從廣東實踐看人大討論決定重大事項與全過程人民民主

文 賴 斌

習近平總書記在中央人大工作會議上系統闡述了全過程人民民主的重大理念，強調“人民代表大會制度是實現我國全過程人民民主的重要制度載體”，為堅持和完善人民代表大會制度、加強和改進新時代人大工作、不斷發展全過程人民民主指明了前進方向、提供了根本遵循。如何更好發揮人民代表大會制度作為實現我國全過程人民民主的重要制度載體作用，讓人民代表大會制度優勢更好轉化為國家治理效能，是加強和改進新時代人大工作面臨的重大理論和實踐課題。本文結合廣東各級人大開展討論決定重大事項工作的實踐，探討人大討論決定重大事項與全過程人民民主的關系，并對堅持全過程人民民主理念推動人大討論決定重大事項工作提質增效提出意見建議。

一、人大討論決定重大事項與全過程人民民主的關系

討論決定重大事項，是憲法和法律賦予各級人大的重要職權。人大討論決定重大事項制度，是一項重要的政治制度，與全過程人民民主有著不可分割的密切聯系。

（一）人大討論決定重大事項之于全過程人民民主：既是制度程序支撐，也是參與實踐內容。習近平總書記深刻指出，“我國全過程人民民主不僅有完整的制度程序，而且有完整的參與實踐”。作為重要制度載體，人民代表大會制度一方面為全過程人民民主的完整制度程序提供支撐，另一方面為全過程人民民主的完整參與實踐提供載體。無論是制度程序支撐還是參與實踐載體，人大討論決定重大事項都是其中的重要內容、發揮著重要作用。從制度程序支撐方面看。人大討論決定重大事項，是確保黨的主張通過法定程序成為國家意志的重要途徑，是黨的領導下保證全過程人民民主的重要制度程序支撐。在人民代表大會制度之下，按照民主集中制的原則處理國家機構的關系，不僅規定人大及其常委會是權力機關、決策機關，同級人民政府是行政機關、執行機關，而且賦予人大及其常委會在國家、社會管理中就重大事項作出決定的權力。正因為有了人大討論決定重大事項這一制度程序支撐，既能表現廣泛的民主，使人民通過各級人民代表大會行使國家權力；又能集中處理國事，使各級政府能集中地處理被各級人民代表大會所委托的一切事務，并保障人民的一切必要的民主活動。從參與實踐內容方面看。人大討論決定重大事項，是人民依法管理國家事務、管理經濟和文化事業、管理社會事務的重要形式，是全過程人民民主的重要參與實踐內容。人大討論決定重大事項，涵蓋民主選舉、民主協商、民主決策、民主管理、民主監督的各個環節，為全過程人民民主提供的參與實踐體現在代表選舉，體現在行使立法權、監督權、決定權、任免權等職權中的調研、座談、論證、審議、公開征求意見等各方面全過程，體現在廣泛聽取意見、充分凝聚共識基礎上依法表決通過法律、地方性法規和決定決議。保障人民通過人大平臺參與討論決定重大事項相關實踐，就是發展全過程人民民主。

（二）全過程人民民主之于人大討論決定重大事項：既是立場目標，也是方法路徑。全過程人民民主是最廣泛、最真實、最管用的社會主義民主，無論是立場目標還是方法路徑，人大討論決定重大事項都要服從于全過程人民民主。從立場目標層面看：全過程人民民主是人民代表大會制度的鮮明特征，是人民代表大會制度設計和安排的一條主線。人大討論決定重大事項制度，是人民代表大會制度的重要原則和制度設計的基本要求，體現的是人民當家作主的國家性質。伴隨人民代表大會制度從初步構想到正式建立，人大討論決定重大事項也由執政黨的主張發展成為憲法法律確立的制度。1945年毛澤東在《論聯合政府》中指出，“新民主主義的政權組織，應該采取民主集中制，由各級人民代表大會決定大政方針、選舉政府”。憲法規定縣級以上地方各級人民代表大會討論、決定本行政區域內各方面工作的重大事項。地方組織法則列舉了縣級以上人大及其常委會討論決定本行政區域內的政治、經濟、教育、科學、文化、衛生、環境和資源保護、民政、民族等工作的重大事項。因此，做好人大討論決定重大事項工作，就是堅持國家一切權力屬于人民，就是保證人民當家作主，就是發展全過程人民民主。從方法路徑層面看：人大具有密切聯系群眾的優勢，是傾聽民聲、凝聚民意、匯集民智的平臺，有利于形成最大公約數，有助于畫出最大同心圓。各級人大代表工作和生活在群眾中間，對基層的實際情況、群眾的想法愿望最熟悉、最了解，同時人大具有獨特的工作機制和程序，經過廣泛調查研究、充分討論審議，并按照少數服從多數原則集體議決事項，有利于增強決策透明度和公眾參與度，強化決策的群眾基礎，有利于保障和促進科學決策、民主決策、依法決策。提高人大討論決定重大事項工作質量，就是要把堅持全過程人民民主理念作為方法路徑，充分發揮人大密切聯系群眾的制度優勢和工作優勢，有效拓寬民主參與渠道，更好實現過程民主和結果民主、程序民主和實質民主、直接民主和間接民主、黨的主張和人民意志有機統一。

二、廣東各級人大討論決定重大事項推進全過程人民民主的實踐

從廣東的實踐看，人大討論決定重大事項工作經歷了從“行使難”到“常態化”、“把握難”到“規范化”、“輕落實”到“重實效”的過程，有效促進了廣東經濟社會發展和民主法治建設，有力發展了全鏈條、全方位、全覆蓋人民民主。

（一）從“行使難”到“常態化”，發展全鏈條、全方位、全覆蓋人民民主。長期以來，人大討論決定重大事項因“行使難”而處于被虛置的狀態。黨的十八大之后，特別是中辦《關于健全人大討論決定重大事項制度、各級政府重大決策出臺前向本級人大報告的實施意見》（中辦發〔2017〕10號）印發實施以來，廣東開展人大討論決定重大事項工作加快發展，在發展全過程人民民主中發揮了重要作用。一是深化全鏈條人民民主。近年來，廣東各級人大通過行使討論決定重大事項，保障人民不僅參與投票選舉，還參與公共事務商議、國計民生重大決策、經濟社會事務管理、公共權力運行監督等，持續深化全鏈條人民民主。例如，廣東省人大常委會專門出臺指導意見，推動發軔于基層的民生實事代表票決制改革加快推進，目前民生實事代表票決制在21個地級以上市已實現全覆蓋，各地通過行使重大事項決定權，讓人大代表全程參與民生實事項目各環節，推動民生實事由“為民作主”變為“由民作主”，成為行使重大事項決定權踐行全過程人民民主的生動實踐。二是拓展全方位人民民主。近年來，廣東各級人大通過行使討論決定重大事項，不斷滿足人民全方位需求，不斷拓展全方位人民民主。討論決定重大事項范圍越來越寬，不再局限于聽取審議本級“一府兩院”工作報告、審查批準本級國民經濟和社會發展規劃計劃、預算等常規事項。例如，廣東省人大常委會就大力推進法治化營商環境建設作出決定，并聽取廣東省政府優化營商環境三年行動方案出臺前的報告；為加強人大國有資產監督職能，促進國有資產治理體系和治理能力現代化，廣東省人大常委會就加強國有資產管理情況監督作出決定。三是保障全覆蓋人民民主。近年來，廣東各級人大通過行使討論決定重大事項，護航最廣大人民的根本利益，持續保障全覆蓋人民民主。例如，為落實橫琴粵澳深度合作區建設總體方案，為橫琴合作區有關管理機構的組建和運行提供及時必要的法規依據，廣東省人大常委會就橫琴粵澳深度合作區有關管理體制作出決定，分別對合作區范圍，管委會、執委會、省派出機構的職能職權，以及省市兩級授權或委托合作區行使的權限作出明確。例如，“全面二孩”后，廣州市人大常委會敏銳關注公辦園學位問題，及時作出關于廣州市學前教育工作報告的決議。

（二）從“把握難”到“規范化”，不斷健全討論決定重大事項制度建設。由于法律僅有原則性規定，長期以來討論決定重大事項在實踐中存在范圍、程序“把握難”等問題，影響了行權效果。中辦發〔2017〕10號文印發實施后，廣東全省上下認真貫徹實施，進一步加強了制度建設。一是制定完善討論決定重大事項的制度規定。廣東省委及時下發貫徹實施辦法，廣東省人大常委會第一時間對《廣東省各級人民代表大會常務委員會討論決定重大事項規定》進行修訂，廣東省政府制定《廣東省人民政府重大決策出臺前向省人民代表大會常務委員會報告規定（試行）》。地級以上市人大常委會和一些區縣級人大常委會也制定或修改了地方性法規和規范性文件。這些地方性法規和規范性文件都對討論決定重大事項的范圍、形式、程序、效力、保障等進行了具體規范，為提高人大討論決定重大事項工作水平提供了有力制度保障。二是不斷明晰討論決定重大事項的范圍。各地從實際出發積極探索完善重大事項界定機制，討論決定重大事項的重點和范圍愈發明確、具體，對重大事項范圍采取原則規定、具體列舉和兜底條款等相結合的辦法，將本行政區域的經濟建設、政治建設、文化建設、社會建設、生態文明建設中具有長遠性、全局性和根本性，關系改革發展穩定大局和人民群眾切身利益、社會普遍關注的重大事項界定為重大事項討論范圍。一些地方在此基礎上將重大事項按性質劃分為“議而必決”“議而可決”“依法備案”三個層次，進一步提高了可操作性。廣州市人大常委會則具體列明39項重大事項應當按照三類情況分別作出處理。三是不斷規范討論決定重大事項的工作機制。在重大事項提請方面，要求提請人大審議重大事項的，提請機關和人員應當同時提供該重大事項的基本情況，必要性、可行性說明，有關法律、法規和政策依據，需要解決的主要問題和解決方案等，必要時還應當提供社會穩定、環境、經濟等方面的風險評估報告。在重大事項審議方面，人大審議重大事項時，提請機關和人員應當到會作出說明，回答詢問，聽取意見，有關機關、組織應當派人到會聽取意見，介紹情況。人大討論決定重大事項，應當重點加強合法性審查，確保不與憲法、法律、法規和上級人大及其常委會決定決議相抵觸。

（三）從“輕落實”到“重實效”，不斷加強對決定決議的實施監督。由于受客觀環境的影響，人大討論決定重大事項存在“輕落實”的問題，對決定之后的后續監督重視不夠。隨著新時代加強和改進人大工作的深入推進，對人大行權履職實效提出了更高要求，廣東各級人大討論決定重大事項工作也實現了從“輕落實”到“重實效”的轉變。一是人大加強實施監督更加主動。一些地方人大常委會在貫徹實施法律、行政法規和上級人大及其常委會的決定決議過程中，作出具有立法性質的決定，并通過加強執法檢查，有力推動貫徹實施工作。例如，為制止餐飲浪費，營造厲行節約、反對浪費的社會風尚，廣東省人大常委會就制止餐飲浪費作出決定；次年廣東省人大常委會就決定的貫徹實施情況啟動執法檢查，推動建立共同治理餐飲浪費工作長效機制。一些地方人大常委會探索事前、事中、事后循環滾動的跟蹤監督模式。二是“一府兩院”報告執行情況更加自覺。“一府兩院”根據決定決議規定的期限自覺報告執行情況，執行情況按規定在年度工作報告中集中報告，或者在有關專項工作報告中報告，需要較長時間辦理的則分階段報告。近幾年廣東省人大常委會就法治化營商環境建設、國有資產管理情況等開展的專題詢問，省政府都高度重視，對專題詢問提出的問題，按照具體問題馬上推動解決、政策性問題逐步推動解決的要求，加強問題整改落實、應改盡改，及時報送整改工作方案、臺賬，分階段報送了整改成果，推動決定的各項規定得到嚴格貫徹實施。

三、堅持全過程人民民主理念推動討論決定重大事項工作提質增效

（一）討論決定重大事項應注重建立健全溝通協調機制。要推動討論決定重大事項工作提質增效，找準定位、凝聚共識是基礎。要堅持民主集中制原則，建立重大事項年度計劃“清單”制度，在議題的形成和提出上建立黨委、人大、政府三者相關工作機構之間的常態化溝通協調機制。人大根據本地區的重大決策、工作部署，人大代表、人大常委會組成人員和有關方面的建議，經濟社會發展中的突出問題和人民群眾普遍關注的重大問題，研究提出年度討論決定的重大事項和本級政府事先向人大常委會報告的重大決策的意見，廣泛征求人民群眾意見，并與一府兩院充分溝通協商，形成討論決定重大事項年度計劃“清單”，報黨委同意后依法定程序確定，列入人大常委會年度工作計劃。同時，針對以往重程序性決定、輕實體性決定的問題，要按照中辦發〔2017〕10號文要求，把聽取審議本級“一府兩院”工作報告、審查批準本級國民經濟和社會發展規劃計劃、預算作為行駛重大事項決定權的重點，同時要更好地從實際出發討論決定屬于本行政區域內的加強民主法治建設的重大措施以及城鎮建設、重大改革舉措、重大民生工程、重大建設項目等重大事項。

（二）討論決定重大事項應注重擴大民主參與。人大討論決定重大事項，要充分保障人大代表和常委會組成人員的民主權利，認真研究采納人大代表和常委會組成人員提出的意見和建議。要健全調研、論證、公示聽證和公眾意見采納情況反饋等民主化機制，使不同階層、不同群體的利益訴求和意愿得到更全面、更充分的表達。要把調研論證環節納入人大討論決定重大事項的前置程序，負責承辦的人民代表大會專門委員會、人大常委會工作機構既要提前介入，對相關情況組織專題調查研究，也要組織人大常委會組成人員、人大代表對有關工作進行視察或者專題調查研究，采取多種形式廣泛聽取人大代表、有關機關和社會各方面的意見。對專業性、技術性較強的重大事項，應當組織專家、智庫、專業機構進行論證和評估，全面分析評估決策出臺和實施后可能產生的影響和作用，或者要求有關國家機關、有關方面進行補充論證。對社會普遍關注、存在重大意見分歧或涉及利益關系重大調整的重大事項，應當召開聽證會，聽取各方面意見。

（三）重大事項決定決議實施監督應注重與行使其他職權和充分發揮代表作用相結合。決定決議要取得更好成效，關鍵在于與立法權、監督權等職權和充分發揮代表作用相結合，推動做好“后半篇文章”。一是與執法檢查、聽取審議工作報告、專題詢問以及代表視察、專題調研等法定監督形式相結合，加強對重大事項決定決議實施情況的監督。例如，2019年廣東省人大常委會作出關于大力推進法治化營商環境建設的決定，廣東省人大常委會為了跟蹤監督決定實施情況，連續運用專題詢問、聽取審議整改工作報告等形式進行督辦，2020年聽取審議廣東省政府貫徹實施決定的情況并開展專題詢問，2021年聽取審議專題詢問整改情況報告，推動信用建設需要加強等8個方面問題得到了較好地解決。二是與立法修法工作相結合，延伸拓展重大事項決定決議實施效果。例如，為推動營商環境改革成果制度化、法制化，進一步提高營商環境法治化水平，廣東省人大常委會適時啟動立法工作，2022年出臺廣東省優化營商環境條例，很好地延伸拓展了關于大力推進法治化營商環境建設的決定的成效。三是與充分發揮代表作用相結合，讓代表全程參與討論決定重大事項各環節。例如，佛山市人大常委會討論決定重大事項與充分發揮代表作用相結合，在推進民生實事票決制過程中，充分發揮代表主體作用，依托代表聯絡站、代表履職服務平臺，以多種形式組織代表廣泛聽取群眾意見建議，使民生實事項目更加符合民需、貼近民意、惠及民眾，并創新性地將專題詢問與民生實事項目督辦結合起來，連續3年圍繞民生實事項目落實情況組織代表開展專題詢問，以問知政、以問督政、以問助政，保證人民群眾的知情權、參與權、表達權和監督權。