分布式光伏安全生產公益訴訟辦案難點及思考

摘 要：近年分布式光伏發電項目建設快速發展，但同時部分企業存在違規建設分布式光伏產生建筑結構安全、消防安全隱患和公共安全風險等問題，檢察機關借助檢僑聯動機制，綜合運用多種調查方式全面查清社會公益損害事實，通過“公開聽證+檢察建議+健全機制”的辦案模式，督促多個行政機關依法全面履職，推動專項整治。通過檢察機關高質效履職，健全協作機制促進系統治理，推動分布式光伏項目建設規范化，助力法治化營商環境。

關鍵詞：行政公益訴訟檢察建議 分布式光伏 安全生產 綜合治理

安全生產關乎人民群眾切身利益，伴隨分布式光伏行業快速發展部分光伏發電建設項目出現違規亂建、脫離監管、安全隱患等亂象，嚴重損害了社會公共利益。對于部分企業違規光伏建設項目存在安全隱患問題，檢察機關充分發揮公益訴訟檢察職能，以安全生產為切入點推動光伏發電項目規范發展，以綜合履職服務企業和產業園區高質量發展，助力法治化營商環境。

一、基本案情及辦案過程

中國（江門）“僑夢苑”華僑華人創新產業集聚區是國家重點建設的僑商創新產業集聚區與高端人才創新平臺，擁有僑資企業480多家。江門市委、江海區委大力推進“僑都賦能”工程，廣東省江門市江海區人民檢察院（以下簡稱“江海區院”）與區委統戰部建立僑資企業保護協作機制和檢僑聯動機制，主動開展“公益訴訟檢察助力安全生產”專項監督。2023年5月，部分僑資企業向江海區院檢僑聯絡辦公室反映其公司租賃的廠房樓頂違規鋪設光伏組件；經查，在園區內廣東某電子有限公司、江門市某電器有限公司等幾十家企業違反國家規定及江門地方規范要求，未經批準、備案違規在樓頂鋪設光伏組件（使用鋼材搭建2.8米以上的鋼結構頂棚，使用鋁窗等將頂棚下方四周圍蔽形成建筑使用空間），圍蔽樓頂空間再租賃給個人、企業，用于生產經營、倉儲貨物、辦公、宿舍等，產生廠房樓頂承重加重、安全通道堵塞、消防設施不達標等問題，嚴重影響整棟建筑結構安全、消防安全，產生公共安全風險，對群眾生命財產、企業安全生產造成嚴重威脅，影響整個產業園區發展。

江海區院于5月26日以行政公益訴訟立案，向多個部門調取企業工商登記、光伏項目備案資料、規劃報建等數據，結合實地勘察、無人機航拍等方式，查清了消防安全、建筑結構安全隱患和公共安全風險等損害社會公益的事實，發現園區中涉及43家企業45棟廠房。6月2日，江海區院開展檢察公開聽證會，各方代表達成了整治共識；6月21日，江海區院向區發展和改革局、區自然資源局、區城市管理和綜合執法局、外海街道辦事處發出檢察建議，督促其依法全面履職。7月上旬，江海區院向區委、區政府匯報，區政府召開光伏違建專項工作會議，推動專項整治工作。

收到檢察建議后，各職能部門高度重視，區發展和改革局牽頭區應急管理局、區自然資源局等十個單位召開光伏發電項目規范化建設工作協調會，推動專項治理。8月16日，江海區院與區發展和改革局、區應急管理局、區自然資源局等九個單位聯簽協作配合機制。隨后，廣東省江門市江海區人民政府印發《江海區分布式光伏發電項目規范建設指引》。11月，江海區院組織開展“回頭看”，43家違規建設光伏企業已全部簽訂違規整改承諾書，面積12.6萬平方米的違規建設光伏已基本整改，安全隱患風險已得到消除。

二、辦案難點問題及論證分析

（一）立案問題

依據《安全生產法》第74條第2款“因安全生產違法行為造成重大事故隱患或者導致重大事故，致使國家利益或者社會公共利益受到侵害的，人民檢察院可以根據民事訴訟法、行政訴訟法的相關規定提起公益訴訟。”檢察機關在安全生產領域提起公益訴訟須符合如下條件：安全生產違法行為、造成重大事故隱患、社會公共利益受到損害。一是安全生產違法行為問題。經初步調查，園區內相關企業近3年存在以下違法行為：（1）未設置消防設施、已有消防設施不符合標準以及疏散通道、安全出口被堵塞；（2）未取得建設規劃許可、變動建筑主體和承重結構；（3）違反國家和地方關于企業投資項目核準和備案管理的相關規范，建設項目未備案管理，脫離備案的事中、事后監管；（4）未按照地方規范建設光伏發電項目，超過標準高度建設。二是損害社會公共利益問題。安全生產涉及的公益侵害關注的重點應是督促防范化解重大風險和隱患。［1］第一，消防安全隱患，對“重大安全隱患”論證可參考國務院和相關部委發布的行業領域安全重大事故隱患判定標準［2］，按照《重大火災隱患判定方法》中“綜合判定要素中總平面布置和安全疏散設施及滅火救援條件”的內容，結合江海區近年發生火災多是樓頂加建違建引起，樓頂違建的分布式光伏產生了消防安全隱患。第二，建筑結構安全隱患，部分封閉的廠房樓頂安裝大型機器設備、倉儲貨物加重了整體建筑的承重，影響了結構安全，產生了建筑結構安全隱患。此外，違反相關標準增高光伏鋼架結構，建設工程和頂樓建筑的安全穩定受季節臺風更大影響，增加了公共安全風險。上述風險隱患嚴重損害了社會公共利益，符合立案條件。三是立案形式選擇問題。結合線索情況本案較復雜：存在多個風險隱患、涉及違法企業較多、影響僑商產業園發展，社會公益受到嚴重侵害，檢察機關經初步調查“一時難以準確查清隸屬于何行政機關的監督管理職責范圍的”［3］，可能涉及多個行政機關怠于履行職責遂以事立案。后續從行業監管、生產建設安全監管以及屬地監管等方面繼續調查，查明和厘清負有主、次監管職責的行政機關。

（二）監督對象確定問題

明確監督對象是公益訴訟案件辦理的關鍵性問題。目前未有法律法規明確光伏建設項目的主管部門，僅有國家能源局的部門規范性文件明確了能源主管部門對分布式光伏發電規劃、建設的監管。光伏發電項目在備案管理、生產建設、執法監管等環節涉及多個部門，項目規劃建設監管涉及能源主管部門（發展和改革局）、建設規劃許可涉及城鄉規劃部門、違章建筑涉及城市管理部門、消防安全涉及應急管理部門、綜合行政執法職權事項由鄉鎮街道實施等。根據《安全生產法》第3條監督管理職責部門主要是綜合監管、行業監管、屬地監管［4］，基于綜合監管難以推動轄區整個行業治理，而街道辦事處承接縣級行政機關執法權限下放、力量薄弱等原因，從最有利于解決公益損害、最大化保護公益角度出發采取主要監督行業主管部門一并監督其他協助監管部門的模式，推動對多個損害公益問題的解決。

（三）檢察建議內容精準問題

檢察建議內容精準是公益訴訟檢察的重難點。檢察建議內容要求完整性、針對性和匹配性等［5］，精準檢察建議：一是事實和法律依據全面準確。充分陳述了調查核實發現因市場不規范、監管不到位等原因導致的多類違法行為后，在《安全生產法》《城鄉建設規劃法》《消防法》《分布式光伏發電項目管理暫行辦法》等法律規范層面形成充分準確的依據，厘清了主次監管職責和具體監管內容，并從規范監管、執法檢查、健全協作、普法宣傳等多方面提出建議，督促多個行政機關履職。二是根據主體不同檢察建議內容應各有側重，針對自然資源局建議強化建設規劃監管，針對發展和改革局建議強化備案管理、事中事后監管，針對城市管理和綜合執法局建議強化違章建設監管及時查處，針對街道辦事處建議強化屬地日常綜合執法監管。三是檢察建議內容需具有可訴性，除了明確、具體，檢察建議還應根據法律法規規章等明確規定行政機關監管職責提出具體可執行的內容，具備“可訴性”；同時，建議還與可能提起的行政公益訴訟請求相銜接，涵蓋相應訴訟請求。

（四）“可訴性”把握問題

“可訴性”是公益訴訟檢察高質效辦案的核心點，最高檢應勇檢察長提出“‘可訴性’基本要素包括有適格訴訟主體、有公益損害事實、有法律明確授權等；如果是行政公益訴訟，還應當有行政違法行為，包括違法履行職責或不履行職責”［6］，一是適格訴訟主體方面，如前所述，持續調查可發現分布式光伏發電建設項目行業存在一定的權責不清情況，在不同環節由多個行政機關負有監管職責且具有先后履職順序，本案中區發展和改革局、自然資源局負有主要的監管職責；二是公益損害事實方面，如上所述園區內較多企業存在違反《消防法》《城鄉建設規劃法》等四類安全生產的違法違規行為，綜合產生消防安全、建筑結構安全隱患以及公共安全風險，嚴重損害社會公益；三是法律明確授權方面，《安全生產法》第74條明確賦予檢察機關在安全生產領域可以提起民事和行政公益訴訟；四是行政違法行為方面，對多個行政機關的履職行為進行合法性審查可發現其存在不履行職責的情況。江海區院結合行政相對人違法事實，行政機關相關備案、規劃許可等資料數據，與行政機關溝通和公開聽證會上行政機關自認事實等情況，發現存在不作為事實，可能涉及行政許可和行政處罰，本案中行政相對人違法行為、侵害社會公益事實與行政機關未依法履行職責的事實間形成了行政機關不作為事實的證據鏈。此外，在檢察建議發出后全面審查行政機關是否依法履職，《人民檢察院公益訴訟辦案規則》第82條規定了未依法履職的情形歸納為“行為要件+結果要件+職權要件”三要件標準［7］，本案中受損公共利益依照職權法定原則，區人民政府已確定牽頭行政機關推動整改，經過行政機關的持續履職且已完成絕大部分整改工作，受損公共利益已得到修復無提起行政公益訴訟的必要。

三、安全生產檢察公益訴訟辦案思考

（一）以綜合方式強化社會公共利益損害的證成

安全生產領域損害社會公共利益往往具有復雜性，在公益損害認定標準上以重大風險的預防更為合適［8］，需要檢察機關運用數字檢察、智能技術和傳統調查取證等綜合方式開展調查核實，并以科學方法論實現對損害事實的剖析和損害社會公益的證成。一是數據對比獲取線索。大數據時代需要檢察機關運用數字檢察思維，向不同行政機關、相關平臺調取數據信息，關聯對比關鍵詞鎖定部分主體的違法行為。本案中，江海區院向園區服務中心、區發展和改革局、區自然資源局等部門調取了企業信息、項目備案、規劃報建等數據，對比關聯數據可發現問題線索。二是科技手段進一步發現損害事實。數據關聯發現問題線索后，需要檢察機關進一步運用檢測、航拍以及衛星遙感等科學技術手段，結合行政機關對相關行業重大風險隱患判定標準、檢察公開聽證會、專家論證以及行政機關自認事實等方式綜合判定損害事實。江海區院采取無人機航拍取證，并以“現場會+進企聽證”形式開展公開聽證，結合會上多個行政機關自認事實情況，有效實現了技術手段、公開聽證會等可操作性方式明確和具體化了公益損害結果的認定。三是實地走訪、勘察進一步判定公益損害情況。數據和科技結合能夠發現大而全的問題，但仍需運用走訪、勘察等方式逐一了解實情，排除部分不存在損害社會公益情況、不存在違法行為以及相關主體資格不具備等情況。

（二）以體系思維把握適格訴訟主體

最高檢提出：“以可訴性促進提升公益訴訟檢察辦案精準性規范性”［9］，適格訴訟主體是“可訴性”四要素之首，關乎監督對象是否精準、是否具有“可訴性”，需要體系性的把握適格訴訟主體。一是在職權法定、權責一致方面，全面明確一個或多個主體，以及各主體間的法定職責、職權范圍、相關依據等，對于多個主體需要檢察機關厘清主、次監督對象，在厘清原則上可從業務最為靠近、依據最為權威、監管最為有利方面把握；對于同一公益損害在不同環節負有監管職責或多個行政機關對同一公益損害有不同監管職責，在數量上全面把握監督主體基礎上，從主次、先后方面厘清主次監管職責和履職順序。江海區院從行業監管、主要監管的角度監督區發展和改革局、區自然資源局，從次要監管、履職順序監督城市管理部門、屬地街道辦事處；二是從法律法規規范的體系性思維把握，在全面檢索國家層面的法律法規規章等依據后，查明國家級、省市級規范性文件和相關“三定”方案、行業標準等依據，掌握規范適用情況，了解地方性規范文件對相關行政許可細化和對省行業標準的寬嚴執行情況，如江門市2.2米以下小型分布式光伏設施豁免規劃許可和豁免標準嚴于省行業標準。

（三）以系統思維完善社會治理

高質效辦好公益訴訟案件應當堅持系統思維，一是以檢察建議綜合履職推動對當下受損公益的修復以及行業未來的治理，在修復受損公益方面，公益訴訟檢察建議具有相應法律約束力、具有引發訴訟環節的程序性權力［10］，在建議事項上需結合具體案情提出詳略得當的檢察建議，實現“可訴性”、可操作性和有利于行政機關發揮主觀能動性；發出后需及時通過綜合形式跟進督促，本案中江海區院先后針對性地制發公益訴訟檢察建議、社會治理檢察建議后，通過定期溝通、工作會議等形式跟進受損公益整改情況。針對分布式光伏發電項目領域、行業背后的長期性、普遍性和行政監管職能交叉等問題，需要檢察機關向黨委政府匯報、制發社會治理檢察建議等方式助力實現行業治理。二是以法律監督推動行政機關健全協作機制。由于法律法規具有相應抽象性、滯后性，對于新興行業缺乏有效信息共享、銜接協作導致部分項目脫離監管，進而產生行政機關不作為，需要檢察機關高質效履職推動細化相關銜接工作。如在分布式光伏發電項目強化監管執法，現實有效的做法是通過多主體聯簽協作機制，實現數據和信息的互通、共享和銜接協作。三是強化“護企”助力法治化營商環境。對于地方規范標準與省行業協會標準寬嚴不一致問題、市場主體逐利與行政監管缺位等導致企業產生多類違法違規行為，檢察機關辦理公益訴訟涉企案件需要做好釋法說理，以法律監督促進企業、行業健康發展。