政府消費(fèi)券發(fā)放中行政性壟斷公益訴訟之探索

摘 要：針對(duì)政府消費(fèi)券發(fā)放中存在發(fā)放平臺(tái)選擇不當(dāng)、以歧視性條件確定參與商戶等濫用行政權(quán)力，排除、限制競(jìng)爭(zhēng)問(wèn)題，檢察機(jī)關(guān)可探索開(kāi)展行政公益訴訟。辦理行政性壟斷公益訴訟案件，應(yīng)重點(diǎn)圍繞行政性壟斷的主體、行為和效果三項(xiàng)要件予以認(rèn)定，并對(duì)未依法開(kāi)展公平競(jìng)爭(zhēng)審查進(jìn)行監(jiān)督。建議明確將行政性壟斷納入公益訴訟監(jiān)督范圍。應(yīng)堅(jiān)持積極穩(wěn)妥原則，嚴(yán)格把握立案條件和審批程序，注重發(fā)揮專家作用，保障辦案的規(guī)范化、精準(zhǔn)化。

關(guān)鍵詞：政府消費(fèi)券 行政性壟斷 公益訴訟

一、基本案情及辦案過(guò)程

2023年10月，某車行反映稱，A縣商務(wù)局把每臺(tái)車2000元的政府購(gòu)車補(bǔ)貼以消費(fèi)券形式分給指定車行，對(duì)沒(méi)有補(bǔ)貼的車行造成不正當(dāng)競(jìng)爭(zhēng)。發(fā)現(xiàn)該線索后，S市檢察院對(duì)轄區(qū)縣級(jí)商務(wù)局2023年中秋國(guó)慶消費(fèi)券發(fā)放活動(dòng)的情況做了調(diào)查。經(jīng)調(diào)查查明，A縣商務(wù)局為促進(jìn)本縣企業(yè)升規(guī)入統(tǒng)，將消費(fèi)券活動(dòng)參與商戶限定為本縣限上企業(yè)［1］，包括7家商超企業(yè)、13家餐飲企業(yè)和9家汽貿(mào)企業(yè)，并指定某銀行APP為發(fā)放消費(fèi)券的唯一平臺(tái)。汽車消費(fèi)券的使用方式為換取當(dāng)?shù)?家加油站的加油卡。B縣商務(wù)局為促進(jìn)本縣企業(yè)升規(guī)入統(tǒng)和扶持本縣汽車城和建材城發(fā)展，將活動(dòng)參與商戶限定為入駐建材城的4家商戶、入駐汽車城的12家商戶，以及部分限上商超和餐飲企業(yè)，指定某銀行APP為唯一發(fā)券平臺(tái)，并僅限在本縣注冊(cè)該銀行掌上銀行的客戶參與領(lǐng)券。C縣商務(wù)局指定某銀行APP為唯一發(fā)券平臺(tái)，并確定在該銀行開(kāi)戶的15家超市、9家餐飲商戶、3家家電商戶和4家汽貿(mào)企業(yè)參與。

經(jīng)初步調(diào)查后，S市檢察院向省檢察院請(qǐng)示立案。省檢察院審查認(rèn)為，S市轄區(qū)商務(wù)部門(mén)在實(shí)施消費(fèi)券政策過(guò)程中可能存在濫用行政權(quán)力排除、限制競(jìng)爭(zhēng)的行為，損害社會(huì)公共利益，同意S市檢察院立案。S市檢察院于2023年11月決定以行政公益訴訟立案，于2024年1月向市商務(wù)局發(fā)出檢察建議，建議該局責(zé)令三縣商務(wù)局對(duì)消費(fèi)券發(fā)放中未依法開(kāi)展公平競(jìng)爭(zhēng)審查、濫用行政權(quán)力排除限制競(jìng)爭(zhēng)的做法予以改正；督促轄區(qū)商務(wù)局在制定消費(fèi)券政策時(shí)全面落實(shí)公平競(jìng)爭(zhēng)審查制度，防止排除、限制競(jìng)爭(zhēng)的情形發(fā)生。

市商務(wù)局收到檢察建議后積極整改，于2024年1月下發(fā)《關(guān)于規(guī)范消費(fèi)券發(fā)放工作的通知》，對(duì)履行公平競(jìng)爭(zhēng)審查程序，合理設(shè)定參與商戶準(zhǔn)入條件，公開(kāi)選擇發(fā)券平臺(tái)等問(wèn)題予以規(guī)范。三縣商務(wù)局對(duì)相關(guān)問(wèn)題提出了整改計(jì)劃。2024年春節(jié)期間，市商務(wù)局和開(kāi)展了發(fā)券活動(dòng)的縣級(jí)商務(wù)局均對(duì)活動(dòng)方案開(kāi)展了公平競(jìng)爭(zhēng)審查，通過(guò)政府信息公開(kāi)平臺(tái)或官方微信公眾號(hào)發(fā)布公告，按統(tǒng)一標(biāo)準(zhǔn)公開(kāi)征選發(fā)券服務(wù)機(jī)構(gòu)和參與商戶。S市檢察院跟進(jìn)調(diào)查認(rèn)為，經(jīng)檢察建議督促，市商務(wù)局已全面履職，春節(jié)期間未再發(fā)生類似投訴，消費(fèi)券發(fā)放活動(dòng)中公平競(jìng)爭(zhēng)的秩序已得到有效維護(hù)，于2024年3月決定終結(jié)案件。

二、政府消費(fèi)券發(fā)放中行政性壟斷公益訴訟的辦案要點(diǎn)

根據(jù)《反壟斷法》第10條的規(guī)定，行政性壟斷是指，行政機(jī)關(guān)和法律法規(guī)授權(quán)的具有管理公共事務(wù)職能的組織濫用行政權(quán)力，排除、限制競(jìng)爭(zhēng)的行為。一般來(lái)說(shuō)，其構(gòu)成要件包括三項(xiàng)：一是主體要件。實(shí)施行政性壟斷的主體是“行政機(jī)關(guān)和法律法規(guī)授權(quán)的具有管理公共事務(wù)職能的組織”；二是行為要件。行政性壟斷行為為“濫用行政權(quán)力”的違法行為；三是效果要件。構(gòu)成行政性壟斷需產(chǎn)生或可能產(chǎn)生“排除、限制競(jìng)爭(zhēng)”的后果。［2］可見(jiàn)，行政性壟斷的構(gòu)成要件與行政公益訴訟的實(shí)體性條件（適格的監(jiān)督對(duì)象、行政行為的違法性、公益損害的事實(shí)）相互對(duì)應(yīng)，在認(rèn)定上具有直接的相關(guān)性。

（一）政府消費(fèi)券發(fā)放行政性壟斷中違法行為的認(rèn)定

“濫用行政權(quán)力”是構(gòu)成行政性壟斷的核心要件。《反壟斷法》第五章規(guī)定了七種常見(jiàn)的行政性壟斷行為。本案相關(guān)行為屬于其中第39條規(guī)定的行政性限定交易行為，具體表現(xiàn)為兩種情形：

一是未經(jīng)公開(kāi)競(jìng)爭(zhēng)程序指定單一平臺(tái)發(fā)放消費(fèi)券。政府以購(gòu)買(mǎi)服務(wù)的方式選擇第三方平臺(tái)發(fā)放消費(fèi)券時(shí)，為政府提供發(fā)券服務(wù)構(gòu)成競(jìng)爭(zhēng)法意義上的商品或服務(wù)，消費(fèi)券發(fā)放服務(wù)市場(chǎng)構(gòu)成相對(duì)獨(dú)立的相關(guān)市場(chǎng)。［3］即便政府不向平臺(tái)付費(fèi)而不適用《政府采購(gòu)法》，但指定單一平臺(tái)發(fā)放消費(fèi)券，客觀上增加了平臺(tái)流量。同時(shí)，由于消費(fèi)券后續(xù)往往需通過(guò)該平臺(tái)進(jìn)行結(jié)算，對(duì)于其交易量的增長(zhǎng)以及營(yíng)收的增加具有顯著作用，因此也應(yīng)當(dāng)遵循公平、公正、公開(kāi)的原則，履行公開(kāi)競(jìng)爭(zhēng)性程序。［4］本案中，三縣商務(wù)局在確定消費(fèi)券發(fā)放平臺(tái)時(shí)，均未履行競(jìng)爭(zhēng)性程序而直接指定。B縣商務(wù)局還要求領(lǐng)券者需為在本縣注冊(cè)該銀行掌上銀行的客戶，C縣商務(wù)局要求參與商戶需在該銀行開(kāi)戶，限定了消費(fèi)者或參與商戶的選擇權(quán)，以及其他發(fā)券服務(wù)機(jī)構(gòu)的公平競(jìng)爭(zhēng)權(quán)。

二是對(duì)消費(fèi)券發(fā)放活動(dòng)的參與商戶設(shè)置不合理的準(zhǔn)入條件，限定購(gòu)買(mǎi)特定經(jīng)營(yíng)者的商品。行政性限定交易包括直接限定和變相限定。本案中，在無(wú)上位政策依據(jù)的情況下，A、C兩縣商務(wù)局為促進(jìn)轄區(qū)企業(yè)升規(guī)入統(tǒng)，B縣商務(wù)局為了扶持該縣汽車城、建材城發(fā)展，將屬于本地限上企業(yè)或者入駐汽車城、建材城作為參加活動(dòng)的條件，限制了非限上企業(yè)和未入駐汽車城、建材城商戶的參與機(jī)會(huì)，變相限定了消費(fèi)者的選擇范圍。A縣商務(wù)局將汽車券的使用方式限定為換取當(dāng)?shù)?家加油站的加油卡，屬于直接限定交易行為，排除了消費(fèi)者購(gòu)買(mǎi)其他加油站油品的機(jī)會(huì)。

（二）政府消費(fèi)券發(fā)放中行政性壟斷公益損害事實(shí)的認(rèn)定

社會(huì)公共利益原則是競(jìng)爭(zhēng)法的基本原則。反壟斷法中的社會(huì)公共利益分為客觀公益和主觀公益。其中，客觀公益來(lái)自于競(jìng)爭(zhēng)對(duì)整個(gè)社會(huì)產(chǎn)生的改進(jìn)技術(shù)、節(jié)約能源、緩解經(jīng)濟(jì)危機(jī)等積極作用；主觀公益是競(jìng)爭(zhēng)關(guān)系中相關(guān)不特定主體的利益總和。［5］該原則體現(xiàn)在行政性壟斷構(gòu)成要件的認(rèn)定中，需要具備“排除、限制競(jìng)爭(zhēng)”的結(jié)果性要件。這一結(jié)果要件也即此類公益訴訟案件中公益損害的事實(shí)表現(xiàn)。本案中，投訴企業(yè)及未被納入活動(dòng)參與的商戶對(duì)商務(wù)部門(mén)確定活動(dòng)參與商戶的標(biāo)準(zhǔn)和程序均有異議，認(rèn)為活動(dòng)期間其產(chǎn)品銷量因此受到不同程度的不良影響。例如，A縣未被納入?yún)⑴c活動(dòng)的某汽貿(mào)企業(yè)反映，因在其車行購(gòu)車無(wú)法享受消費(fèi)券補(bǔ)貼而造成該時(shí)段銷量較往年同期下降約70-80%。三縣商務(wù)局以歧視性條件確定活動(dòng)參與商戶，且未經(jīng)競(jìng)爭(zhēng)程序指定單一發(fā)券平臺(tái)，不當(dāng)干預(yù)了市場(chǎng)競(jìng)爭(zhēng)機(jī)制作用的發(fā)揮，也限制了消費(fèi)者的選擇權(quán)，損害了社會(huì)公共利益。

（三）對(duì)未依法開(kāi)展公平競(jìng)爭(zhēng)審查問(wèn)題的監(jiān)督

《反壟斷法》第5條從法律層面上對(duì)公平競(jìng)爭(zhēng)審查制度做了原則性規(guī)定。2024年6月，國(guó)務(wù)院制定的《公平競(jìng)爭(zhēng)審查條例》，對(duì)公平競(jìng)爭(zhēng)審查的標(biāo)準(zhǔn)、機(jī)制、監(jiān)督保障等問(wèn)題做了細(xì)化規(guī)定。公平競(jìng)爭(zhēng)審查與反壟斷行政執(zhí)法相輔相成，均為規(guī)范政府行為，規(guī)制行政性壟斷的重要舉措：公平競(jìng)爭(zhēng)審查重在事前預(yù)防；反壟斷執(zhí)法重在事后糾正。本案?jìng)袌?chǎng)監(jiān)管總局相關(guān)典型案例的做法［6］，對(duì)三縣商務(wù)局消費(fèi)券發(fā)放活動(dòng)方案開(kāi)展公平競(jìng)爭(zhēng)審查的情況開(kāi)展了調(diào)查。調(diào)查發(fā)現(xiàn)，A、B兩縣商務(wù)局未開(kāi)展公平競(jìng)爭(zhēng)審查，C縣商務(wù)局在審查過(guò)程中未征求利害關(guān)系人的意見(jiàn)，且在適用例外規(guī)定時(shí)未引入第三方評(píng)估，致使審查流于形式。筆者認(rèn)為，在探索開(kāi)展行政性壟斷公益訴訟監(jiān)督中，有必要把公平競(jìng)爭(zhēng)審查工作的開(kāi)展情況一并納入監(jiān)督范圍，助推行政性壟斷的源頭預(yù)防。

（四）行政性壟斷公益訴訟監(jiān)督對(duì)象的確定

根據(jù)《反壟斷法》的相關(guān)規(guī)定，與行政性壟斷行為的產(chǎn)生與規(guī)制相關(guān)的行政主體有三類：一是做出行政性壟斷行為的行政機(jī)關(guān)和法律、法規(guī)授權(quán)的組織；二是《反壟斷法》第61條第1款規(guī)定的“上級(jí)機(jī)關(guān)”；三是反壟斷執(zhí)法機(jī)構(gòu)。實(shí)務(wù)中對(duì)行政性壟斷公益訴訟的監(jiān)督對(duì)象存在爭(zhēng)議。最高檢公益訴訟檢察廳下發(fā)的《關(guān)于貫徹執(zhí)行〈中華人民共和國(guó)反壟斷法〉積極穩(wěn)妥開(kāi)展反壟斷領(lǐng)域公益訴訟檢察工作的通知》（以下簡(jiǎn)稱《反壟斷公益訴訟工作通知》）提出的監(jiān)督對(duì)象是做出行政性壟斷行為的行政機(jī)關(guān)和法律、法規(guī)授權(quán)的組織及其上級(jí)機(jī)關(guān)。出于公益保護(hù)最大化的考量，有學(xué)者建議將前述三類主體均列為可能的監(jiān)督對(duì)象。［7］筆者贊同這一觀點(diǎn)。因?yàn)橐罁?jù)《人民檢察院公益訴訟辦案規(guī)則》第72條的規(guī)定，認(rèn)定行政機(jī)關(guān)的監(jiān)管職責(zé)應(yīng)依據(jù)法律法規(guī)規(guī)章加以確定。從《反壟斷法》相關(guān)規(guī)定來(lái)看，對(duì)行政性壟斷行為，“上級(jí)機(jī)關(guān)”具有責(zé)令改正的職權(quán)。反壟斷執(zhí)法機(jī)構(gòu)具有對(duì)行政性壟斷開(kāi)展調(diào)查和對(duì)“上級(jí)機(jī)關(guān)”提出執(zhí)法建議的職權(quán)。而無(wú)論“上級(jí)機(jī)關(guān)”的責(zé)令改正權(quán)，還是市場(chǎng)監(jiān)管部門(mén)的反壟斷執(zhí)法權(quán)，目的都是為了督促實(shí)施行政性壟斷行為的行政機(jī)關(guān)或組織落實(shí)整改責(zé)任。由此，《反壟斷法》第61條第1款規(guī)定了實(shí)施行政性壟斷的行政機(jī)關(guān)和組織書(shū)面報(bào)告改正情況的責(zé)任。在不同案件中，選擇哪一類主體進(jìn)行監(jiān)督，其效率和效果會(huì)有所不同。在個(gè)案中，應(yīng)考慮行政性壟斷行為的影響范圍、擬監(jiān)督對(duì)象的行政層級(jí)、擬監(jiān)督對(duì)象對(duì)違法行為與建議內(nèi)容的認(rèn)可程度等因素綜合把握。

在以“上級(jí)機(jī)關(guān)”為監(jiān)督對(duì)象時(shí)，還涉及到哪個(gè)機(jī)關(guān)屬“上級(jí)機(jī)關(guān)”的問(wèn)題。根據(jù)《地方各級(jí)人民代表大會(huì)和地方各級(jí)人民政府組織法》第83條第2款的規(guī)定，“自治州、縣、自治縣、市、市轄區(qū)的人民政府的各工作部門(mén)受人民政府統(tǒng)一領(lǐng)導(dǎo)，并且依照法律或者行政法規(guī)的規(guī)定受上級(jí)人民政府主管部門(mén)的業(yè)務(wù)指導(dǎo)或者領(lǐng)導(dǎo)。”據(jù)此，本級(jí)人民政府、上級(jí)人民政府的主管部門(mén)均屬于“上級(jí)機(jī)關(guān)”的范疇。本案中，因涉及多個(gè)縣級(jí)商務(wù)局，且活動(dòng)方案均為縣領(lǐng)導(dǎo)同意，故選擇向其共同的上級(jí)機(jī)關(guān)市商務(wù)局提出檢察建議。

三、政府消費(fèi)券發(fā)放中行政性壟斷公益訴訟案件的實(shí)踐啟示

（一）應(yīng)明確將行政性壟斷納入公益訴訟的監(jiān)督范圍

黨的二十大報(bào)告提出，“加強(qiáng)反壟斷和反不正當(dāng)競(jìng)爭(zhēng)，破除地方保護(hù)和行政性壟斷，依法規(guī)范和引導(dǎo)資本健康發(fā)展。”［8］近年來(lái)，發(fā)放消費(fèi)券成為地方政府促進(jìn)消費(fèi)的常用手段。但由于缺乏完備的操作規(guī)范以及出于以此為手段推動(dòng)相關(guān)政策的考慮，在實(shí)施過(guò)程中存在前述未依法開(kāi)展公平競(jìng)爭(zhēng)審查、消費(fèi)券發(fā)放機(jī)構(gòu)和參與商戶的選擇條件和程序不合理等問(wèn)題，破壞公平競(jìng)爭(zhēng)的市場(chǎng)秩序，侵害社會(huì)公共利益。當(dāng)前，《反壟斷法》確立的“上級(jí)機(jī)關(guān)責(zé)令改正+反壟斷機(jī)構(gòu)執(zhí)法”的規(guī)制模式存在明顯短板。前者面臨上級(jí)機(jī)關(guān)反壟斷意識(shí)不強(qiáng)、地方保護(hù)、人員熟悉導(dǎo)致“護(hù)短”等問(wèn)題，后者存在反壟斷執(zhí)法機(jī)構(gòu)職責(zé)懈怠，執(zhí)法建議威懾力不足，以及執(zhí)法者與被執(zhí)法者“合作博弈”等問(wèn)題。［9］明確將行政性壟斷納入公益訴訟監(jiān)督范圍，通過(guò)發(fā)揮公益訴訟“督促之訴、協(xié)同之訴”的功能，有助于彌補(bǔ)現(xiàn)行規(guī)制模式的不足，推動(dòng)問(wèn)題切實(shí)整改。

（二）堅(jiān)持積極穩(wěn)妥原則，嚴(yán)把立案標(biāo)準(zhǔn)和審批程序

對(duì)行政性壟斷的認(rèn)定及監(jiān)督正確與否，直接涉及地方政府經(jīng)濟(jì)發(fā)展政策的制定與實(shí)施。以本案為例，A、B兩縣商務(wù)局以限定消費(fèi)券的發(fā)放條件為手段，以圖達(dá)到促進(jìn)限下企業(yè)升規(guī)入統(tǒng)或扶持本縣汽車和建材行業(yè)劃行歸市的目的。如果在判斷該行為是否構(gòu)成行政壟斷時(shí)發(fā)生錯(cuò)誤，將直接影響該經(jīng)濟(jì)舉措的實(shí)施，影響縣域經(jīng)濟(jì)發(fā)展。因此，辦理行政性壟斷公益訴訟案件更應(yīng)堅(jiān)持“積極、穩(wěn)妥”原則。一方面，要圍繞立案條件，著重從具有排除限制競(jìng)爭(zhēng)的后果、可能存在濫用行政權(quán)力的行為和未依法開(kāi)展公平競(jìng)爭(zhēng)審查、適格的監(jiān)督對(duì)象等方面開(kāi)展初步調(diào)查和立案評(píng)估。另一方面，要按照《反壟斷公益訴訟工作通知》的要求，規(guī)范審批備案程序，在立案前呈報(bào)省級(jí)檢察院審批。在本案中，上級(jí)院審批為本案的正確立案和規(guī)范辦理起到了良好的把關(guān)指導(dǎo)作用。

（三）借助專家輔助，提升辦案的精準(zhǔn)性

行政性壟斷的調(diào)查和認(rèn)定具有很強(qiáng)的技術(shù)性和專業(yè)性。特別是對(duì)排除、限制競(jìng)爭(zhēng)的認(rèn)定，需要借助相關(guān)部門(mén)對(duì)市場(chǎng)競(jìng)爭(zhēng)情況的了解和其他一系列因素進(jìn)行綜合評(píng)價(jià)。［10］專業(yè)能力和辦案經(jīng)驗(yàn)不足是檢察機(jī)關(guān)探索開(kāi)展該項(xiàng)工作的一大障礙。在本案辦理中，辦案人員即面臨行為定性把握不準(zhǔn)，對(duì)排除限制競(jìng)爭(zhēng)后果的調(diào)查缺乏經(jīng)驗(yàn)等問(wèn)題。對(duì)此，辦案人員咨詢了國(guó)家市場(chǎng)監(jiān)管總局公平競(jìng)爭(zhēng)審查第三方評(píng)估專家、高校競(jìng)爭(zhēng)法學(xué)專家以及省市場(chǎng)監(jiān)管局反壟斷執(zhí)法實(shí)務(wù)專家，根據(jù)專家建議，對(duì)區(qū)域市場(chǎng)有關(guān)商品和服務(wù)的總體情況做了進(jìn)一步調(diào)查。從制度建設(shè)層面來(lái)說(shuō)，筆者建議，參照市場(chǎng)監(jiān)管總局《公平競(jìng)爭(zhēng)審查第三方評(píng)估實(shí)施指南》的規(guī)定，在行政性壟斷公益訴訟中引入第三方機(jī)構(gòu)評(píng)估機(jī)制，以確保該類案件辦理的精準(zhǔn)性。