從城鄉二元到城鄉融合發展
——中國式現代化進程中的城鄉關系發展

○ 姜招朋

（中共中央黨校〈國家行政學院〉經濟學教研部，北京 100091）

一、問題的提出

城鄉融合發展是實現中國式現代化的必由之路。習近平總書記在黨的二十大報告中指出，“以中國式現代化全面推進中華民族偉大復興”，要“以城市群、都市圈為依托構建大中小城市協調發展格局”[1]。可以說，中國式現代化包含著全體人民共同富裕的概念，城鄉融合發展是中國式現代化在城鎮化方面的集中體現。治國之道，富民為始。共同富裕是中國式現代化所追求的戰略目標，作為一項長期、艱巨且復雜的重要任務，既要求區域、城鄉及個體間的共同富裕，更是為適應我國社會主要矛盾的變化而提出的新命題。重塑新型城鄉關系是當前我國全面開啟現代化建設的應然之舉，共同富裕也被賦予了城鄉融合發展新內涵。

從“十四五”規劃和2035 年遠景目標中可知，實現共同富裕的重要約束條件是要把城鄉發展差距控制在社會合意的水平，通過縮小城鄉區域發展差距來推進共同富裕取得實質性進展[2]。一方面，共同富裕是全體人民的富裕，不同于資本主義以犧牲多數人利益為代價的發展道路，中國共產黨領導的共同富裕是物質豐裕與精神富足平衡共生的富裕。新時代城鄉融合發展作為突破城鄉二元體制障礙的重要機制，已成為實現全體人民共同富裕的必要舉措。另一方面，新中國成立以來，我國城鄉關系的演變歷程證明城鄉發展中的“二元結構”明顯，城鄉發展的不平衡、農村發展的不充分依然普遍存在。為此，從實踐層面出發，以城鄉融合發展為出發點，深入探討中國城鄉融合發展存在的問題以及思路，探尋如何縮小城鄉差距、促進城鄉融合發展已成為當前學界密切關注的重要課題。

二、研究進展

新中國成立以來，中國城鄉關系呈現出由分割走向融合的發展趨勢，大量學者就城鄉融合發展的必要性、存在的問題和解決思路，城鄉融合發展與共同富裕之間的緊密聯系，以及影響城鄉融合發展的因素等做了較多研究，然而仍然需要在結合城鄉融合發展演變歷程的基礎上對新時代城鄉關系進行理論探究，以深入挖掘這對關系背后的經濟規律。

其一，城鄉融合發展符合中國式現代化的發展軌跡。首先是其必要性。西方國家在現代化道路上“單純經濟增長”路徑造成了現代化發展和城鄉關系的失衡，殷鑒不遠。中國式現代化承載著實現全體人民共同富裕的使命，有其獨特的中國式現代化生成邏輯，在城鄉關系轉型變遷的過程中推進和拓展了中國式現代化。對于城鄉融合發展，洪銀興和陳雯[3]認為在現代化進程中實現城鄉融合發展，是中心城市的現代化建設與城市周邊的農村、中心城市毗鄰的城市相互依賴相互支持的過程；張克俊和杜嬋[4]認為統籌城鄉發展和推進新型城鎮化是重塑新型城鄉關系和破解社會主要矛盾轉化的現實需要；戈大專和龍花樓[5]認為推動城鄉融合發展的主要任務是構建現代鄉村治理體系，改善城鄉格局和破解鄉村發展困境；王博雅等[6]認為特色小鎮是城鄉融合發展的重要載體，建設特色小鎮作為經濟新常態下實現新型城鎮化的重要舉措，有助于促進發展要素在城鄉間順暢流動。綜合來說，城鄉融合發展是為了解決城鄉發展均衡性問題，密切聯系城鄉經濟。其次，我國在現代化過程中也存在獨特的城鄉問題。劉明輝和盧飛[7]證實了農業部門要素錯配狀態較為嚴峻，但對城鄉融合發展起促進作用，而非農部門則是主要抑制因素，嚴重制約著城鄉融合發展水平的提升；李愛民[8]、黃淵基等[9]總結出新時代城鄉融合發展存在農村人居環境不樂觀、城鄉要素流動機制缺乏、城鄉融合有區域異質性等問題。這些問題的存在，是源于城鄉發展一體化政策未得到有效落實[10]與城鄉治理框架的制度失衡[11]，而城市的虹吸效應與農村的空心化也是造成城鄉發展不平衡的重要原因。再次，對以上問題，學者們提出應堅持中國共產黨的領導這一能動主體的優勢[12]，發揮中國特色社會主義制度優勢[13]，激活鄉村內生源動力[14]。其中，數字技術的場景驗證和泛在應用，與各產業結合形成數字化生產力[15]，成為城鄉融合發展的重要抓手。數字技術與企業家精神和人力資本結合可促進農村深度發展，彌合城鄉數字鴻溝[16-17]，釋放農村經濟數字化發展紅利[18]。可以說，數字化給鄉村居民帶來了一場生活方式和思想觀念上的革命[19]，在實現地方政府數字化轉型、促進農業生產現代化和構建優質均衡的公共服務體系等方面具有積極效用。

其二，城鄉融合發展與共同富裕之間聯系緊密。王瑞[20]認為馬克思、恩格斯站在歷史唯物主義的立場上審視城鄉關系，將消除城鄉差別視為實現現代化的必要途徑。中國式現代化承認城鄉之間有一定的差距，通過走以人為核心的新型城鎮化道路振興鄉村，是縮小城鄉差距從而實現均衡性發展的重要方式。可以說，中國道路超越了西方中心主義，駕馭于資本之上[21]，是實現城鄉融合發展與共同富裕的現代化新道路。基于新中國成立以來城鄉關系轉型變遷的基本邏輯以及對黨的二十大精神的學習與研究，其歷史經驗包括以歷史唯物主義為視角兼顧各項事業統籌發展、以共同富裕為指引走新時代高質量發展之路[22]；城鄉融合發展推動共同富裕的實現路徑包括構建縣域經濟發展長效機制[23]、改變“城市上，鄉村下”的不合理格局[24]，但其最終方向和進路是以人民為中心走中國式現代化道路[25]。陳志鋼等[26]也總結出二戰后眾多新興經濟體為解決城鄉發展失衡問題的發展經驗是構建經濟、生態環境、公共服務等相互融合和協同發展的聯系機制。構建城鄉間的地區合作，通過組織合作并分享其知識、專業技術和資源，可加強城鄉生產能力，提高農村生活水平[27]。通過城鄉之間的合作建立聯系機制是我國在共同富裕的目標下實現城鄉融合發展的重要舉措。總而言之，城鄉融合發展符合構建新型城鄉關系的目標和要求，是現階段釋放鄉村發展活力、促進城鄉關系融洽的必然選擇，是實現共同富裕的必由之路。

其三，城鄉融合發展受正向因素與負向因素雙重影響。正向因素促進城鄉融合發展，負向因素則是阻礙城鄉融合發展的障礙因素。綜合各學者的研究可發現，大多數都是從某一區域的視角出發來分析影響城鄉融合發展的因素，如對長三角地區[28-29]、湘西地區[30]、民族地區[31]、西北地區[32]等區域進行城鄉融合發展水平綜合分析；也有從宏觀視角出發的研究，如評價我國城鄉融合發展效率[33]，分析我國省域新型城鎮化與城鄉融合發展的時空格局[34]，以及縣域內如何實現城鄉融合發展[36]。具體來看，馬志飛等[28]分析出經濟發展水平、產業高級化、財政支農支出比例、財政分權有助于長三角地區的城鄉融合的發展，經濟發展的速度、產業結構偏離、城鄉基本建設支出比例不利于城鄉融合的發展，并且城鄉融合發展水平呈現出“高低高”結構向“Σ”轉變的空間演變特征；而施建剛等[29]也發現長三角地區城鄉融合發展水平總體上呈波動上升趨勢，在東西方向和南北方向均大致呈現出倒“U”型的空間分異特征。甚至還可以發現，即使是在長三角地區，其內部區域仍存在城鄉融合發展的局部空間集聚特征，越接近上海市的地方，城鄉融合發展水平的值越高，為高值簇（HH），反之則為低值簇（LL）。王凱等[30]發現湘西地區旅游發展與城鄉融合之間的相互作用、相互反饋，經濟發展這個因素最影響兩者的協同值，其次是市場化程度與產業結構高級化程度。在湘西地區的區域內部，仍可以發現懷化市的協同空間差異小于湘西州和張家界市，影響區域整體向高級協同階段邁進，其原因在于懷化市的行政邊界與省內湘中地區接壤較多，能接受更多旅游流及城鄉要素流對其滲透。李俊杰和梁輝[31]發現，民族地區城鄉融合發展水平呈較快增長趨勢，但整體水平較低；財政支農支出、地區金融發展水平及交互項、產業結構合理化、區域產業結構與要素資源稟賦協調耦合對城鄉融合發展的影響顯著為正，但“精英俘獲”降低了金融資本配置效率，對城鄉融合產生了負面影響。劉融融等[32]認為，城鄉融合的空間差異不斷擴大，并且城鄉融合的空間格局表現出中心極化和群體集聚特征；經濟總量、空間聚集、城鄉往來和投資生產的提高對城鄉融合發展起促進作用，而城鄉在生活水平、社會保障等方面的差距以及單位GDP能耗的提高則產生阻礙作用。可以說，民族地區和西北地區的城鄉融合發展水平在逐年提升，但整體程度不高，在區域內部仍存在較大的城鄉發展差距。從宏觀層面來看，我國城鄉融合發展效率值整體處于偏低的狀態[33]；在省域城鄉融合發展指數中，東部地區城鄉融合發展水平高于中部和西部地區[34]；在縣域內，城鄉融合發展是以縣城為增長極，通過加速要素在縣城與鄉村之間雙向自由流動與平等交換的一體化發展格局[35]，其中，城鄉政治融合發展是縣域社會城鄉融合發展的關鍵要素[36]。概而言之，我國城鄉融合發展水平不高，即存在城鄉融合發展不平衡不充分的問題，城鄉之間有較大的發展差距。也就是說，由于地理區位、政策待遇的不同，西部地區、民族地區、行政邊界等此類相對欠發達的區域的資源配置容易邊緣化，其城鄉融合發展水平難以拔高。而生產要素的充分流動、金融對實體經濟的支持和產業結構的高級化等是城鄉融合發展的正向因素，體制機制不健全、基礎設施建設落后和居民收入差距等則是負向因素。

三、城鄉融合發展的理論支撐與嬗變過程

回顧70 多年來新中國城鄉關系的演變過程，城鄉關系呈現出由城鄉分割到逐步融合的趨勢，實現了現代化發展階段的各特定目標，揭示出實現城鄉融合發展是歷史的必然，也是中國式現代化道路進程中的必要舉措。

（一）城鄉融合發展的理論支撐

生產力不斷發展加速了生產要素在城鄉間的重構，從而改變了城鄉關系。亞當·斯密認為城鄉發展有其自然順序，“按照事物的自然趨勢，進步社會的資本，首先是大部分投在農業上，其次投在工業上，最后投在國外貿易上。這種順序是極自然的。”[37]這種自然體現在“鄉村居民須先維持自己，才以剩余產物維持都市的居民。”[37]此外，“都市居民與農村居民通商……農村以生活資料及制造材料供給都市，都市則以一部分制造品供給農村居民。”[37]并且“都市是農村剩余產物的市場……都市的居民愈多，其居民的收入愈大，農村剩余產物的市場愈廣闊。這種市場愈廣闊，對廣大人民愈有利。”[37]這是分工的結果，能增加城鄉各種職業工作者的收入。即是說，在沒有人為硬性地安排資源分配的情況下，各種生產要素能在城鄉市場中自由交換，城市的發展則由農村耕作及其改良事業發展而來，這是社會進步的自然秩序和規律。其觀點對于我國弱化城鄉矛盾，激發鄉村自生力，促進城鄉均衡發展具有重要借鑒意義。

馬克思主義城鄉融合思想精辟地論述了城鄉關系的發展態勢，城鄉分離是資本主義工業化下生產力發展形成社會分工的產物，城鄉分離帶來了城鄉對立的矛盾，但最終會轉型為城鄉融合；并且“城鄉關系的面貌一改變，整個社會的面貌也跟著改變”[38]。馬克思和恩格斯生活在工業文明快速發展的時代，工業和人口大量集中于城市，社會分工逐漸深化，工業生產者被異化為“城市動物”，農業生產者被異化為“鄉村動物”，從而造成城鄉分離的二元空間。城鄉分離是生產力水平不斷提高的前提下商品經濟快速發展的反映，是社會進步的一種表現；但當城鄉分離在個人勞動方式和生產方式方面的多重矛盾被激化后，就產生了城市剝削農村的矛盾狀態，城鄉對立后最明顯的表現就是鄉村發展和農業生產被邊緣化。他們認為，社會化大生產對城鄉分離和城鄉對立有其必然性的影響，但城鄉關系不會停留在失衡狀態，生產力的解放會最大限度地加速物質資料和人口大量流動，突破城鄉地域限制，為城鄉融合奠定物質基礎。此外，馬克思、恩格斯高度強調科學技術的功效，一旦科學技術在工業和農業中取得廣泛應用，城鄉協調發展的局面也將形成[39]。可見，城鄉界限并不能被消除，而只能是在消除城鄉不平等發展的情況下弱化城鄉矛盾，從而實現均衡發展的城鄉融合發展的新格局。

城鄉融合發展是一種包容性發展理念。霍華德在《明日的田園城市》詳細論述了田園城市理論[40]。面對工業化和城市化快速膨脹所帶來的社會問題，他設想出一種融合城鄉優點的“田園城市”理想藍圖，固定為田園城市空間模型。這種規劃將城市功能等級化，約束了城市發展的規模，實質上與其“田園城市”和“有機城市”的構想自相矛盾，但是為實現社會公平而設計的城市規劃理念給現代城鄉治理提供了借鑒。錢學森的“山水城市”理論也受到了田園城市的影響[41]。他以混沌理論的思想構想未來城市是“一座大型園林”，極具生態化發展理念。芒福德[42]認為，城與鄉，不能截然分開；城與鄉，同等重要；城與鄉，應當有機結合在一起。如果問城市與鄉村哪一個更重要的話，應當說自然環境比人工環境更重要。這種從自然環境出發的城鄉發展觀，也蘊含著城鄉生態化發展的思想。西奧多·舒爾茨[43-44]的“城鄉發展理論”和“改造傳統農業”思想，指出農業與工業同等重要，傳統農業在引進新的農業生產要素被改造為現代農業后，能更大程度實現城鄉之間的平衡發展；劉易斯的“二元經濟理論”也闡釋了傳統農業向現代農業的轉變的重要性[45]。邁克·道格拉斯[46]的區域網絡戰略思想，指出建立城鄉聯系的區域網絡系統實現城鄉一體化發展。麥吉（MCGEE）[47]的“Desakota”思想更是直接強調城鄉之間的統籌協調和一體化發展。

從各種城鄉發展理論和城鄉融合思想來看，實質都是為了實現城鄉的協調與均衡。我國城鄉一體化建設的統籌城鄉發展思想，堅持走中國特色農業現代化道路，以及著力推進城鄉融合和區域協調發展的思想，最終也是為了城鄉之間更平衡的發展，達到城鄉等值化發展[48]與空間均衡發展[49]的狀態。

（二）新中國城鄉關系的嬗變過程

新中國城鄉關系探索史是了解中國式現代化進程的關鍵。中國共產黨人探索城鄉關系問題以馬克思主義城鄉發展理論為理論指導，開創并拓展了中國特色社會主義城鄉發展理論。從社會主義改造與建設時期到社會主義改革時期，到世紀之交時期，再到新時代新發展階段時期，我國城鄉關系的總體特征是：城鄉恢復發展—城鄉二元發展—城鄉融合發展，城市單維度的現代化逐步轉型為城鄉均衡發展的現代化。

1.1949—1957年城鄉恢復發展階段

新中國剛成立時，為了恢復和發展國民經濟，毛澤東提出城鄉兼顧的思路。在經濟領域，從國際上借鑒蘇聯的優先發展重工業的思路，迅速建立起比較完整的國民經濟工業體系；通過土地改革運動和社會主義工業化建設的工作部署，顯著提升了綜合國力。這一時期的城鄉關系呈現出依存共同發展的特點，政府對農業實行統購統銷制度和實行集體化經營，農村生產力得到解放與發展；并設置了工農業產品價格剪刀差重構城鄉商品聯系，城市手工業也得到了社會主義改造。在這種城鄉二元經濟體制下，我國的工農業總產值與1936 年比增加了22.3%，城鎮化、城市化水平也達到了12.46%，工農業得到了長足發展，也改善了城鄉人民生活[50]。在社會領域，政府也逐漸設立城鄉二元體制，對勞動力流動進行行政性控制，向城市工業企業中硬性安排勞動力，其目的是為了加強城市建設，從而促進國家經濟發展。然而，城市吸納勞動力就業的問題逐漸凸顯，為此政府進行戶籍制度改革，限制人口流入城市。這一時期城鄉關系的二元性，使得城市和農村經濟都得到了發展，但這是不平衡的發展，農村依附于城市、集中農業剩余支持重工業的做法讓城鄉矛盾初見端倪。

2.1958—1978年城鄉二元結構固化時期

三大改造和社會主義工業化建設恢復了國民經濟，但統購統銷政策和農業合作化運動發展至人民公社化，農產品和勞動力跨區和城鄉的流動出現障礙，因此，工農良性的生產聯系逐漸遭到破壞，城鄉分治局面形成。正如馬克思所描繪的那樣，機器大工業改變了城市和農村在社會經濟發展中的地位，城市逐漸脫穎而出，城鄉之間的二元體制結構逐步成形，城鄉關系呈現出分離和對立的特征，表現為工業和農業的關系。計劃經濟條件下國家的強制性制度變遷，工業和城市日漸發展，農業和農村的發展水平則陷入停滯。一方面，“平均主義”使得農民喪失自主經營權。所有生產服從統一計劃且缺乏有效激勵計劃與之配套，戶籍制度更是加劇農業和農村發展停滯。另一方面，價格“剪刀差”犧牲了農業利益。工農產品極度不平等的交換迫使農村資源大量向城市供應調配，農業剩余轉移到城市也完全將城鄉要素分離。這一時期，農業的巨大犧牲在一定程度上推進了重工業的發展和穩定了國家安全，但城鄉的二元分割體制基本中斷城鄉之間生產要素自由流動，農村工業化的停滯以及城鄉各自循環的狀態逐漸強化和固化城鄉二元結構。

3.1979—2002 年城鄉二元結構的解構與城鄉兼顧發展

這一階段，為了促進農村發展，鄧小平提出城鄉互動和互促的變革生產關系的工作思路，賦權于農民并推動市場化改革，城鄉關系分離和對立格局逐漸被打破，城鄉矛盾不斷被化解。改革率先在農村展開，新的更符合生產力發展要求的家庭聯產承包責任制取代了原來的人民公社體制，不再進行農產品統購統銷制。農村社區和農民有了更多剩余產物的自主支配權，農民的生產積極性大大提高，農村的經濟和農業的生產率也逐步恢復并得到一定的發展。但是，當經濟體制改革的重點再次偏向于城市時，城鄉之間的良性互動關系被破壞，發展差距也再度擴大。由于市場經濟的效應和資本的逐利性，農村的各類型生產要素包括資金和勞動力在內單向涌入城市，農民在農村的生產承擔沉重的農業稅負擔，出現增產卻不增收的現象；并且，農村為城市提供大量的資金、廉價的勞動力以及土地轉讓費用，農村與城市的發展失衡的情況再次顯現。總的來說，農村勞動力向城市流動，證明了固化的城鄉二元結構在這一時期得到了一定解構，但政策仍是在城鄉二元的結構框架內運行，因此，消除城鄉互動障礙的改革仍需延續和深化。

4.2003—2012年城鄉統籌與城鄉一體化時期

面對城鄉之間長期的二元分割體制與日益嚴重的三農問題，胡錦濤把統籌城鄉發展作為工作重點，支持三農、扶持三農發展。隨著“以工補農，以城帶鄉”機制的建立，我國進入城鄉一體化和統籌發展時期，原有的制度藩籬開始被打破，城鄉二元結構矛盾得以緩解。2005年，政府確定“建設社會主義新農村”的重大歷史任務，城鄉發展一體化目標被提上日程；2006 年農業稅的全面廢止也意味著“工業反哺農業、城市支持農村”的進程在提速，國家與農民的關系由此開始從“取”到“予”的根本性轉折。經過幾年政策轉變和體制改革的探索，戶籍制度改革提高了人口、人才在城市和農村之間的自由流動性，土地制度改革也極大地保障了廣大農民權益，財政資金向農村社會公共服務上的傾斜更是大幅提升了農民福利水平。這一時期，三農問題得到顯著改善，城鄉不平衡發展關系得到了一定的緩解并出現了城鄉一體化的趨勢，統籌城鄉戰略思想得到確立。但同時也必須意識到，城鄉之間的體制性障礙并沒有得到根除，生產要素在城鄉之間的流動依然受到阻滯。

5.2013年至今的城鄉融合發展階段

實現城鄉融合發展，就必須從根本上破除舊有體制障礙。黨的十八大以來，城鄉一體化發展成為縮小地區、城鄉、收入三大差距的重要途徑；黨的十九大提出實施鄉村振興戰略，以城鄉融合破解不平衡不充分問題，并通過深化農村供給側結構性改革，促進新型工農城鄉關系形成；黨的二十大更是堅持農業農村優先發展作為實現城鄉共同富裕的主要抓手。隨著城鄉融合發展體制機制的逐步構建，城鄉二元戶籍制度改革取得有效進展，城鄉一體的基本公共服務體系加快建立，城鄉二元化建設用地市場正在逐漸走向統一。這一系列政策和舉措，健全了城鄉要素雙向流動的機制，生產、交換、消費等環節正常交流，增強了城鄉經濟增長動力，城鄉二元格局進一步被消融，城鄉全面融合、共同繁榮的全新局面逐漸顯現。

綜上所述，我國城鄉關系從分離、對立到融合，從非均衡向均衡發展轉變的過程，符合馬克思主義城鄉關系理論的城鄉關系演進規律特點，在生產力高度發達的條件下，城市要素和農村要素之間雙向自由流動，城鄉經濟良性協同發展，才會實現所有人的全面發展。總結和提煉新中國成立以來城鄉關系發展脈絡的特點，可歸納為以下兩點：其一，農業、農村、農民為我國的城市化、工業化進程作出了巨大的貢獻，承擔了大量的成本，也付出了巨大的犧牲；其二，黨和政府制定的促進城鄉融合發展的國家發展戰略在城鄉關系的發展中起著重要甚至是決定性的作用。

四、新時代背景下中國城鄉融合發展存在的問題

進入新時代，我國在統籌城鄉發展方面取得了顯著進展和成效。為建立健全城鄉融合發展體制機制和政策體系，國家出臺《鄉村振興戰略規劃（2018—2022 年）》《國家新型城鎮化規劃（2021—2035 年）》和《2022 年新型城鎮化和城鄉融合發展重點任務》等政策或文件重塑新城鄉發展關系，但發展要素、人均可支配收入、基本公共服務、人居環境等仍存在較大城鄉差距，影響中國式現代化進程的推進。

（一）城鄉二元經濟體制阻礙城鄉要素活躍流動

習近平在2020 年12 月指出：“今后15 年是破除城鄉二元結構、健全城鄉融合發展體制機制的窗口期。”[51]我國尚未建立健全的城鄉要素合理配置機制，這是限制發展要素在城鄉之間的自由流動的根本原因，制約了城鄉融合發展水平的提升。當前，我國城鄉之間仍然存在典型的二元經濟結構特征。在城鄉二元經濟結構的衡量指標中，二元對比系數①該指標與經濟結構二元性的強度呈反向變動的關系，二元對比系數越大，兩部門的差別越小；反之則兩部門的差別越大。是常用的指標。高帆[52]研究發現，我國二元經濟結構不是沿著一條平滑軌道在持續轉化，而是表現出波動、迂回、反復甚至強化的趨勢。駱永民等[53]認為2018 年的二元對比系數仍未明顯高于1990年，因為其變化幅度始終較小（整體變動幅度基本沒有超過0.1）。高小明和郭劍雄[54]測算了我國1952—2017 年的二元對比系數，發現其數值在0.1～0.25 的區間變動，數值和變化幅度始終較小，證明了高帆與駱永民等的觀點。根據經驗數據可知，雖然我國農業現代化水平在不斷提高，二元對比系數有緩慢變大的趨勢，但城鄉二元經濟問題的改善程度十分有限。

合理的城鄉關系應是將城市和鄉村視為一個融合共生有機體，而當下城鄉之間區域產業結構的不合理、要素流動不暢的問題導致農村缺失自身發展要素，城鄉未能實現優勢互補、平等發展。首先是政策上，“城鄉統籌”和“城鄉一體化”都是重點突出城市對鄉村的輻射帶動作用，沒有體現鄉村的價值；這種以城帶鄉的政策慣性沒有將城市和鄉村放在對等的地位。其次是產業上，城市的高收入就業機會極具吸引力，加上政策對城市優先發展的偏向，導致農村出現“空心化”現象與人才赤字。然后是土地資源，農村“三塊地”改革為新型農村集體經濟發展指明了方向，但也存在諸多影響增值收益分配的問題[55]，使得農村土地資源無法有效通過“資源變資產”為農村地區帶來巨大價值。最后是城鄉金融，城市因其超強的虹吸效應使得農村資金通過儲蓄這一渠道大量外流，城鄉間信貸資金配置失衡更是加劇了資金“鄉—城”單向流動。

（二）城鄉公共服務包容性較差影響城鄉保障水平

城鄉公共服務包容性較差的問題具體表現為基本公共服務不均等。近年來，雖然我國城鄉基本公共服務均等化實現了制度全覆蓋，但城鄉基本公共服務種類和質量差距依然較大[56]。基本公共服務不均等的問題很多，這里僅以不同人群的養老待遇差異導致收入差距擴大為例來說明這個問題。為了說明城鄉間存在養老金不平等問題，根據李實[57]測算的數據和經驗可知，個人養老金收入的基尼系數從2002 年的0.424 上升到2018 年的0.524，2018 年城鎮居民的養老金更是農村居民的9 倍左右。按照共同富裕的原則，投入到基本公共服務方面的資源應該與經濟增長和居民收入水平保持同步增長，基本公共服務的水平和質量在城鄉之間、地區之間和人群之間也應基本實現均等化[57]。然而，從人均可支配收入來看，2008 年以來的城鄉之間的比值一直在縮小，雖然從2008 年的3.33 倍下降到2022 年的2.45 倍，但明顯大于1982 年的1.98倍；從城鄉居民人均可支配財產凈收入差距來看，近20 年來一直處于擴大的狀態，且2011 年后城鄉居民人均可支配財產凈收入比值一直處于10倍以上，2022 年兩者的比值為10.29 倍，顯著大于1998年4.76 倍②根據國家統計局的國家數據網站上的數據計算所得。。可見，我國城鄉之間基本公共服務均等化程度不高。

進一步分析，城鄉基本公共服務、普惠性非基本公共服務體系的包容性較差，優質的城市公共服務無法惠及農村，進城務工農民也無法獲得與城市居民均衡的服務，農村公共服務供給水平落后于城市。具體來說，教育上，雖然政府強調義務教育在農村的普及和高等教育入學率的提高，但現實的情況是財政對教育的撥款大都偏向城市地區，農村的教育經費投入較低、設施落后和教師職工待遇低，凸顯城鄉教育沒有優質均衡發展。醫療衛生服務上，農村醫療設備有限、醫療技術落后、衛生環境較差和就醫費用自付比例較高，醫療資源在區域城鄉間沒有均衡布局。社會保障體系方面，城市低保人均補助高于農村，而農村社會養老保險制度更加注重養老的責任，并且農民參保意識不強，所以，農村的社會保障需求沒有完全得到滿足。城鄉公共文化服務上，現代信息技術在農村的驅動力不足，沉浸式演藝與展覽、智慧廣電與體育等文化新業態和消費新樣式在農村并未建設，鄉村文化的生產、傳播沒有得到顯著增強，群眾多樣性的文化需求也沒完全得到滿足。

（三）鄉村基礎設施滯后制約現代化成果共享

我國鄉村基礎設施建設取得了很大成效，改善了鄉村居民的居住條件和質量以及生活環境和品質，但與城市相比仍有較大差距。特別是衛生廁所和飲用水的凈化處理方面。2021 年，城鄉居民使用衛生廁所的戶比重為97.6%和82.6%，分別比2013年提高8.3和47.0個百分點；城鄉居民使用水沖式衛生廁所的戶比重為94.9%和67.1%，分別比2013 年提高8.0 和44.9 個百分點。城鎮地區有96.6%的戶所在社區飲用水經過集中凈化處理，農村地區有80.4%的戶所在自然村飲用水經過集中凈化處理，分別比2013 年提高5.3 和34.8 個百分點；城鎮地區有99.1%的戶所在社區垃圾能夠做到集中處理，農村地區有95.2%的戶所在自然村垃圾能夠做到集中處理，分別比2013年提高3.3和46.5個百分點③國家統計局.居民收入水平較快增長 生活質量取得顯著提高——黨的十八大以來經濟社會發展成就系列報告之十九[R/OL].(2022-10-11)[2023-10-25].http://www.stats.gov.cn/xxgk/jd/sjjd2020/202210/t20221011_1889192.html。相關統計數據顯示，2014 年以來，全國新建改建了農村公路127.5萬公里，99.24%的鄉鎮和98.34%的建制村通上了瀝青路、水泥路，解決了2.5 億多農村人口飲水安全問題、90%以上的村通了寬帶互聯網。盡管如此，農村基礎設施仍然薄弱。比如，部分農田缺乏有效灌溉設施，農業機械化總體水平有待提升；農產品物流設施相對落后；部分村莊沒有污水、垃圾處理設施，農村人居環境質量仍需改善等④黃臻.農村基礎設施建設亟須提檔升級[N/OL].光明日報,2019-10-14[2023-10-25].https://news.gmw.cn/2019-10/14/content_33229363.htm。

從城鄉統籌發展到城鄉一體化發展，我國對鄉村基礎設施建設的重視明顯改善了農村人居環境，但在新發展階段推進城鄉融合發展，農村人居環境仍有較大提高空間。基礎設施是區域經濟合理發展的基礎，城鄉基礎設施分布是否均衡影響到新時代鄉村振興、城鄉關系調整工作的展開。當前，城鄉基礎設施的不均衡體現在鄉村基礎設施滯后，其重要表征是農村人居環境質量整體落后。在生態環境整治方面，農村衛生廁所的改造和自來水的供給與普及，有效改善了農村人居環境；其他各種污水處理、空氣污染物排放、固體廢棄物處理等農村基礎設施的供給水平也逐漸靠近城市，城鄉差距有所緩解。但是能源、交通、信息技術和物流網等“新基建”設施方面，鄉村供給明顯滯后于城市，這主要是受農村地區地形、地貌和區位的影響。截至2023年6月，我國城鎮地區與農村地區互聯網普及率分別為85.1%、60.5%，雖然兩者之間的差距在縮小，但是我國農村在線教育普及率和農村在線醫療普及率分別僅為22.5%、22.8%，“互聯網+教育”“互聯網+醫療健康”等農村數字惠民服務水平仍存在很大提升空間⑤中國互聯網絡信息中心.第52次《中國互聯網絡發展狀況統計報告》[R/OL].(2023-08-28)[ 2023-10-25].https://www.cnnic.cn/n4/2023/0828/c88-10829.html.。農村的普惠教育與普惠醫療仍任重道遠。尤其是我國的中西部地區，能源供應不足、域內交通規劃不完善、交通設施稀缺和覆蓋面小的問題仍較突出；在信息技術發展水平、物流服務體系構建方面，城鄉之間的差異性就更加明顯。農村在數字基礎設施建設、工業互聯網基礎設施以及各類互聯網應用的覆蓋率與普及率較低，沒能讓城市的發展成果很好地惠及農村。進一步說，城鄉間的數字鴻溝影響了農村居民對現代化成果的共享。

（四）空間布局不協調約束區域城鎮化推進程度

地理障礙和行政分割往往是行政邊界地區的經濟發展水平相對比較落后的原因[58]。我國區域發展不平衡形成的內在機制主要是由于國家非均衡區域發展戰略和相關區域政策引導下的要素非均衡布局所致[59]。具體來看，建國初期，為恢復和發展生產力，國內輕重工70%被分布在沿海地區；改革開放后，相繼設立經濟特區、沿海開放城市和沿海經濟開放區，引導中西部要素向東部流動；入世后，西部大開發、中部崛起和東北振興等戰略決策展開，目的是平衡中西部與東部的發展差距；黨的十八大以來，為解決區域不平衡不充分發展的問題，一系列規劃綱要和倡議重塑了我國區域格局。這種“先發帶后發、先富帶后富”的思維很快提升了我國的整體經濟發展水平，但先發地區早期發展積累的資本優勢具有比后發地區更強大的要素聚集能力，因而導致現階段城鄉、區域等發展不平衡問題的出現。如今，新一代技術進步導致要素空間的集聚規模效應增強，我國高新技術企業大部分集中在東部地區，而東部地區的高新技術企業超過30%又集中在廣東省。15 個副省級城市⑥15 個副省級城市包括廣州、武漢、哈爾濱、沈陽、成都、南京、西安、長春、濟南、杭州等10 個省會城市，大連、青島、深圳、廈門、寧波等5個計劃單列市。的高新技術企業之和占全國的比重也超過30%，一方面，這些大城市自身具備地理優勢，另一方面又在早期發展中積累了更高質量的生產要素，在自由市場的競爭中，高質量的要素和稅源自然而然又繼續向發達地區流入[59]。如此種種，空間布局不協調的情況約束了區域城鎮化推進程度。

地方性的行政分割和地方政府之間的競爭，常常造成農村地區缺乏系統性地空間規劃，帶來“治理空白”和“治理過度”的問題，即空間布局不協調。半城市化或者說城市化深度不足的問題約束了各大區域城鎮化推進程度。行政分割，起始于計劃經濟體制的人為分割，阻礙了城鄉共同發展。地方之間的競爭，體現在稅收競爭和財政支出競爭，它能夠在一定程度上促進區域間的均衡發展，但是區域內部的規劃卻偏向城市而忽視鄉村。另外，城市與鄉村的資源環境承載能力不同，表現出的價值功能也有較大的差異，因內部規劃的偏倚，導致了城市區域過度開發，而農村地區則是開發不到位，所以還應該從價值鏈的角度對農村經濟社會發展和國土空間開發保護進行謀劃和規劃。

五、新時代下實現城鄉融合發展的對策建議

實現城鄉融合發展，主要考慮的是要消除制度性、歷史性因素所造成的區域、城鄉資源分配不均問題。新時代下推進城鄉融合發展應牢牢把握我國城鄉關系變遷的實踐邏輯，依托中國式現代化的戰略決策和工作部署，堅持政府、市場和社會多方協同，走中國特色城鄉融合之路。

（一）樹立科學發展理念，完善鄉村治理體制

2023年中央一號文件強調，“健全城鄉融合發展體制機制和政策體系”[60]。完善鄉村治理體制，構建新型城鄉關系，這是實現城鄉融合發展的目標和要求。樹立科學的城鄉融合理念，才能確保鄉村人民在教育、醫療、就業等社會領域與城市居民共享改革發展的成果。首先是深化戶籍制度改革，將城鄉進行整體統籌謀劃。戶籍制度最大的弊端就是無法實現城市中農業轉移人口的市民化，那么，就要從制度設計上打破戶籍藩籬與身份差別。然后是實現城鄉公共服務互惠共享，完善基本保障。在教育方面，要讓更多的優質教育資源向農村傾斜，提高農村教學待遇，并積極發展農業技能培訓，培育造就新型農民隊伍；在社會保障方面，建立一個以市場機制驅動并發揮政府、企業和個人作用多層次的社會養老保險體系，提高城鄉居民養老金待遇，提高農村居民重大疾病的保障；在醫療方面，要均衡城鄉醫療人員、設備、資金的投入和配置，也要完善城鄉醫療保障體制，解決農民群體看病難和貴等問題。最后是在就業服務體系上，要實現城鄉之間的就業服務均等化，加強農村基層就業服務和職業培訓機構的建設，鼓勵農民積極參加就業輔導和職業培訓，完善多層次就業服務體系。

（二）建設統一的大市場，促進要素活躍流動

加快城鄉要素市場一體化的關鍵是要解決鄉村發展要素單向流向城市的問題。在人才方面，要推動農村人才建設，鼓勵和引導城市中受過高等教育的技術人才下鄉就業、創業的保障和激勵力度，也要培養造就新型農民隊伍，促進人才要素在城鄉之間自由流動。在土地資源方面，通過“三地改革”提高城鄉土地資源配置的效率，科學激活土地要素，解決土地市場上城鄉之間市場主體地位的不平等問題。此外，深化“三權分置”改革，合理規劃土地用途，是優化農村營商環境的另一重要舉措。在資金方面，要進行農村的金融體制改革，完善資產收益扶貧制度，促進農村和農民的資產資本化，活化生態產品的產權市場，激活增收致富的內生能力；要挖掘農業農村領域投資潛力，帶動社會資本“下鄉”，增加農業資金供給量。農村金融開放水平的提高，必須要跟進完善金融資本準入和監管制度，明確金融滲透范圍，構建公平有序的市場秩序。

（三）加快城鄉產業聯動，縮小城鄉發展差距

通過城市先進工業的帶動作用，著力提升農業農村的勞動生產率水平，突破農村產業發展界限。這充分體現了馬克思以城帶鄉的思想，能夠實現城鄉生產力與產業結構的平衡布局。其一，城市應延伸其產業服務體系，將現代化產業鏈、供應鏈、價值鏈延伸到農村，實現城鄉產業高效銜接。具體來說，將機器大生產引入農業耕種，提高作物耕種收綜合機械化率；引進互聯網、云平臺等數字技術，實現以市場為導向的農業產業化經營，使農產品更多地參與市場交換，增加農民收入的現實保障。其二，以綠色創新發展為導向，推動農業生產專業化，提升農村產業發展品質。具體來說，適當調整種植業與養殖業的比重，發展漁業、林業與農業相結合的混合經營方式，改變農村產業結構，提高資源利用率，打造現代生態循環農業。其三，發展農業的延伸產業，如農村電商、鄉村旅游和農事體驗等，實現農業剩余勞動力的轉移，改變勞動力就業結構，拓寬農村的生產經營范圍和增收渠道，提升農村地區產業發展。

（四）完善基礎設施建設，促進區域協調發展

城鄉之間所形成的地區發展差距大多是由于政府對城市的財政轉移支付優于農村所造成的。要促進區域協調發展，主要是要完善財稅支持政策，加快城鄉基礎設施互聯互通，構建高品質城鄉生活圈。一是要完善城鄉基礎設施建設規劃，擺脫原來的二元分割的規劃體制，將城市和農村的基礎設施建設進行有機整合，延伸城市路段至農村地區，增加城鄉間的交流機會。二是要統一城鄉的基礎設施管理制度，積極拓寬投入渠道，引導好、服務好、保護好資本對農業農村的投入力度，解決因產權不明、經費不足等原因所造成的管理缺位問題。三是要全面加強城鄉數字化建設體系，以政府為工作主導建設新型基礎設施，實現人、機、物的泛在連接。對于基礎設施建設投入的方向，要根據各個地方發展水平的差異完善鄉村交通和網絡等配套設施，因為發達的交通運輸與覆蓋廣泛的網絡是城鄉之間要素和商品流通的重要渠道，可為產業創造良好的發展空間。

（五）優化收入分配制度，提高人民收入水平

完善收入分配制度是推進共同富裕的核心之舉。雖然城鄉居民收入相對差距在不斷縮小，但農民增收長效機制并未得到有效構建，而造成這一現象的根源是城鄉之間不公平的收入分配制度。新時代，完善城鄉收入分配制度，建立增收長效機制是縮小城鄉差距的必然要求。特別是近些年來中國經濟增速放緩，經濟向高質量轉型使得城鄉居民之間的收入差距過大的問題凸顯。新時代縮小城鄉居民收入、完善城鄉收入的分配制度的路徑主要有：一是要推動農業產業結構調整，促進農民非農化就業，拓寬增收渠道。二是要構建競爭有序的城鄉統一勞動力市場體系，提升市場對人力資本要素配置效率。三是要政府在收入的二次分配中要適當向農村和農民傾斜，加大對農民和農業財政補貼與轉移支付規模，發揮其保障社會公平發展責任主體的作用。四是要限制壟斷行業的工資增長，加大對其工資的監管，科學合理地規范各行業收入和福利標準，盡量縮小各行業的收入差距，尤其是農業與其他行業的收入差異。