城市多民族聚居區(qū)基層法治政府建設(shè)之我見

黃 蕊

(中共西安市委黨校,西安 710054)

城市多民族聚居區(qū)是指受地理位置、歷史演變、城市化進程不斷推進等因素影響,在城市中形成的少數(shù)民族居民生活相對集中的區(qū)域,此類區(qū)域內(nèi)散居部分漢族居民,聚居模式多表現(xiàn)為民族文化商業(yè)街、飲食街區(qū)等[1]。中共中央國務(wù)院印發(fā)的《法治政府建設(shè)實施綱要(2021—2025年)》規(guī)定,法治政府應(yīng)具備職能科學(xué)、權(quán)責法定、執(zhí)法嚴明、公開公正、智能高效、廉潔誠信、人民滿意等特征。在本文中,基層法治政府建設(shè)主要指街道、鄉(xiāng)鎮(zhèn)等層級法治政府建設(shè)。近年來,隨著全面依法治國戰(zhàn)略在實踐中不斷深化,基層法治政府建設(shè)成效顯著,但從筆者調(diào)查了解的情況看,城市多民族聚居區(qū)所在地基層政府較之其他區(qū)域法治政府建設(shè)仍存在短板,需要進一步加強。

一、城市多民族聚居區(qū)基層法治政府建設(shè)存在的問題

依法行政是法治政府建設(shè)的行為要件,也是關(guān)鍵。行政權(quán)是一項主動性權(quán)力,即除法律明確規(guī)定必須以行政相對人提出申請作為前提方能做出的行政行為外,行政機關(guān)均應(yīng)該依職權(quán)依法做出相應(yīng)的行政行為[2]。筆者在對西部某省會城市進行調(diào)研時發(fā)現(xiàn),依法行政能力存在短板是基層政府尤其是城市多民族聚居區(qū)域基層法治政府建設(shè)存在的突出問題。

(一)選擇性執(zhí)法

依法行政首先要嚴格執(zhí)法。嚴格執(zhí)法是指行政機關(guān)要嚴格依職權(quán)按照法定程序辦事,要主動履職、全面履職,充分發(fā)揮法律對行政相對人行為的指引、評價、教育、懲戒功能。然而,在一些城市多民族聚居區(qū),基層政府工作人員不同程度地存在選擇性執(zhí)法現(xiàn)象[3]。如前所述,城市多民族聚居區(qū)多以商業(yè)街、民俗風情街區(qū)等模式呈現(xiàn),商鋪鋪面多依托居民住宅而建,往往面積不大,但由于處于黃金地段,有的商鋪的營業(yè)規(guī)模已經(jīng)具備規(guī)模以上企業(yè)納稅申報標準。然而,一些商鋪并未按照《稅收征收管理法》的規(guī)定辦理個體工商戶轉(zhuǎn)企業(yè)的手續(xù),每年只是按照個體工商戶的標準繳納與其規(guī)模體量嚴重不成正比的定額稅收,更有甚者,還存在偷稅漏稅的問題。對此,有些地區(qū)相關(guān)部門或視而不見,或習(xí)慣性選擇繞道執(zhí)法,使得當?shù)囟愒戳魇А?/p>

(二)“折中”執(zhí)法

公正執(zhí)法是依法行政的核心,行政權(quán)具有一定的裁判性質(zhì)。公正執(zhí)法要求行政機關(guān)在執(zhí)行法律法規(guī)時要不偏不倚,實質(zhì)性化解矛盾糾紛。然而,面對城市多民族聚居區(qū)域內(nèi)有些商戶存在的違規(guī)經(jīng)營、不正當競爭、拉托造假、設(shè)置“隱性壁壘”等問題,一些基層政府職能部門持“不告不理”的態(tài)度。有的基層政府工作人員在處理城市多民族聚居區(qū)域內(nèi)矛盾糾紛的過程中當“好好先生”,息事寧人,采取“折中”處理的方式,要么“各打五十大板”,要么“你好我好大家好”,而不是運用法治思維劃分責任、依法處理。這樣一來,表面上矛盾糾紛得到了解決,實質(zhì)上給社會治理埋下了隱患,長此以往非但沒有起到糾錯的作用,反而助長了不法乃至違法人員的氣焰,損害了法治的權(quán)威,使得基層政府公信力下降,社會治理難度增加。

二、影響城市多民族聚居區(qū)基層政府法治建設(shè)的因素

城市多民族聚居區(qū)基層政府之所以存在法治建設(shè)短板,是內(nèi)外部因素共同影響的結(jié)果。其中,外部法治環(huán)境不優(yōu)是根源,基層政府自身法治能力不足是關(guān)鍵。

(一)外部法治環(huán)境需要優(yōu)化

黨的十八屆三中全會提出,要堅持法治國家、法治政府、法治社會一體建設(shè)。這里的“一體建設(shè)”既強調(diào)了國家、政府和社會要同時建設(shè),也強調(diào)了這三者之間相輔相成、相互促進的關(guān)系。因此,法治政府建設(shè)既要注重行政機關(guān)依法行政的意識和能力的提升,也要注重科學(xué)立法、嚴格執(zhí)法、公正司法、全民守法氛圍的營造。從筆者調(diào)研了解的情況來看,外部法治環(huán)境不優(yōu)是城市多民族聚居區(qū)基層政府法治建設(shè)存在問題的主要根源。

一是部分少數(shù)群眾法治素養(yǎng)相對較低。從筆者走訪了解的情況看,城市多民族聚居區(qū)呈現(xiàn)老齡人口多、信教群眾多、困難群體多的特征,區(qū)域內(nèi)少數(shù)民族群體受教育程度參次不齊,有的人法治意識不強。受歷史等因素影響,城市多民族聚居區(qū)多集中在老城區(qū),區(qū)域內(nèi)絕大多數(shù)少數(shù)民族群眾祖祖輩輩生活于此,有的人存在錯誤、片面的認知,認為自己的一切行為都是合理正當?shù)?致使違規(guī)加蓋超蓋房屋、惡意競爭、出店占道等行為時有發(fā)生。此外,少數(shù)人把“挑戰(zhàn)權(quán)威、挑戰(zhàn)規(guī)則”視為“有面子、有本事”,不積極配合行政機關(guān)的執(zhí)法行為,增加了法治宣傳教育工作的難度。

二是信訪不信法和穩(wěn)控難度大。信訪不信法的現(xiàn)象在一些城市多民族聚居區(qū)較為普遍,一些群眾認為領(lǐng)導(dǎo)的指示批示比按法律規(guī)定走程序能夠更快更好地滿足自己的訴求。究其根源,一些群眾對“權(quán)法關(guān)系”的認知不夠清晰,法律觀念缺失、法治思維缺位,遇事找法、維權(quán)靠法、自覺守法的思維習(xí)慣尚未養(yǎng)成。同時,也與司法時間成本較高、執(zhí)行難等問題未得到及時有效解決等因素相關(guān)。現(xiàn)實中,一些人通過走“捷徑”找“青天”,信奉“小鬧小解決、大鬧大解決”,在其正常訴求中摻雜不正當、不合理訴求,從而增加了通過法律途徑解決問題的難度。有的基層政府負責人出于維穩(wěn)的考慮,不是用法治思維和法治方式解決問題,而是通過全天候陪訪、異地旅游等方式加以穩(wěn)控,增加了基層治理的壓力和成本。

三是民族宗教因素影響。豐富的民族宗教元素是城市多民族聚居區(qū)的根本特征,較之于其他區(qū)域,該區(qū)域呈現(xiàn)出獨特的社會結(jié)構(gòu)特征、錯綜復(fù)雜的利益關(guān)系格局、具有張力的現(xiàn)實矛盾糾紛,給基層法治政府建設(shè)帶來了挑戰(zhàn)。基于城市多民族聚居區(qū)獨特的區(qū)位、區(qū)域特點,宗教場所多、信教群眾多,與國內(nèi)外宗教領(lǐng)域聯(lián)系密切,一些普通的事件可能會被少數(shù)別有用心的人拿來大做文章。因此,由于顯著的民族宗教特征,有的基層政府負責人在處理該區(qū)域的突發(fā)性事件和矛盾問題時往往會將維護民族團結(jié)穩(wěn)定作為考量的重要因素。針對占道經(jīng)營、違建超建等,一些基層政府工作人員往往采取劃線定位、差異化管理等“折中”“妥協(xié)”的辦法處理。這一定程度上滋長了某些不法、違法現(xiàn)象氣焰,增加了行政成本。

由于其具有民族宗教特點,所以城市多民族聚居區(qū)域內(nèi)發(fā)生的一般性糾紛矛盾容易引發(fā)社會關(guān)注,比如城管執(zhí)法沖突、火災(zāi)、買賣糾紛等。這就給基層政府職能部門、一線執(zhí)法人員造成了一定的心理負擔,有的擔心說錯話、辦錯事,從而形成了不敢管、不愿管,不求有功、但求無過的現(xiàn)象。

(二)基層法治能力有待提高

黨的十八屆三中全會提出推進國家治理體系和治理能力現(xiàn)代化,強調(diào)制度建設(shè)以及運用制度辦事能力的提升。黨的十八屆四中全會提出要建設(shè)中國特色社會主義法治體系,從法治建設(shè)的角度對法制體系建設(shè)與法治能力提升提出了要求。基層法治政府建設(shè)的關(guān)鍵就是基層政府運用法治思維和法治方式推動改革創(chuàng)新、促進當?shù)匕l(fā)展、提高預(yù)防解決矛盾糾紛的能力。提升法治能力是目前基層法治政府建設(shè)的重點,也是城市多民族區(qū)域基層法治政府建設(shè)需要關(guān)注的問題。

一是執(zhí)法力量薄弱。徒法不足以自行,法治實踐必須有人的參與,執(zhí)法隊伍建設(shè)是推動法治向前發(fā)展的重要力量。然而,執(zhí)法力量薄弱是當前基層政府普遍存在的問題。目前,綜合執(zhí)法隊是各街道、鎮(zhèn)等唯一具備執(zhí)法權(quán)能的部門,受編制、待遇、激勵機制不完善等因素的影響,一些基層執(zhí)法隊伍建設(shè)相對滯后,呈現(xiàn)出老齡化、骨干少、人員流失快等特征,還有一些地方執(zhí)法人員的專業(yè)化水平不高,對執(zhí)法目的、功能認識不足,存在重實體輕程序等情況,導(dǎo)致行政爭議時有發(fā)生,一些單位的執(zhí)法工作效能不夠理想。

二是權(quán)責不統(tǒng)一。對于基層政府而言,法無授權(quán)不可為,但法律授權(quán)一定要做到權(quán)責統(tǒng)一。權(quán)責不統(tǒng)一是基層政府在法治建設(shè)過程中面臨的主要問題,主要表現(xiàn)在:首先,有的基層政府決策者或執(zhí)法者在行使權(quán)力的同時,未意識到職權(quán)也是職責,既不能亂用也不能放棄;其次,在行政執(zhí)法實踐中,由于執(zhí)法權(quán)未完全下放,以城管執(zhí)法為例,城管執(zhí)法在具體業(yè)務(wù)方面仍受區(qū)(縣)城管局指導(dǎo),于街辦而言只有監(jiān)管權(quán),形成了管事的人沒有權(quán)力、有權(quán)力的人不管事的局面。再如,對于安全生產(chǎn)工作,基層政府作為屬地單位承擔相應(yīng)監(jiān)管職責,但因沒有執(zhí)法權(quán),在日常生產(chǎn)安全、消防安全檢查過程中,往往只能以批評教育代替依法懲處,使得監(jiān)管效果打了折扣。作為擁有執(zhí)法權(quán)的安監(jiān)部門,往往出了事故才處罰,這樣一來,一方面未能很好地發(fā)揮法治教育、預(yù)防事故發(fā)生的作用;另一方面,對于街道而言,不符合權(quán)責統(tǒng)一原則。

三是協(xié)作機制不健全。在同等力量投入情況下,一些城市多民族聚居區(qū)取得的管理成效往往不明顯,再加上基層執(zhí)法行政資源有限,有的地方的稅務(wù)、執(zhí)法、市場監(jiān)管、法院、規(guī)劃等相關(guān)部門存在配合不暢、相互推諉的情況,從而使得區(qū)域內(nèi)一些亂象始終難以根治。比如,居民建房問題,規(guī)劃部門不愿或者難以行使審批權(quán),街道只能越俎代庖實施監(jiān)管。

三、城市多民族聚居區(qū)基層法治政府建設(shè)路徑

(一)帶頭守法科學(xué)決策

城市多民族區(qū)域聚居所在地基層政府應(yīng)主動擔負起本區(qū)域法治建設(shè)的責任,高質(zhì)量、高標準推進法治政府建設(shè),從而領(lǐng)導(dǎo)和帶動該區(qū)域廣大商戶和居民樹牢法治思維、自覺維護法律尊嚴。一是提高領(lǐng)導(dǎo)干部帶頭學(xué)法尊法守法用法的意識,基層政府應(yīng)將定期開展法治培訓(xùn)列入年度工作計劃,培訓(xùn)內(nèi)容包括法治理念提升和法治能力培養(yǎng)等多個方面,重點學(xué)習(xí)領(lǐng)會習(xí)近平法治思想的核心要義,提高運用法治思維和法治方式解決問題、推動發(fā)展的能力。二是領(lǐng)導(dǎo)干部要做到科學(xué)決策,在處理涉及民族宗教問題時要嚴格依照程序,依法做出安排部署;對專業(yè)性、技術(shù)性較強的決策事項,要主動邀請專家參與論證,提升決策質(zhì)量;對涉及老百姓切身利益事項,要堅持調(diào)研先行,做到信息公開、公眾參與,從源頭上化解矛盾糾紛。

(二)推動執(zhí)法權(quán)適度下移

權(quán)力下放與基層接得住是事物的兩個面[4]。因此,于上級政府而言,應(yīng)在基層調(diào)研的基礎(chǔ)上,把握好權(quán)力下放的科學(xué)性以及進度,應(yīng)關(guān)注基層政府是否接得住權(quán)力等問題。于基層政府而言,應(yīng)主動承接好職能部門下放的權(quán)力,一是要以法治政府試點創(chuàng)建為契機,及時梳理權(quán)責清單,堅持問題導(dǎo)向、責任導(dǎo)向、目標導(dǎo)向。二是要查擺漏洞、補齊短板、打造亮點,要立足區(qū)域?qū)嶋H,聚焦基層社會治理問題,引導(dǎo)群眾依法表達合理訴求、維護合法權(quán)益,切實將矛盾糾紛排查化解在萌芽狀態(tài)。三是要注重吸納人才,成立一支法治素養(yǎng)高、專業(yè)能力強的執(zhí)法隊伍,以維護社會穩(wěn)定、保證社會活力。

(三)嚴格規(guī)范公正文明辦事

法治是治國理政的基本方式。因此,在城市治理的過程中,基層政府應(yīng)堅持“不講親疏遠近、不講客觀條件、不講復(fù)雜程度”,依法辦事,既維護法治尊嚴又保障人民合法利益。例如,城市多民族聚居區(qū)多在老城區(qū)內(nèi),區(qū)域內(nèi)違章違建現(xiàn)象頻發(fā),針對此類問題,基層政府應(yīng)做到對違章違建“零”容忍,將拆違建與改善小區(qū)環(huán)境、改善交通出行條件、改善營商環(huán)境相結(jié)合,聯(lián)合城管、規(guī)劃、公安、法院、街道、社區(qū)等依法拆除違章建筑。針對重點區(qū)域拆違難、出店占道等市容亂象整治難的問題,可以綜合運用行政強制、政策宣傳、工程措施等手段,同時輔之以思想和法制教育予以解決。應(yīng)嚴格按照《城鄉(xiāng)規(guī)劃法》規(guī)定,在前期通過入戶走訪、廣泛動員等形式,主動與周邊商戶群眾達成共識。在違建拆除過程中,要始終堅持公平公開公正原則,在后續(xù)管理過程中,采取劃線定位經(jīng)營等方式維護商戶群眾利益。

再如,要從嚴落實黨的民族宗教政策,充分保障群眾信仰自由,每年在少數(shù)民族節(jié)日如古爾邦節(jié)、爾德節(jié)期間,應(yīng)積極協(xié)調(diào)公安、城管、駐地單位等各方面力量,開展巡邏值守,防止突發(fā)群體性事件,確保安全穩(wěn)定。針對區(qū)域內(nèi)存在的無證照經(jīng)營、制售假冒偽劣產(chǎn)品等市場亂象,定期牽頭組織市場監(jiān)督管理、稅務(wù)、公安等職能部門,集中開展市場經(jīng)營秩序綜合治理,通過換發(fā)新版營業(yè)執(zhí)照、辦理食品餐飲許可證、繳納零散稅、收取城市垃圾處理費等,引導(dǎo)商戶守法經(jīng)營。

(四)多措并舉夯實法治基礎(chǔ)

基層政府法治建設(shè)應(yīng)以轉(zhuǎn)變政府職能,實現(xiàn)從管理者向服務(wù)者的轉(zhuǎn)變,推進法治宣傳教育進社區(qū)、進駐地單位、進家庭活動,營造全民學(xué)法懂法用法守法的濃厚氛圍,為社會力量參與社會治理拓寬渠道、搭建平臺。一是基層政府應(yīng)運用好律師資源,拓寬公職律師或者法律顧問等專業(yè)人士對區(qū)域內(nèi)重大事項提供決策咨詢建議、參與涉法涉訴案件化解和合法性審查的渠道,推動其積極介入居民矛盾糾紛調(diào)解,持續(xù)開展全方位、多層次的法律咨詢服務(wù),維護社會和諧穩(wěn)定。二是聚焦多民族聚居區(qū)主要矛盾,發(fā)動群眾力量,根據(jù)區(qū)域?qū)嶋H制定“居民公約”,推進“鄰里格”治理,搭建矛盾糾紛調(diào)解平臺。綜合運用法治、德治、智治、共治等多種手段,創(chuàng)新推進網(wǎng)格化、精細化管理,積極推動組建人民調(diào)解室、創(chuàng)新搭建群眾議事會等群眾性協(xié)商議事平臺,將廣大駐地單位和熱心群眾作為基層治理力量補充,通過“推開一扇窗、敲開一扇門,聊一會兒天,吃一頓飯,幫一個人,解一份憂”,凝聚共駐共建合力,廣泛爭取各方面支持,促進城市多民族聚居區(qū)基層法治政府建設(shè)順利推進。