跨部門協作理念演進研究

□文/王小樂 齊 浩

（1.航天工程大學；2.航天工程大學士官學校 北京）

［提要］ 思想觀念構成跨部門協作的制度環境。隨著政府治理模式發展，部門協作理念經歷“人格化”協作理念、理性協作理念、契約式協作理念和系統性協作理念四個階段，不同時期協作理念不斷積累、融合構成當前思想觀念制度環境，使跨部門協作呈現出部門間自主性更強、部門協作技能和方式更加豐富、部門協作態度更積極的發展趨勢。

引言

協同共治是提升國家體系和治理能力的基本路徑。其中，促進跨部門協作是“協同共治”的重點和難點之一。眾多學者圍繞文化如何影響跨部門協作進行了研究。有研究關注于約定俗成思想觀念因素對跨部門協作的影響，指出了“亞文化圈”“本位主義”對跨部門協作的阻礙作用。部分學者還持有“文化二分”的觀點，認為某些文化有助于跨部門協作，而另一些文化則阻礙部門間的協作，即文化可分為合作文化和沖突文化兩大類。巴達赫（2011）認為，官僚文化中的等級秩序和理性服從與跨部門協作格格不入。周志忍、蔣敏娟（2013）指出合作文化應包括積極的價值觀、信念、承諾、期望、信任等要素，并認為與西方的“個人主義”和“平等文化”相比，中國的“集體主義”文化更有可能妨礙跨部門協作。蔣敏娟（2016）通過比較中西文化的精神特質，認為盡管集體主義文化下形成的信任關系有時能夠推動不同部門間的協作，但這種信任關系只局限于熟人之間，隨著現代社會人際關系的稀釋，集體主義文化反而會阻礙跨部門協作，且“人情大于法理”的協作模式可能會陷入非制度化和認知的惡性循環；與之相對應的西方個人主義文化形成了一種制度信任關系，有利于陌生人之間開展穩定的協作。

“文化二分”的觀點在一定程度上對部門協作范圍狹窄和排外傾向作出了解釋，豐富了跨部門協作研究的視野。但這一觀點也存在著明顯的不足之處：其一，“文化二分”未能充分解釋跨部門協作困境的“普遍性”特征，即跨部門協作困境不是某些文化中的獨有現象，而是廣泛存在于所有文化環境之中。以集體主義和個人主義的文化分類為例，跨部門協作困境不僅在集體主義文化盛行的國家和政府存在，也存在于個人主義文化盛行的政府內。實踐證明，標榜“制度信任”優勢的西方發達國家也深受政府碎片化問題的困擾。“集體主義”和“個人主義”文化二分具有意識形態偏見之嫌，而事實上，觀念和文化并無優劣之分。其二，“文化二分”的觀點夸大了“制度信任”對跨部門協作的作用。“制度信任”認為完善剛性制度是跨部門協作的基礎，然而制度總是不完全的，為了促進部門間協作，就需要不斷進行制度更新、立法保障等措施來生產和維系個人之間的信任，導致跨部門協作陷入了“問題-制度設計-新問題-制度再設計”的無限循環當中。

本文認為，在跨部門協作中，思想觀念沒有嚴格的優劣之分，不同類型思想觀念的關系不是割裂對立，而是積累融合。那么，跨部門協作相關的思想觀念有哪些類型？如何影響跨部門協作機制的設置和運行？為回答這一問題，依據政府治理模式對不同時期的思想觀念進行分類，并分析思想觀念對跨部門協作機制的影響。

根據新制度主義的觀點，制度環境是具有穩定性和和長效性的行為準則，是所有用于規范和制約相關主體行為正式和非正式準則的綜合體。跨部門協作機制產生并運行于一定的制度環境中，受到制度環境的規制和激勵。思想觀念是指，在某一時期的政府治理模式下，占據主導地位的協作理念，反映了一定時期內政府運行遵循思維定勢，包括政府治理的重點關切、行政倫理、政府內外各行為主體的關系、縱向層級與橫向部門間的關系等內容的認知和態度。思想觀念構成了一定時期內跨部門協作機制設置與運行的制度環境。圍繞研究的核心問題，對制度環境的范圍做出限定，僅關注于政府治理宏觀層面與跨部門協作機制設置有關的思想觀念制度環境。值得注意的是，盡管某些思想觀念限制了自發跨部門協作的發展，但并不意味著完全不存在跨部門協作，而是限制了跨部門協作機制的類型和運行方式，且這些思想觀念均逐步發展變化，融入跨部門協作理念的演變進程中。

根據政府治理模式的發展演進歷程，部門協作理念經歷了“人格化”協作理念、理性協作理念、契約式協作理念和系統性協作理念四個發展發展階段。

一、前理性官僚制政府的“人格化”協作理念

前理性官僚制政府指在科學管理理論誕生和理性官僚制形成之前的一段時期內，以效忠君主或其他特定個體為基礎，服務于政治統治的行政系統。前理性官僚制政府最基本的特征是政治與行政不分，國家意志表達和國家意志執行主體界限模糊，且政治過度控制行政。

這一政府模式下，行政權力高度集中，等級森嚴，政府各個部分的協調運轉依賴于權威，包括傳統型權威和卡里斯瑪權威兩種。一是傳統型權威，即建立在傳統和慣例之上的權威。在古代西方有“教權高于王權”“君權神授”等有關權威的描述，可見傳統型權威往往借助宗教神學的思想教化功能加強權威的合法性。在中國古代有“天子”“家天下”等表述，在君臣倫理的統治思想體系中，君主居于制度創設地位，排他性占有國家主權，要求臣僚絕對服從；而以宰相為首的一切官僚均處于從屬和輔助皇權的地位，臣僚“食君之祿，擔君之憂、忠君之事”。二是卡里斯瑪權威，即來源于個人超凡品質的權威，革命式領袖人物往往是卡里斯瑪權威的載體，“強人政治”是卡里斯瑪權威治理模式的典型表現形式。與傳統型權威依賴于傳統和慣例不同，卡里斯瑪權威以反傳統、反建制為特點，通過為追隨者帶來福祉而實現自身維持和鞏固。但同時由于缺乏制度保障，卡里斯瑪權威主觀性強、穩定性差，相應的在中國政治統治中有“人存政舉，人亡政息”的表述。

盡管傳統型權威和卡里斯瑪權威在權力來源和穩定性等方面存在差異，但二者均是維護“人格化”的統治秩序，并在行政系統中形成“人格化”的協作理念。“人格化”協作理念具有如下特點：其一，“協作目的人格化”，即協作目的反映出統治者個人的意志，并由權威所有者直接確定。其二，“協作過程集權化”，即權威所有者掌握“誰參與協作”、“如何協作”、協作時間、期限等眾多問題的決策權，而參與者或出于人身依附關系，或出于信仰和崇拜，無條件服從統治者的命令開展協作。其三，協作結果不確定，一方面在“人格化”協作理念下，制度環境不完善，無法對權威所有者的權力形成有效約束，決策主觀隨意性強，易出現決策失誤、決策頻繁變更，造成協作結果不確定；另一方面在“人格化”政治秩序下，由忠誠、信仰、崇拜而產生的服從具有演變為“狂熱”和“盲從”的天然傾向，甚至脫離權威所有者的控制，并使協作結果偏離統治者意志。

盡管前官僚制政府的“人格化”協作理念在一定時期內能夠有效促進行政系統各個部分的協作，但在現代國家治理中，國家制度建設致力于形成多中心、法制化、科學化的權力運行格局，與凌駕于法律之上的個人式政治秩序不相容，同時現代科學發展也褪去了權力的神圣色彩，以“人格化”政治秩序為主的統治難以為繼。隨著傳統權威和卡里斯瑪權威的削弱，“人格化”協作觀在國家治理中逐漸向理性協作觀轉變。

二、官僚制政府的理性協作理念

官僚制政府是指從19 世紀中葉至20 世紀70 年代末的一段時期內，以執行國家意志為目的，以科層官僚制為基本組織方式的政府形式。馬克斯·韋伯認為科層官僚制有如下特點：合理的分工、層級節制的權力體系、依照規程辦事的運作機制、正規的決策文書、組織的非人格化管理、適合工作需要的專業培訓機制以及合理合法的人事行政制度。

法理型權威在官僚制政府的運轉中發揮重要作用。所謂法理型權威，是指來源于合法等級秩序的權威，法律是這一類型權威的基礎。與傳統型權威相比，二者均依賴于層級節制政治秩序中的規則，但傳統型權威的規則反映的是統治者個人的意志，而法理型權威的規則是獨立于個人意志的法律，其制定必須遵循嚴格的程序。

在官僚制政府模式下，政治秩序具有非個人、理性化的特點，并形成“理性”協作理念。理性協作理念具有如下特點：其一，部門自主進行橫向協作的積極性差。在官僚制政府模式下，職能部門重視過程而輕視結果，其主要職責是嚴格按照一定的程序執行立法機關的決策，“條條”分割造成部門橫向壁壘。其二，中央政府是跨部門協作的主要推動者。當確需跨部門協作時，中央政府依托法理型權威，通過自上而下的權力運行和從外部施壓促進多部門共同處理公共事務。其三，跨部門協作常被簡化為是集權和分權的問題。這一時期部門整合常用于解決超出部門職能范圍的問題，即通過改變部門邊界，調整職能部門的職責和權力，將部門間問題轉化為部門內問題。

理性協作觀是以法律為基礎的“非人格化”協作理念，是對農業社會和早期公共行政中“人治”方式的超越，在公共事務復雜程度較低的工業時代，官僚制政府模式有效提升行政效率，并在一定時期內有效處理跨職能的公共問題。然而，隨著公共事務復雜性加劇，僅依托法理型權威進行跨部門協作產生了新的矛盾。首先，為解決超越單個部門職能的復雜問題，中央政府大量設置專門協調機構，導致政府規模膨脹，并產生協調機構之間的協調問題；其次；僅依托法理型權威進行跨部門協作是“動員式”“補救式”的協作，無法從根本上解決政府部門橫向壁壘的問題，“職能原則”依舊是政府最基本的組織方式。再次，理性協作理念將重點放在中央政府職能部門的改革上，通過“上下對齊”“職責同構”的方式對地方政府機構進行改革，而忽視了地方和基層行政的特殊性。因此，為進一步改善政府行政效率，在世界范圍內興起新的政府改革和治理理念，官僚政府向逐步轉變為企業家政府。

三、企業家政府的外向型契約式協作理念

20 世紀七八十年代，官僚制政府無法適應信息時代的發展，引發了人們對官僚制政府的批判和反思。公共選擇理論在經濟理性人的假設條件下，認為政府并未達到理論預期的“有效”程度，存在“政府失敗”，應當通過“需求顯示法”、部門競爭和稅賦制度改革來提升政府效率。新公共管理運動借鑒商業管理理論和經驗，通過轉變政府職能、放松規制、權力下移等一系列政府改革措施，將市場競爭機制引入公共管理領域中。奧斯本在對新公共管理運動進行反思和總結的基礎上，在《重塑政府》中提出“企業家政府”一詞，認為應當用“企業家精神”對政府進行改革和重塑。奧斯本詳細論述了企業家政府的十條原則：掌舵而不是劃槳、授權、引入競爭機制、注重目標而非繁文縟節、重產出而非投入、具備“顧客意識”、有收益而不浪費、重預防而不是治療、重參與協作的分權模式而非層級節制的集權模式。

企業家政府治理模式下，行政方式由“指令”“控制”向“競爭”“激勵”轉變，職能部門具有更多自主性，形成“契約式”的協作理念（主要是政府-市場-社會間的協作），具有如下表現形式：其一，“顧客”與行政部門的契約式協作。根據委托-代理理論，公眾讓渡部分權利給政府，委托政府管理公共事務，形成“契約式”政府。企業家政府應是“顧客導向”的政府，須按照“契約”履行公共職責，服務于公眾。其二，公共組織與私人組織、非盈利組織的契約式協作。政府通過合同外包、建立合作伙伴關系等契約的達成，與私營部門、第三部門開展廣泛協作。其三，政府上下級之間的契約式協作。企業家政府實行目標管理，可分為目標形成、目標實現和結果評定三個階段：在目標體系形成階段，各級管理人員對各項目標和評價標準進行協商，并達成協議；在實現目標階段，上級需以契約為依據，根據例外原則進行過程管理；在結果評定階段，上級根據契約內容對下級工作進行檢查、考核和評估。

然而，政府與外部行為主體間契約式協作觀在優化公共治理的同時，也帶來新的問題：其一，放松規制和職能轉變等契約式協作關系將大量公共服務生產責任轉移到企業和非營利組織，造成政府空心化；其二，契約式協作觀未能改變“職能原則”在政府組織結構中的主導地位，并在內部市場作用下，職能部門為獲得有限資源而開展競爭；其三，契約式協作觀對任務進行細致分割、層層委托，造成政府碎片化；其四，契約式協作觀所強調“產出控制”和“結果導向”更偏重于可量化績效而不是“效果”，大量公共問題未得到實質性解決。總體而言，盡管企業家政府模式下的契約式協作觀改善了官僚制政府下僵化的運行模式，推動公共組織與私人組織、第三部門的協作，但卻導致政府內部各部門間合作意愿的進一步惡化。隨著大量公共問題復雜性加劇，需繼續改善企業家政府碎片化和空心化的問題。

盡管在企業家政府模式下，契約式協作關系主要發生在公共組織與私營組織、非盈利組織之間，職能部門的主要互動模式仍以競爭為主，但契約式協作觀的建立和發展，一方面使行政官僚形成與其他組織平等協商、協作的文化，另一方面在政府中培育起“自我控制”的激勵機制，轉變了官僚制政府依托自上而下權威的組織管理方式，為職能部門間關系的進一步轉型奠定了基礎。

四、整體政府治理模式下系統協作理念

20 世紀90 年代末，新公共管理運動的缺陷顯露出來，政府部門林立、協作困難，造成政府部門職能重疊和職能空白并存、部門目標沖突等失序現象。為提升政府治理能力，英國克萊爾政府于1997 年首次提出“協同政府”，后澳大利亞政府于1999 年提出建設“整體政府”，并在世界范圍內掀起繼“新公共管理運動”之后的又一次改革浪潮。“跨界性”是整體政府的核心，包括跨地域、跨層級、跨部門、跨領域協作等多重含義，其中政府跨部門橫向協作是整體政府建設的重點和難點。

政府改革往往不能完全脫離以往政府模式的影響，整體性政府吸收了前官僚制政府、官僚制政府以及企業家政府的協作理念和方式，對政府協作制度進行整體性設計，形成系統性的協作理念，主要表現為：其一，從協作參與者來看，整體政府同時開展政府內和政府外的協作，既注重政府內公共機構間的協作，又注重吸引私營企業和第三部門參與公共事務的治理；其二，從開展協作的層級看，整體政府建設推動各個層級部門和機構的協作，不僅關注于中央政府部門的整合和協作制度安排，又包括地方層面和基層行政機構的整合與協作；其三，從協作的具體工具來看，既包括預算控制、統一信息平臺建設等物理層面的工具，又包括人員培訓、文化培養等更深層次的工具；其四，從權力運行方向來看，既包括中央政府自上而下的規劃、指導和監督，又包括政府部門間橫向的自發協作。

在整體政府治理模式下，政府改革的注意力從關注如何提升“效率”轉變為如何實現治理“效果”，即通過相應的結構性和程序性機制安排，集中有限資源對公共事務進行治理并取得實際成效。同時，在整體政府改革下，開始真正關注如何超越政府等級官僚制“職能原則”，這是整體政府治理模式與其他治理模式最重要的區別。但需要強調的是，整體政府不是要取消“橫向分職”的結構設置，而是反對政府“碎片化”。

五、跨部門協作思想觀念發展演進趨勢

盡管協作理念是不同時代背景下政府治理模式的產物，但通常情況下，由于理念早已內化于行政文化中，很難在短時間內被另一種觀念完全替代，將對后續協作理念的發展產生持續的影響。總體而言，跨部門協作的思想觀念制度環境呈現出如下發展趨勢：首先，強調培育積極自主的治理主體。思想觀念制度環境的演變使部門由“被動”服從角色向“主動”治理角色轉變，從部門文化和觀念的深層次提高部門治理公共問題的自主性，轉變部門角色認知。其次，鼓勵兼容并蓄的技能方式。部門的協作技能和方式是一個逐步積累和發展的過程。整體政府的系統性協作理念并不是對以往政府治理技能和方式的簡單疊加、復興，但也并不意味著政府治理技能和方式的徹底創新，而是綜合運用以往治理技能和方式，并著力于形成系統性、長期性的結構性和程序性協作機制。最后，倡導采用非強制性治理工具。在鼓勵和支持部門間橫向協作的政府治理模式下，政府內部已在一定程度上培育起與跨部門協作相適應的行政能力、行政倫理和文化，從思想觀念層面為部門間自發進行資源交換機制的運行提供了有利的制度環境，而不必須選擇強制性較高的跨部門協作權威機制。

總體而言，從思想觀念制度環境來看，呈現出逐步減少政府行政體制中“權威-服從”的色彩的發展態勢，培育起各職能部門與不同行為主體開展協作的思維方式、理論認知、角色界定和身份認同，影響部門資源偏好和行為選擇，引導職能部門打破政府“內”與“外”“條”與“塊”間的觀念壁壘，推動部門間關系逐步發生轉變，為各職能部門在跨界性公共事務治理中開展協作奠定了基礎。