當(dāng)前地區(qū)治理模式及其完善

王 勇

(貴州大學(xué) 東盟研究院,貴陽 550025)

當(dāng)前,以地區(qū)組織為核心行為體來處理地區(qū)治理問題且被國際社會廣泛承認的只有歐洲聯(lián)盟(以下簡稱歐盟)和東南亞國家聯(lián)盟(以下簡稱東盟)兩個地區(qū)治理模式,其他的諸如東北亞、北美、拉美等地區(qū)的地區(qū)治理還無法達到歐盟和東盟的整合程度,暫不能把它們劃入完整意義上的地區(qū)治理模式當(dāng)中。本文分析歐盟和東盟的治理模式及其存在的問題,探討地區(qū)治理模式的角色定位,對于國際社會共同應(yīng)對全球性問題具有重要現(xiàn)實意義。

一、當(dāng)前地區(qū)治理模式的主要內(nèi)容

地區(qū)治理是指地區(qū)層面上就某個或某些議題領(lǐng)域進行社會協(xié)調(diào)的制度化模式[1]。目前全球范圍內(nèi)大體上可以分為四種不同的地區(qū)模式:歐盟模式、東盟模式、美國模式、中國模式。歐盟模式和東盟模式是以地區(qū)組織為核心行為體得以運行的,更符合國際社會中地區(qū)治理的發(fā)展趨勢。

(一)歐盟治理模式

綜合國內(nèi)外眾多學(xué)者的觀點,當(dāng)前歐盟存在以下六種治理模式。

1.開放式協(xié)調(diào)法

自2000年里斯本歐洲理事會會議召開后,開放式協(xié)調(diào)法作為一種新型的治理模式被引入到了歐盟社會政策領(lǐng)域。歐盟包含著紛繁復(fù)雜的利益群體,在這種情況下,要就某一議題達成一致的難度極大。把開放式協(xié)調(diào)法應(yīng)用于歐盟治理,會使歐盟的社會政策領(lǐng)域增加新的活力,有更多的政策產(chǎn)出。它的理念是,通過將所有相關(guān)的國家行為體和非國家行為體都納入?yún)f(xié)調(diào)過程,達成共識并相互監(jiān)督,實現(xiàn)有效決策和結(jié)果趨同[2]。

2.社會對話

1985年,歐盟委員會出于自身利益,努力嘗試把幾乎在各個成員國普遍存在的社會對話機制“移植”到歐盟層面,使其成為一種新的治理模式備受推崇。社會對話通常用于勞資伙伴雙方共同采取的行動。這些行動或是自身主動采取的,或是依據(jù)歐盟委員會《歐共體條約》第一百三十七條和第一百三十八條所規(guī)定的內(nèi)容進行的,由此可以把社會對話和有歐盟機構(gòu)參與的對勞資伙伴的單純的咨詢或者多邊會談區(qū)分開來。

3.專門委員會

近些年來,隨著歐盟委員會——作為歐盟的秘書處和最主要的行政領(lǐng)導(dǎo)機構(gòu)在決策過程中的權(quán)力越來越大,各個成員國通過建立專門委員會來同歐盟委員會對話,為本國在歐盟內(nèi)部爭取最大的利益。這些專門委員會主要由政府代表和專家組成,因此帶有一定的官方色彩,為一些具體政策的制定提供智力支持,其作用不容忽視。

4.相互承認

1979年,在歐洲法院對卡西第戎(Cassis de Dijon)案進行法庭判決后,歐共體各成員國開始依據(jù)相互承認原則實現(xiàn)歐盟內(nèi)部市場商品的自由流通。雖然多年來相互承認原則在歐共體及歐盟體制內(nèi)得到了較好的實施,為單一市場的形成做了貢獻,但是它強調(diào)國家進行貿(mào)易時的自主權(quán),目前對歐洲單一市場的擴大造成了阻礙,不過仍不失為一個有效的地區(qū)治理模式。

5.半私人的監(jiān)管組織

目前,在對共同政策進行協(xié)調(diào)的同時,歐盟并沒有過多的機構(gòu)和人力進行技術(shù)性的研究與談判。為此,這就有賴于歐盟規(guī)則委員會和歐盟電子規(guī)則委員會等半私人或半官方的監(jiān)管組織,它們?yōu)闅W盟提供標(biāo)準(zhǔn)化事務(wù)方面的支持。

6.共同體機構(gòu)

歐盟作為一個超國家組織,其獨立于成員國之外的共同體機構(gòu)數(shù)目有限,但它們?yōu)闅W盟的運作提供行政事務(wù)方面的支持,比如在食品安全、環(huán)境保護和公共衛(wèi)生等方面與各個成員國的行政機構(gòu)展開合作。雖然這種合作沒有強制性,且僅涉及行政等事務(wù),但出現(xiàn)這種新型的治理模式對歐盟來說是一種突破。

(二)東盟治理模式

二十世紀八九十年代,東南亞的一些國家比如印度尼西亞、新加坡、馬來西亞、泰國、菲律賓等的經(jīng)濟迅猛發(fā)展,成為世界上經(jīng)濟增長最快的地區(qū)之一。由于這些國家是1967年成立的東盟的主要創(chuàng)始國,所以外界習(xí)慣把它們的發(fā)展模式稱為“東盟模式”。經(jīng)過多年的實踐,東盟實現(xiàn)了較為深入的地區(qū)一體化,地區(qū)主義在該地區(qū)發(fā)展到較高的層次,與之相對應(yīng)的是,東盟在處理地區(qū)治理問題時形成了具有自身特點的解決方式,即東盟的地區(qū)治理模式。

第一,東盟的地區(qū)治理由國家占主導(dǎo)。東盟較之歐盟的一體化程度低,作為地區(qū)組織的獨立決策能力有限,許多問題要拿到東盟的各國首腦或部長級會議上去解決。由于東盟成員國政府大都是強有力的政府,因此能保障有些制度安排甚至比歐盟都能更有效地實施。社會組織在東盟的地區(qū)治理中發(fā)揮積極的作用,比如著名的東盟戰(zhàn)略與國際研究所,它由各成員國有名的智庫組成,是它成功地促成了東盟地區(qū)論壇的建立,推進了東盟地區(qū)一體化的深入發(fā)展。

第二,采用共同協(xié)商、達成共識的方式。東盟在地區(qū)治理的過程中,比如進行共同決策和制度安排時,往往采取協(xié)商的方式,帶有弱決策、弱制度的特征,體現(xiàn)的是一種儒家文化傳統(tǒng)的價值觀念。東盟各國首腦會議在決策時,程序上較少采用更具法律意義的投票表決方式,而是通過不斷進行協(xié)商,直到達成共識為止。東盟沒有強制性的法律文件來約束各個成員國,往往都是采用共同宣言、共同聲明等這樣非強制性的書面文件,而不是像歐盟動輒都是以法令、條約等限制成員國的行為。

第三,東盟的地區(qū)治理呈現(xiàn)的是一種新地區(qū)主義的特征,即強調(diào)經(jīng)濟的繁榮,促進市場開放,努力構(gòu)建有效的對話和合作機制。當(dāng)前,東盟主導(dǎo)或參與的主要有以下幾個對話合作機制:APEC機制,東盟與中日韓“10+3”對話機制,東盟與中國“10+1”對話機制,除此之外,東盟在東亞峰會、東亞—拉美合作論壇等運行的過程中發(fā)揮著重要的推動作用。

二、當(dāng)前地區(qū)治理模式存在的問題

作為當(dāng)前地區(qū)治理模式的代表,歐盟和東盟治理模式主要存在以下三個方面的問題。

(一)主權(quán)讓渡

關(guān)于地區(qū)治理中的主權(quán)讓渡問題,我們應(yīng)當(dāng)重點關(guān)注歐盟。歐盟國家的主權(quán)讓渡是對二十一世紀世界政治經(jīng)濟最具影響力的實踐之一。雖然東盟在進行地區(qū)治理時也存在成員國國家主權(quán)的部分讓渡,但涉及的領(lǐng)域沒有歐盟那樣具有廣泛性,程度也不夠深。由于歐盟廣泛而深入地介入了主權(quán)國家所獨有的政策領(lǐng)域,也即發(fā)生了主權(quán)的讓渡,因而歐盟的政策實踐從主權(quán)的讓渡性角度對傳統(tǒng)主權(quán)觀提出了挑戰(zhàn)。

為什么歐盟各成員國能夠比其他地區(qū)性國際組織的國家更好地達成主權(quán)讓渡的共識?這其實和歐盟的特點有著直接的關(guān)系。在歐盟中占主導(dǎo)地位的是西歐的英國(2020年1月31日退出)、法國和德國等發(fā)達資本主義國家,這些國家作為一個群體,其市場經(jīng)濟高度發(fā)達,市民社會充分發(fā)展,國家政治體系較為完備,法律機制較為健全,社會政治經(jīng)濟秩序穩(wěn)定運行,因而在這種背景下歐盟成員國容易實現(xiàn)高度的經(jīng)濟一體化和主權(quán)的讓渡。而其他的發(fā)展中國家和不發(fā)達國家,它們在市場、社會和政治體系等方面與歐盟國家相比還有待完善,為了更有效地發(fā)展經(jīng)濟,這些國家往往強化國家主權(quán)和政府權(quán)威,這也是有效防范某些國際政治強權(quán)國家對其主權(quán)進行損害的重要途徑。基于這種情況,我們可以理解東盟地區(qū)雖然也處于地區(qū)一體化階段,但沒有達到歐盟這種高層次的地區(qū)整合的重要原因。

(二)共同利益與國家利益的協(xié)調(diào)

共同利益與國家利益的協(xié)調(diào)呈現(xiàn)的是整體利益與個體利益的關(guān)系,只要歐盟和東盟的成員國不斷增加,每個成員國所得到的利益就被逐漸分散化,所帶來的這種利益的協(xié)調(diào)問題會逐漸增多。

就拿歐盟制憲這一問題來說,歐盟各成員國一直在“歐洲的”或者“民族國家”的意識之間徘徊,對歐盟這一地區(qū)性組織的權(quán)威性不斷增大是否會進一步損害本國的利益問題存在著普遍的擔(dān)憂。東盟在進行地區(qū)治理的過程中,共同體利益與國家利益的協(xié)調(diào)并沒有歐盟的問題多而復(fù)雜。因為東盟是不以強制性的法律文件對各成員國進行約束,在召開成員國首腦會議或部長會議時,產(chǎn)生的一般都是協(xié)定、共同宣言等會議文件,并不要求各成員國強制實施,各國享有較高的自主性。但是隨著東盟一體化加深和地區(qū)治理制度的不斷確立和完善,東盟的共同體利益與國家利益的協(xié)調(diào)問題遲早會顯露出來。

(三)內(nèi)部政策的協(xié)調(diào)

歐盟和東盟在進行一體化的發(fā)展過程中,地域逐步擴大,人口數(shù)量逐步增加,經(jīng)濟、政治實力不斷增強,各成員國因為政治經(jīng)濟發(fā)展不平衡所造成的差異逐漸增大,使得內(nèi)部政策協(xié)調(diào)的難度加大。

以移民政策為例,可以看到歐盟在地區(qū)治理中內(nèi)部政策往往難以協(xié)調(diào)。一些歐盟成員國對于移民涌入持歡迎態(tài)度,但有些國家反對。1995年生效的《申根協(xié)定》允許歐盟區(qū)域內(nèi)的人員和勞務(wù)跨國流動,使得那些執(zhí)行寬松移民政策的成員國涌入的大量移民在全歐盟范圍內(nèi)流動,由此造成了犯罪和沖突增加等社會問題,導(dǎo)致成員國之間矛盾增加。歐盟內(nèi)部政策協(xié)調(diào)愈加困難的原因:一是理念或方向上的分歧,二是南北之爭,三是東西矛盾。各個成員國政策取向的不同既分散了歐盟的資源,也加深了成員國之間的不和。東盟也同樣存在這個問題,比如在建立“中國—東盟自由貿(mào)易區(qū)”的過程中,由于東盟內(nèi)部政策協(xié)調(diào)不到位,中國和東盟有關(guān)貨物貿(mào)易的“10+1”談判沒有在規(guī)定的期限內(nèi)完成。

三、完善地區(qū)治理模式應(yīng)注意的問題

未來國際社會的治理應(yīng)當(dāng)以地區(qū)主義為重點,在增強地區(qū)性組織創(chuàng)設(shè)和完善國際制度的能力的基礎(chǔ)上,發(fā)揮其在地區(qū)性合作中的作用,推進地區(qū)一體化的進程,使得地區(qū)內(nèi)或地區(qū)間的國家在世界政治經(jīng)濟競爭與合作中都能充分獲益。

(一)創(chuàng)設(shè)和完善國際制度

國際制度是國際關(guān)系研究中一個非常重要的概念,它最早在二十世紀七十年代中期由新功能主義學(xué)者哈斯與多邊主義學(xué)者魯杰提出,并最終在基歐漢、克拉斯納等人的深入研究中形成了國際制度理論。從西方一些學(xué)者對國際制度定義的討論來看,國際制度的定義分為狹義和廣義兩種。狹義主要是指規(guī)范國際某一領(lǐng)域的行為規(guī)則,而廣義則是指有關(guān)國家在某一問題上進行合作或協(xié)調(diào)的原則、慣例和運行機制[3]。從構(gòu)成要素上看,“國際制度主要包括正式的政府間和跨國性組織、國際機制和國際慣例”[4]。由此可見,一項國際制度的確立需要包括三個要素:一是地區(qū)性或跨國性組織,二是能形成正式制度的國際機制,三是包含非正式制度的國際慣例,而地區(qū)性組織在國際制度的創(chuàng)設(shè)中擔(dān)當(dāng)重要的角色。

地區(qū)主義者強調(diào)未來的世界政治經(jīng)濟競爭將不僅僅局限在國家層面,而主要在區(qū)域國家集團之間進行。他們持這樣的觀點與地區(qū)性組織在國際制度的產(chǎn)生和發(fā)展過程中起著越來越重要的作用不無關(guān)系。國際制度的創(chuàng)設(shè)需要經(jīng)歷作為單邊的國家到雙邊、多邊的地區(qū)性或全球性的國際組織的階段,因為地區(qū)介于國家和全球之間處在中間層次,所以它成了有效促進國際制度從創(chuàng)設(shè)、實施到成熟等進行轉(zhuǎn)化的重要載體。當(dāng)前已有的大多數(shù)國際制度都是政府間合作的產(chǎn)物,而政府間通過雙邊或者多邊的合作,往往可以形成地區(qū)性的組織。因為地區(qū)性組織相對于全球性組織的自主性和權(quán)威性更高,所以創(chuàng)設(shè)的地區(qū)性國際制度是較為完善的。地區(qū)性國際制度可以為該組織的內(nèi)部成員提供進行交易的場所和減少交易的成本,而一些非成員國同樣期望從中獲益。這說明了一個邏輯,就是國家傾向于參與那些能持續(xù)產(chǎn)生收益的國際制度。由此可以看出,大多數(shù)國家會積極謀求加入或者至少建立起互動的渠道。比如說這些年土耳其一直尋求加入歐盟就是出于這種考慮,加入一個以有效國際制度為支撐的地區(qū)性組織比其他組織可能對國家經(jīng)濟社會的發(fā)展更有利。

(二)促進地區(qū)性合作

就地區(qū)合作的層次來說,目前學(xué)界普遍認為有跨國地區(qū)主義(非國家推動的地區(qū)化)、國家推動的一般地區(qū)主義合作和地區(qū)一體化等三個層次[5]。目前,地區(qū)一體化是國家推動地區(qū)合作的最高形式,也是第三層次。它不僅使地區(qū)內(nèi)部的國家在經(jīng)濟上實現(xiàn)了一體化,而且在政治、社會和安全領(lǐng)域也能達到高度的合作。

當(dāng)前地區(qū)治理模式主要存在主權(quán)讓渡、共同利益與國家利益協(xié)調(diào)和內(nèi)部政策的協(xié)調(diào)等三個問題,而解決這三個問題的根本途徑就在于,繼續(xù)推進地區(qū)性合作,實現(xiàn)高度的地區(qū)一體化,在合作發(fā)展中有步驟、針對性地把它們對國際社會治理的損害減到最低限度。比如主權(quán)讓渡問題,由于發(fā)展中國家在市場、社會和政治體系等方面沒有發(fā)達國家完善,它們不愿意讓渡國家主權(quán)以免受到發(fā)達國家的損害。其實我們可以設(shè)想,地區(qū)先建立一個組織,發(fā)達國家可以讓渡較多的國家主權(quán),但享受更多的收益;發(fā)展中國家讓渡較少的國家主權(quán),享受與之對等的收益。在地區(qū)合作發(fā)展的過程中,各方應(yīng)當(dāng)更多地通過協(xié)商而不是強制性的法律文件來達成共識,主權(quán)讓渡和獲益的比例問題終會得到很好的解決。共同利益與國家利益協(xié)調(diào)和內(nèi)部政策的協(xié)調(diào)等問題的解決與之相類似。越是地區(qū)合作到了高一級的層次,就會遇到更多的問題,如何解決這些問題構(gòu)成了地區(qū)合作向前發(fā)展的關(guān)鍵。

因此,只要各個國家在金融危機以來國際社會的秩序發(fā)生重大轉(zhuǎn)變的大背景下不斷壯大自己的綜合實力,并且對未來的國際治理及其模式形成一個全面的認識,與國際社會中的各種行為體展開積極的合作,我們相信,不管是新興國家還是傳統(tǒng)大國都會從中受益,未來的國際治理也會走上良性的發(fā)展軌道。