“雙碳”背景下汾渭平原大氣污染治理府際協同政策評估研究

摘要：近年來，在“雙碳”背景下，大氣污染治理被提到新的高度。由于大氣污染具有顯著外溢性和流動性，因此府際協同成為關鍵舉措。以重點防治區域之一的汾渭平原為研究對象，運用S-CAD 方法，從政策的一致性、充要性、可行性方面，系統評估大氣污染治理府際協同政策的實施效果，并基于此，探討汾渭平原如何優化協同路徑，充分調動各方資源，合力打贏新一輪的藍天保衛戰。

關鍵詞：S-CAD 政策評估；大氣污染治理；府際協同

基金項目：2024 年江蘇省研究生科研與實踐創新計劃項目“‘雙碳’背景下汾渭平原大氣污染治理府際協同研究”（KYCX24-1652）

“雙碳”背景下，大氣污染治理至關重要。大氣污染具有顯著的跨區域流動性和外溢性，且治理效率較低，在此條件下協同治理成為關鍵舉措。我國學界以“協同治理”和“府際合作”為主題，對大氣污染協同治理的體系構建和法律完善等問題進行研究，普遍認同可構建以中央政府為指導監督，地方政府形成的橫向府際關系為實施主體，通過制度和利益驅使非政府力量參與的協同治理模式，從設立協同立法機構、完善立法原則、構建信息交流平臺等方面建立協同立法機制。

汾渭平原包括山西省、陜西省、河南省的部分區域，能源結構以煤炭為主。在以往的研究中，學者們從不同角度對汾渭平原大氣污染治理進行了分析。如，以汾渭平原大氣環境質量和大氣污染物濃度特征為研究對象進行分析；對汾渭平原霧霾污染的影響因素予以分析；運用空間回歸分析法論證汾渭平原具有顯著的空間溢出效應等。但這些研究中對于府際協同內部邏輯關系的分析較少，因此本文以汾渭平原大氣污染治理府際協同為研究對象，從主導政策出發，運用S-CAD 方法進行全方位評估，厘清政策邏輯。

1 汾渭平原大氣污染治理府際協同政策概述

1.1 政策執行現狀

2018 年，國務院印發《打贏藍天保衛戰三年行動計劃》，對環境污染防控的重點區域進行了調整，其中珠三角因大氣污染治理總體達標被調出，而汾渭平原被納入。至此，京津冀、長三角、汾渭平原成為我國大氣污染府際協同的3 大管控區域，山西、陜西、河南3 省的府際協同治理之路也從此開啟。

汾渭平原的煤炭消費占其能源消費的80%左右，煤炭消耗量約占全國的1/10，是我國大氣污染最嚴重的區域之一，焦化煤燃燒為其重要污染因素。在此條件下，山西、陜西、河南3 省經過幾年的努力，形成了較為完整的協同體系，政策發揮了指導作用，經對汾渭平原大氣污染治理府際協同政策進行統計，匯總結果如表1 所示。

1.2 政策執行效果

“雙碳”背景下，協同成效可用碳排放量這一環境指標反映，指的是單位時間內某一地區或某一行業的碳排放總量，按式（1）計算。

C=E×c（1）

式中：C 為碳排放總量；E 為終端能源消耗量；c 為碳排放系數。

據中國碳排放數據庫（CEADs）統計，山西、陜西、河南3 省2017—2021 年煤炭燃燒產生的碳排放量如表2 所示。

自2018 年被納入環境污染防控重點區域后，汾渭平原碳排放量顯著下降，其大氣污染防治協作小組出臺的《汾渭平原2018—2019年秋冬季大氣污染治理聯動機制方案》（簡稱《方案》）作為指導政策，具有典型性；運用S-CAD 方法分析《方案》內部的邏輯關系，具有可行性。

2 基于S-CAD 的政策評估

2.1 研究方法概述

S-CAD 政策評估是梁鶴年[1] 教授創建的一套政策分析與評估方法，“S-CAD”是指“Subjectivity，Consistency，Adequacy，Dependency”，即政策的“目的性、穩定性、充分性、可行性”，涵蓋政策的模式和路徑。基于S-CAD 方法的研究框架，對《方案》進行政策評估，一是識別政策制定者及主要觀點，并提煉政策要素；二是分析《方案》制定的一致性、充要性和可行性；三是將政策制定時的預期結果與執行后的實際結果進行對比，判斷政策的前瞻性。

2.2 政策主導觀點和政策要素提煉

協同政策主導方是中央政府，《方案》實施和產生的實際效果在于地方政府，基于此提煉出立場、目標、手段、預期結果4 項政策要素。

2.2.1 立場

2.2.1.1 提高大氣污染治理效率（V 1）

大氣污染治理是減污降碳的關鍵舉措，汾渭平原作為防控重點區域，其空氣優良指數受到高度重視。

2.2.1.2 提高府際協同力度（V 2）

大氣污染具有顯著的外溢效應，跨區域污染治理要求提高省際協作能力，定時定期召開協作會議，確保《方案》順利實施。

2.2.2 目標

2.2.2.1 細顆粒物（PM2.5）平均濃度同比下降4% 左右（G 1）

2018 年汾渭平原空氣治理改善的目標主要體現在PM2.5 平均濃度方面，比重要求是其中之一。

2.2.2.2 重度及以上污染天數同比減少4%左右（G 2）

2017 年汾渭平原11 個城市PM2.5 平均濃度為68μg/m3，空氣質量優良天數比例均值為50.6%，多個污染物濃度不斷反升，重度污染天氣指數屢增不減，因此針對焦化煤的燃燒提出該目標。

2.2.3 手段

《方案》在厘清大氣污染治理的具體思路后，提出相應手段，一是調整優化產業結構（S 1）；二是加快調整能源結構（S 2）；三是積極調整運輸結構（S 3）；四是優化調整用地結構（S 4）；五是強化區域聯防聯控（S 5）；六是加強基礎能力建設（S 6）。

2.2.4 預期結果

根據《方案》中的山西、陜西、河南3 省行動方案，得出中央和地方政府大氣污染治理的預期結果，一是推進汾渭平原環境空氣質量持續改善，實現穩中求進（ER 1）；二是實現產業和能源的轉型升級（ER 2）；三是為其他同類型的跨區域治理提供范例和借鑒（ER 3）。

2.3 協同政策一致性分析

上述政策要素之間的一致性是S-CAD 政策評估的重要邏輯，應對通過“手段”能否實現“目標”，以及得到“預期結果”進行分析。政策要素邏輯鏈條如圖1 所示。

2.3.1 立場與目標的一致性

大氣污染主要通過PM2.5 平均濃度和污染天氣的程度來體現[2]，G 1 和G 2 由V 1 衍生，山西、陜西、河南3 省組建聯防聯控防治小組，目標是協作促進大氣質量改善，提升V 2。

2.3.2 目標與手段的一致性

汾渭平原是我國重要的能源和重工業基地，由于山西、陜西、河南3 省重工業發達，取暖設備更新尚在進行，能源轉型與產業調整成為協同治理大氣污染的重要抓手，因此手段是為了實現G 1 和G 2。

2.3.3 手段與預期結果的一致性

2.3.3.1 手段與ER 1

S 1、S 2 有助于調整產業結構，優化能源構成，減少能源消耗和環境污染，與ER 1 具有一致性。

2.3.3.2 手段與ER 2

基于S 3、S 4，汾渭平原組建大氣污染防治協作小組，契合“雙碳”背景，有助于減少焦化煤燃燒的碳排放量，早日實現碳達峰，與ER 2 具有一致性。

2.3.3.3 手段與ER 3

S 5、S 6 有助于加強府際協同能力，形成可復制、系統化的模式和經驗，與ER 3 具有一致性。

2.4 協同政策充要性分析

協同政策的充要性分析分為必要性分析和充分性分析，可防止資源浪費，實現資源利用的最大化。

2.4.1 必要性分析

2.4.1.1 目標與立場的必要性

PM2.5 平均濃度下降和重污染天數顯著下降，是直觀反映府際協同治理有效與否的2 大重要指標。大氣污染治理通過定量化的數據將成效外顯出來，因此G 1、G 2 對于V 1 是必要的。同時，《方案》相關的監督主體（中央政府）和受益主體（公眾），通過判斷數據顯示是否達到目標水平來檢驗治理成效，因此G 1、G 2對于V 2 是必要的。

2.4.1.2 手段與目標的必要性

S 1、S 2 對G 1 存在必要性，汾渭平原的大氣污染主要來自煤炭燃燒，尤其是在秋冬季，采暖導致燃燒源大幅增多，加之不利于污染物擴散的氣象條件[3]，導致重度污染天數大幅上漲，近年來汾渭平原一直沒有可替代的取暖設施，嚴重影響了空氣清潔。同時，S 3、S 4 對G 2 存在必要性，用地和運輸也是空氣污染的重要影響因素，馬駿等[4] 研究表明，PM2.5 污染源22% 來自交通運輸，汾渭平原的交通運輸主要依賴公路，鐵路運輸比例較低[5]，揚塵很大。另外，S 5、S 6 是從頂層設計出發，確保S 1～S 4 的實現，對G 1、G 2都存在必要性。

2.4.1.3 預期結果與手段的必要性

S 1、S 2 與ER 2 具有顯著必要性，協同政策實現的第一步即為解決能源和產業問題，且貫穿《方案》全過程。同時，S 5、S 6 與ER 3存在必要性，汾渭平原的案例完整闡釋了府際協同從無到有的全過程，以及基礎能力和聯防聯控能力的提高，并且協作處理其他問題取得了顯著成效，所歸納的政策具有說服力，可為其他跨區域協作提供借鑒。另外，ER 1 是《方案》及其他政策要達到的共同目標，對S 1～S 6 都具有必要性。

2.4.2 充分性分析

2.4.2.1 目標與立場的充分性

G 1、G 2 對V 1 和V 2 的反應是不充分的，除了G 1、G 2 以外，V 1 和V 2 還可通過取暖設備更新臺數來體現。

2.4.2.2 手段與目標的充分性

S 6 對G 1、G 2 的反應是不充分的，政府運作的基礎能力除了表現在污染治理方面，還表現在辦事效率、信訪次數等。汾渭平原大氣污染防治協作小組成立于2018 年，面對復雜的協作治理環境和新的指導意見，還需不斷規范辦事制度與完善體系架構。

2.4.2.3 預期結果與手段的充分性

由于大氣污染治理環境錯綜復雜，且對《方案》的預期結果存在不足，導致提出的手段不充分。S 1～S 6 只考慮到山西、陜西、河南3 省所采取的措施，卻忽略了外部監督，實際上，協同治理并非想象中那樣“應然”出現，也并非總是有效的，協同惰性可能會時常出現，嚴重影響協同治理的效率[6]，因此區域政府間合作機制的健康運行需要權威機構的監管與監督[7]，汾渭平原應發揮大氣污染防治協作小組的作用，加強監督，以保證政策的順利貫徹和實施。

2.5 協同政策可行性分析

政策的可行性分析是從利益相關者的角度出發，分析其對政策的認可度與執行性[8]。在這一方面，《方案》涉及的主體為中央政府和地方政府。

2.5.1 中央政府

近年來，減污降碳一直是政府工作的核心內容，我國積極治理大氣環境污染且成效明顯，但區域性污染問題仍然突出，汾渭平原的大氣污染治理聚焦于降低焦化煤燃耗量和轉型第二產業結構，有利于減少碳排放，實現碳達峰。

2.5.2 地方政府

大氣污染的跨區域流動和顯著外溢效應[9]，導致行政區劃“關起門”搞治理、調產業取得的效果，不能從根本上解決實際問題[10]。山西、陜西、河南3 省均面臨生態環境方面的困境，府際協同為大氣污染治理提供了一個很好的協作平臺，形成了由陜西省牽頭、定期召開小組會議、分享經驗和實踐效果、出臺行動方案的從無到有的協同路徑，為其他跨區域協作治理提供了實踐層面的借鑒，可見地方政府對府際協同政策的反應是積極的。

3 優化跨區域協作治理的建議

根據S-CAD 政策評估結果，結合實踐情況，提出優化建議。

3.1 優化政策邏輯鏈條

3.1.1 加強宣傳力度

研究證實，環境信息公開對改善環境治理績效具有積極影響[11]。公眾作為政策的直接參與者和受益者，應具有發言權，建議拓寬公眾發言渠道，鼓勵其在政策出臺前進行充分的建言獻策，提高公眾對大氣污染治理的責任感，調動其參與積極性。

3.1.2 發揮企業的模范帶頭作用

大氣污染治理這類公共問題，與企業存在很大關系，建議制定相關利好政策，充分發揮優秀企業的模范帶頭作用。如，對于積極響應能源和產業轉型的領先企業給予表揚、放寬貸款制度、稅收優惠等，同時打造試點推廣，促進技能創新。

3.2 加強政策要素之間的充分性

府際協同存在的主要問題是，由于行政區域剛性分割，導致標準存在差異，實施中無法準確把握，建議出臺相關政策時應考慮監督環節。

3.2.1 加強中央政府的監督

中央政府作為主導者，其立場會直接影響目標的實現，因此應發揮中央政府的權威性，并分層級進行監督管理。

3.2.2 優化監督體系

建立監督平臺，改進監督機制，可采取線上監督的方式，運用“互聯網+ 政務”模式，建立府際協同日、月、年臺賬，促進協作關系的良性發展，并保證提出的政策在各個參與主體之間得到貫徹落實，從而形成閉環的監督。

4 結論

綜上所述，從邏輯鏈條來看，《方案》在“立場- 目標- 手段- 預期結果”上結構完整、邏輯清晰，具有很強的一致性，照此進行府際協同，可操作性強。從政策各要素之間的充要性來看，其必要性較強，表明《方案》對汾渭平原大氣污染府際協同有推動作用，政策對資源的運用十分到位；缺少充分性，表明沒有完全利用資源，以及調動相關主體的積極性，這與我國政府長期以來的屬地管理模式有關。從政策的實踐性來看，《方案》符合中央政府和地方政府的利益訴求， 契合“雙碳”背景，汾渭平原大氣污染防治協作小組采取制定協議、定期會商、搭建指標等，推動了府際協同的實施進程。

據2021 年后的數據顯示，汾渭平原煤炭燃燒產生的碳排放量有回升趨勢，新一輪的藍天保衛戰已經打響。當前，汾渭平原空氣質量指數受到中央的高度重視，并對協同工作提出了更高要求。需要注意的是，政策實施后各要素也會發生變化，因此在協同新階段，應進一步加強政策制定的科學性。

參考文獻

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作者簡介

胡曉晴（1999—），女，漢族，山西呂梁人，碩士研究生在讀，研究方向為公共政策。

加工編輯：王玥

收稿日期：2024-07-01