯(lián)誼會近年的提案情況（不完全統(tǒng)計），2018、2019、2020、2021、2022、2023年提案數(shù)量分別為238、143、106、67、59、73件，提案“注重質(zhì)量、不比數(shù)量”的新要求得到較好落實。

中國特色社會主義進入新時代，多黨合作的發(fā)展更加重視健全制度和加強民主黨派自身建設(shè)，著眼于提高制度效能，將“做了什么”“做了多少”轉(zhuǎn)向“做出成效”。以九三學社H市委會為例，2018年提案達135件，2021、2022年提案數(shù)量雖減少為15件、10件， 但從問題提出到對策建議，對提案質(zhì)量的要求更高了。近年民革和九三學社均有多個提案被市領(lǐng)導重點督辦。這些優(yōu)秀提案呈現(xiàn)出如下突出特點：一是全面性，緊扣發(fā)展大局和中心工作，著力為地方經(jīng)濟建設(shè)和政府決策服務；二是問題意識強，基于對問題的長期關(guān)注和持續(xù)研究，保持敏銳的問題意識，及時發(fā)現(xiàn)有價值的選題；三是可行性，提案言之有理，言之有據(jù)，既提出問題，又提出解決問題的方法。這些提案聚焦黨委政府中心工作、緊扣社會熱點難點問題、反映群眾切身利益，成為重點督辦提案，取得較好效果。

（二）推動公共問題成為政策議題

社會公共問題要成為政策議題，一般要具備三個條件：“一是該問題已經(jīng)被社會大多人所感知和察覺；二是該問題使人們感到有強烈的改變現(xiàn)狀的需求；三是該問題必須由有關(guān)政府組織采取相應的行動來加以解決。”[8]中國新型政黨制度下民主黨派、無黨派人士的有效政治參與，從提案的角度看，可以理解為提案反映的問題及建議能夠引起有關(guān)部門的重視、被政府提上議事日程、有望得到解決。具體來說，一是表現(xiàn)為民主黨派、無黨派人士提出提案獲得立案，得到政府職能部門的答復和社會關(guān)注；二是成為重點提案、領(lǐng)導督辦提案，進入政策議程并推動問題解決。提案工作是黨外人士影響公共政策的一種非常重要的政治參與形式。提案對于公共政策的影響，最重要的價值在于使社會關(guān)注的“問題”成為公共政策的“議題”。

對地方治理中的政策議題，一般可以通過諸如政府工作報告、規(guī)范性政策文件、重要會議、領(lǐng)導相關(guān)批示等進行觀察分析。2018—2023年H市的政府工作報告，從宏觀上展示了政府工作重點以及政策注意力變化情況（見表1）。

從2018—2023年政府工作報告文本看，H市政府這五年的工作重點是比較清晰的，既有一以貫之的問題，如產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)、新型城市建設(shè)、鄉(xiāng)村振興、生態(tài)優(yōu)勢、民生實事等，也有體現(xiàn)貫徹國家和地方發(fā)展部署而提出的新理念、新規(guī)劃，如供給側(cè)結(jié)構(gòu)性改革、產(chǎn)業(yè)集群打造、大灣區(qū)建設(shè)、科技創(chuàng)新、建設(shè)開放型交通體系、改善營商環(huán)境等。民主黨派、無黨派人士作為多黨合作的重要主體，是中國共產(chǎn)黨治國理政的好參謀、好幫手、好同事。“民主黨派圍繞問題進行調(diào)查研究，形成意見建議，并以各種渠道輸入決策層，最終的目的是期待這些意見建議能被關(guān)注、被采納。”[9] 民主黨派調(diào)研選題的來源，包括政府當前中心工作、長期關(guān)注領(lǐng)域問題、社會熱點難點問題、調(diào)研中發(fā)現(xiàn)的新情況等。每年的提案中有不少因視角獨到、建議可行引起了政府和社會關(guān)注，其中的重點提案、督辦提案成為政策議題的概率高，是成功推動公共問題進入議程的代表。2018—2023年期間H市各民主黨派和無黨派人士的重點督辦提案，主要是集體提案（也有委員提案）。集體提案作為一年調(diào)研成果的總結(jié)提煉與升華，往往代表著民主黨派參政議政成果的精華，是民主黨派履行職能重要的方式之一。這些提案內(nèi)容緊扣政府重點工作，大多體現(xiàn)黨派特色，在推進政府決策科學化民主化中發(fā)揮了積極作用（見表2）。

提案是各民主黨派和無黨派人士從不同視角，發(fā)現(xiàn)并闡述公共問題，向黨委政府表達意見主張和提出政策建議，影響政策議程設(shè)置，幫助黨委政府科學、民主決策的有效資源輸入。提案有效性主要體現(xiàn)在提案是否會促使某個問題成為公共政策的議程，提出的意見、建議是否在政府作公共決策時成為備選方案或參考。當然，參政議政過程本身的團結(jié)和民主價值也不應忽視。

（三）對政策議程和政策實施產(chǎn)生影響

公共政策議程設(shè)置是政策過程的邏輯起點，對政策運行全過程具有重要作用。公共政策過程的根本目標是解決政策問題、實現(xiàn)公共利益。公共政策議程是社會問題轉(zhuǎn)變?yōu)檎邌栴}的關(guān)鍵環(huán)節(jié)，是公共利益表達與整合的平臺。有學者提出：“政策議程就是將政策問題納入政治或政策機構(gòu)進行的行動計劃的過程，它提供了一條政策問題進入政策過程的渠道和一些需要給予考慮的事項。”[10]有的學者更直接明了地指出：“政策議程實際上也就是政治組織尤其是黨政機關(guān)確定政策問題的輕重緩急。”[11]

對于民主黨派和無黨派人士有效政治參與或者說參政議政的影響力問題，最集中的體現(xiàn)是其意見建議“引起政府部門關(guān)注”和“對政策議題設(shè)置產(chǎn)生了影響”。在問卷調(diào)查中，選擇這兩項的受訪者占63%。（見圖1）

在H市各民主黨派提案中，2018年民盟H市委會提出的集體提案《科學治理河涌黑臭水體，推進我市生態(tài)文明建設(shè)》，符合當年政府工作報告中關(guān)于“全面完成城市建成區(qū)黑臭水體和鎮(zhèn)級河涌整治”的要求。該提案被H市政協(xié)十二屆二次會議列為重點提案，由副市長領(lǐng)銜督辦，市住房和城鄉(xiāng)規(guī)劃建設(shè)局主辦，市環(huán)保局、水務局、各縣（區(qū)）政府，大亞灣開發(fā)區(qū)、仲愷高新區(qū)管委會等單位會辦，推動27條黑臭水體河涌的整治取得了明顯成效。

2022年H市政府部署“八大提升工程”，其中之一是“聚焦優(yōu)美花園城市，實施城市現(xiàn)代品質(zhì)提升工程”。圍繞這一重點工作，2022年九三學社H市委會提出的集體提案《關(guān)于建設(shè)群眾身邊的“口袋公園”提高市民獲得感幸福感的建議》，由副市長領(lǐng)銜督辦，市政園林事務中心主辦，市自然資源局、住房城鄉(xiāng)建設(shè)局、文化廣電旅游體育局、城鄉(xiāng)管理和綜合執(zhí)法局、市容環(huán)境衛(wèi)生事務中心及所屬區(qū)政府會辦。根據(jù)重點提案辦理工作要求，H市政園林事務中心印發(fā)實施《關(guān)于建設(shè)群眾身邊的“口袋公園”，提高市民獲得感幸福感的建議重點提案辦理工作方案》，明確各承辦單位的工作職責，落實項目建設(shè)資金來源及籌措模式。提案的主要成效是推動中心城區(qū)“口袋公園”建設(shè)，目前已建成5個。這一提案的提出和辦理體現(xiàn)了H市政府提出的“以小切口推動大變化”的要求。

政策議程設(shè)置是一個過程性概念，其影響因素也是多方面的。有的提案體現(xiàn)民主黨派專業(yè)優(yōu)勢和對問題的長期關(guān)注，對政策議題設(shè)置有積極影響。《加快中醫(yī)藥大健康產(chǎn)業(yè)發(fā)展，推動中醫(yī)事業(yè)創(chuàng)新示范城建設(shè)》是2018年農(nóng)工黨H市委會的一項集體提案。2018年政府工作報告尚未突出這一議題，但提案內(nèi)容符合地方特色并具有長遠價值，一經(jīng)提出便受到重視并由市政協(xié)主席督辦、衛(wèi)健部門主辦，出臺了《加快中醫(yī)藥大健康產(chǎn)業(yè)發(fā)展推動中醫(yī)事業(yè)創(chuàng)新示范城建設(shè)重點提案辦理工作方案》，推動了H市與廣州中醫(yī)藥大學共建工作。2019年H市政府工作報告在重點工作“集中力量打造‘2+1’產(chǎn)業(yè)集群”中，明確提出“建設(shè)全省中醫(yī)事業(yè)創(chuàng)新示范城”目標。2019年農(nóng)工黨H市委會繼續(xù)提出的《加快中醫(yī)藥大健康產(chǎn)業(yè)發(fā)展，推動中醫(yī)事業(yè)創(chuàng)新示范城建設(shè)》，再次被列為重點提案。當然民主黨派參與公共政策議程設(shè)置環(huán)節(jié)的有效性，即提案中的問題能否解決、提出的方案是否被采納及其社會影響力的影響因素是多方面的，還涉及參政環(huán)境、資源供給、機制完善、特色發(fā)揮、能力提升、提案質(zhì)量以及媒體助推等。

總體上看，中國新型政黨制度為各民主黨派和無黨派人士政治參與提供了保障，其圍繞中心工作開展參政議政對政策的過程產(chǎn)生了不同程度的影響，促進了政策制定的民主化和科學化。

四、提升多黨合作制度治理效能的若干思考

中國共產(chǎn)黨領(lǐng)導的多黨合作和政治協(xié)商制度是我國的新型政黨制度。在這一制度框架下，民主黨派、無黨派人士通過各種渠道不同程度地參與到政策議程設(shè)置，助力國家治理能力提升，取得了顯著成效。“民主黨派參與公共政策制定有其特殊的歷史價值，不僅是政策制定科學性的需要，而且是整合消解派別政治、促進政治穩(wěn)定和社會發(fā)展的需要。”[12]在實踐中，多黨合作制度運行仍存在一些困難和問題，突出體現(xiàn)在機制健全與能力建設(shè)兩方面。一是多黨合作機制需進一步完善。在問卷調(diào)查中，回答“您對目前黨外人士政治參與程度的總體感覺”一項時，雖然選擇“參與充分”和“比較充分”的占66.67%，但也不能忽視選擇“不清楚”“參與不足”“缺少渠道”三個選項的仍占33%。這說明多黨合作為黨外人士提供的參與平臺和渠道還不夠豐富，參與面不夠廣泛。在發(fā)展全過程人民民主的背景下，多黨合作和政治協(xié)商要成為獨具中國特色的廣泛、真實的民主形式，并在地方治理中發(fā)揮積極影響，其發(fā)展和完善還有很大空間。二是民主黨派參政議政能力和水平需進一步提高。調(diào)研座談中部分民主黨派基層組織負責人談到目前參政議政仍面臨一些困難。一是知情不充分。對政府部門相關(guān)工作不夠了解，對政府工作實際運轉(zhuǎn)情況、未來規(guī)劃了解較少，以致只看到問題而難以提出高質(zhì)量的建議。其二，選題不夠精準。選題方向多，有些提案建議不清楚以前是否提過，各黨派之間缺少統(tǒng)籌安排和溝通，容易出現(xiàn)選題找不準切口或重復提出等情況。三是調(diào)研不夠深入。確定選題后一般僅能組織一至兩次調(diào)研活動，存在調(diào)研不深入、不充分的情況。專業(yè)人才缺乏，對相關(guān)領(lǐng)域的發(fā)展狀況和存在問題的來龍去脈知之甚少。四是文稿撰寫不精。沒有掌握提案、建議、社情民意撰寫的方法和要求，成果文本不規(guī)范。這些問題影響著民主黨派和無黨派人士的參政議政實效。

習近平指出：“堅持和完善中國特色社會主義制度、推進國家治理體系和治理能力現(xiàn)代化，要發(fā)揮統(tǒng)一戰(zhàn)線優(yōu)勢、廣泛凝聚共識。各民主黨派、工商聯(lián)和無黨派人士在堅持和完善中國特色社會主義制度、推進國家治理體系和治理能力現(xiàn)代化進程中大有可為。”[13]這一重要論述，對新時代新征程堅持發(fā)展和完善多黨合作制度、助力地方治理提出了明確要求。

（一）堅持和加強黨的全面領(lǐng)導

黨的領(lǐng)導制度在國家制度和治理體系中具有統(tǒng)領(lǐng)性地位。黨的十九屆四中全會通過的《中共中央關(guān)于堅持和完善中國特色社會主義制度、推進國家治理體系和治理能力現(xiàn)代化若干重大問題的決定》指出：“中國共產(chǎn)黨領(lǐng)導是中國特色社會主義最本質(zhì)的特征，是中國特色社會主義制度的最大優(yōu)勢，黨是最高政治領(lǐng)導力量。”[14]多黨合作格局的形成和發(fā)展，是中國共產(chǎn)黨不斷增強自身的政治影響力、引領(lǐng)力、動員力和凝聚力，團結(jié)、聯(lián)合各民主黨派為共同目標奮斗的歷史過程。中國新型政黨制度體現(xiàn)了中國共產(chǎn)黨領(lǐng)導與發(fā)揚社會主義民主、發(fā)揮民主黨派作用的有機統(tǒng)一，這決定了參政黨建設(shè)既是民主黨派自身的任務，又是中國共產(chǎn)黨的政治責任。中國新型政黨制度為民主黨派自身建設(shè)、政治參與提供制度保障。《中國共產(chǎn)黨統(tǒng)一戰(zhàn)線工作條例》關(guān)于黨外代表人士隊伍建設(shè)的章節(jié)規(guī)定，“各級黨委應當把黨外代表人士隊伍建設(shè)納入干部和人才隊伍建設(shè)總體規(guī)劃，在優(yōu)秀年輕干部隊伍中統(tǒng)籌考慮黨外干部”，“建立健全組織部門、統(tǒng)戰(zhàn)部門協(xié)作配合機制。在動議和討論決定黨外干部的任免、調(diào)動、交流前，應當征求統(tǒng)戰(zhàn)部門的意見”[15]。因此，要進一步完善黨外干部培養(yǎng)和使用政策。在黨外知識分子比較集中的部門、專業(yè)性比較強的部門，應以制度性的要求安排一定數(shù)量的黨外干部，擴大其政治參與的廣度和深度。

中國共產(chǎn)黨對民主黨派的政治引領(lǐng)、對民主黨派組織發(fā)展和制度建設(shè)的支持，直接關(guān)系到民主黨派的發(fā)展。民主黨派自身建設(shè)除了憲法法律和基本政治制度保障外，還受黨的統(tǒng)一戰(zhàn)線政策的影響。地方黨委對中國共產(chǎn)黨關(guān)于統(tǒng)一戰(zhàn)線和多黨合作的黨內(nèi)法規(guī)和政策性文件，需要進一步細化為具有針對性、操作性的民主黨派工作舉措，積極支持參政黨加強自身建設(shè)，提高履職能力。由統(tǒng)戰(zhàn)部牽頭組織開展黨派聯(lián)合調(diào)研，對于民主黨派組織規(guī)模有限的城市尤其必要。這不僅是一種政治性的形象展示，還能夠?qū)⒉煌I(lǐng)域的精英匯集在一起，提升民主黨派在社會公眾、政府部門間的影響力，從而提升民主黨派參與政策議程設(shè)置的有效性。

（二）提高民主黨派組織化參與水平

一種民主制度運轉(zhuǎn)能否有效，很大程度上取決于參與者的政治意愿、素質(zhì)和能力。民主黨派參政議政廣度和深度的拓展，對其履職能力和水平提出更高要求。提高民主黨派參政能力是一個系統(tǒng)工程，需要突出政治引領(lǐng)，加強思想政治建設(shè)、組織建設(shè)、履職能力建設(shè)、作風建設(shè)、制度建設(shè)；要求民主黨派及其成員充分認識新時代參政黨的使命、任務和要求，不斷提高政治意識、責任意識、合作意識，秉持合作初心，勇?lián)鷼v史使命，建睿智之言，獻務實之策。

政治參與組織化是政黨的重要功能之一。各民主黨派是中國特色社會主義參政黨，能夠通過制度機制將公眾的意志輸入政府系統(tǒng)中去，增加參與的有效性。在秩序化的政治參與中，公民的合理利益表達能夠更好地輸入政治系統(tǒng)而影響公共政策。鑒于民主黨派個體參與和組織參與并存的現(xiàn)狀，各民主黨派可從建立和完善參政議政工作機制入手，提高參政議政工作績效。比如，H市政協(xié)通過民盟界別工作室，把民盟政協(xié)委員聯(lián)系在一起，此外還通過與地方高校建立合作機制，整合盟內(nèi)盟外力量圍繞黨委政府中心工作開展研究，其參政議政的能力和水平明顯提高；有的民主黨派探索建立了參政議政工作機制：主委牽頭組織——課題招標——聯(lián)合調(diào)研——走訪相關(guān)政府部門——推動調(diào)研成果轉(zhuǎn)化。通過落實參政議政工作機制，進一步強化了民主黨派參政議政工作的組織性、整體性和協(xié)調(diào)性，成為該黨派提案工作規(guī)范、參與度高、質(zhì)量不斷提高的重要原因。

（三）重視政治技術(shù)與參政方法

在充分認識民主黨派參政議政的政治價值、全面看待民主黨派參政議政的成效的同時，也要重視政治技術(shù)、政治溝通對于提高參政議政效力的影響。社會問題復雜繁多，為什么有的問題亟需解決卻遲遲提不上議程；為什么有的問題提出后未見落實，而有的問題一經(jīng)提出便很快進入議程？這是值得我們思考的。在智庫研究中有個“政策窗口”理論，是指“政策建議的倡導者提出其最得意的解決方案得以進入決策議程的機會，或者是他們促使其特殊問題得到關(guān)注的機會”[16]。當政策方案、政策問題與政治緊迫性結(jié)合時，政策之窗才被打開。“政策窗口”開啟的時間有時會比較短暫，需要特定條件，政策建議者要把握機會。一旦沒能抓住時機，窗口關(guān)閉，又沒有可行的備選方案等，即便是有價值的問題也可能從公眾視野中淡化乃至消失。

調(diào)研發(fā)現(xiàn)，民主黨派、無黨派人士對參政議政技術(shù)層面的問題重視不足。在問及“提案、建議或其他議政建言獲得采納的重要條件”，684位受訪者中選擇“深入調(diào)研”的占35.96%，選擇“社會廣泛關(guān)注”的占26.32%，新增“圍繞中心工作”的占22.08%，而選擇“提出時機恰當”的僅占5.56%。

智庫的研究方法有助于提升民主黨派參政議政的質(zhì)量和效果。民主黨派應充分發(fā)揮自身特色和優(yōu)勢，保持對公共問題的敏感性、敏銳觀察力，對某些公共問題保持長期關(guān)注并深入研究，備好切實可行的方案。一旦時機成熟，“政策窗口”開啟，要及時提出并通過制度化途徑推動政策建議進入決策議程，形成政策影響力。

（四）提升民主黨派的社會影響力

國家治理體系和治理能力現(xiàn)代化是全面建設(shè)社會主義現(xiàn)代化國家的重要目標，也是實現(xiàn)中華民族偉大復興的重要保障。中國共產(chǎn)黨領(lǐng)導的多黨合作和政治協(xié)商制度是國家治理體系的重要制度支撐，體現(xiàn)了治國理政的中國特色。堅持好、發(fā)展好、完善好中國新型政黨制度，要堅持和加強中國共產(chǎn)黨領(lǐng)導，發(fā)揮新型政黨制度的政治優(yōu)勢；要進一步完善制度運行機制，充分發(fā)揮民主黨派和無黨派人士在政黨協(xié)商、議政建言、民主監(jiān)督等方面的積極作用；要不斷拓展民主黨派、無黨派人士發(fā)揮作用的平臺載體，提升社會影響力，充分彰顯多黨合作制度效能。

在國家現(xiàn)代化建設(shè)中充分發(fā)揮民主黨派的積極作用是我國新型政黨制度重要優(yōu)勢。始于改革開放初期的民主黨派社會服務是參政黨履行職能的一個重要平臺。社會服務能增進民主黨派成員對國情民情的了解，擴大民主黨派的社會影響，從而提高民主黨派參政議政的能力和水平。新時代新征程應支持民主黨派和無黨派人士圍繞生態(tài)文明建設(shè)、鄉(xiāng)村振興、教育醫(yī)療服務、公益慈善事業(yè)開展社會服務，打造民主黨派社會服務工作品牌。在推進國家統(tǒng)一和中華民族偉大復興的進程中，支持民主黨派和無黨派人士深化同港澳臺同胞的團結(jié)聯(lián)誼。比如，在粵港澳大灣區(qū)建設(shè)中，民主黨派與港澳臺的歷史淵源深厚，民主黨派通過各種渠道加強與港澳臺同胞溝通聯(lián)系，在促進港澳臺與內(nèi)地的經(jīng)濟、教育、文化交流與合作中發(fā)揮獨特作用。民主黨派和無黨派人士還可圍繞港澳臺問題議政建言，對“一國兩制”、港澳工作、兩岸關(guān)系、“一帶一路”建設(shè)、大灣區(qū)發(fā)展等提出有價值的政策建議。總之，中國新型政黨制度需要適應新時代新征程的要求，加強黨的全面領(lǐng)導，不斷提高民主黨派和無黨派人士的參政議政能力水平和社會影響力，更好地將制度優(yōu)勢轉(zhuǎn)化為治理效能。

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責任編輯：劉菊香