制裁措施定位下民事執行拘留的圍囿與優化

楊 晨

(山東科技大學 文法學院,青島 266590)

民事執行拘留因其經濟高效的特點在司法實踐中得到了廣泛適用,拘留人數從2016年的1.4萬人次升至2019年的50.6萬人。由于我國執行規則供給不充分,現行民訴法及相關司法解釋缺乏對執行拘留措施的明確規定,執行拘留亂象頻仍。2022年6月《中華人民共和國民事強制執行法(草案)》(以下簡稱《草案》)出臺,立法者舍棄了學術界將拘留措施定性為間接執行措施或妨害執行措施的慣常概念,初次在草案中將執行拘留明定為執行制裁措施[1]。應該說,執行拘留措施受實踐檢視并在立法中經由規范得以修正,是《草案》對于我國強制執行司法實踐的經驗總結,更是我國民事執行法治的應有之義。因此,文章擬從執行拘留的歷史沿革出發,審視拘留措施的表面局限和內在局限,進而就完善執行拘留措施的實體規則與程序規則提出建議。

一、執行拘留措施的歷史嬗變

(一)初始階段:執行拘留措施的立法承認

梳理新中國成立后的民事訴訟法律,拘留制度首次出現于1982年《民事訴訟法(試行)》,該民訴法將其定位為妨害民事訴訟的強制措施。盡管此時拘留制度并未針對被執行人設立,但其規范內容顯見于現行民訴法與執行法草案,故1982年民訴法相關立法規定是我國執行拘留制度的發展藍本。兩年之后,最高院出臺《關于貫徹執行〈民事訴訟法(試行)〉若干問題的意見》,其第六十三條明確表明被執行人拒絕履行生效法律文書應予以強制執行,在執行中再次實施妨礙民事訴訟的行為依據《民事訴訟法》第七十七條處理。由此,拘留措施適用于被執行人得到了立法承認。

(二)過渡階段:執行拘留措施的立法強化

《民事訴訟法(2007年修正)》首次在執行措施一章增加了第二百一十七條,規定被執行人違反財產報告義務可以予以拘留。立法界對于拘留措施作為執行措施的肯定,促進了學界在隨后幾年內開展了大量關于拘留措施性質的研究,直至今日,執行拘留定性為間接強制措施已成學界主流觀點。《民事訴訟法(2012年修正)》在妨礙訴訟的強制措施一章增加了第一百一十三條,旨在通過拘留措施處罰惡意串通逃避執行行為,拘留制度在執行程序中的適用范圍進一步擴大。盡管條文冠以妨礙訴訟的強制措施,但其實質是對義務違反的司法處罰,從而體現了拘留措施的制裁性。《民訴解釋(2015年修正)》補充規定,被執行人拒不履行只能由其本人完成的行為義務,可以予以拘留。盡管2017年和2021年我國兩次對《民事訴訟法》進行了修訂,但均未涉及執行規范的細化或增刪,故上述規定便構成了當前執行程序中的拘留措施適用的法律依據。

(三)體系階段:執行拘留措施的立法整合

社會的現代轉型必然要求我國社會的治理方式從傳統轉向現代,法制隨之轉型。《草案》的出臺既標志著我國民事執行制度體系化初步完成,也標志著執行拘留制度實現其創設以來的首次立法整合。《草案》將拘留明定為制裁措施并與調查措施、執行措施聯立,在肯定制裁措施不同于執行措施的基本前提下,構成了由調查措施、執行措施以及制裁措施“三位一體”的執行保障體系。為貼合拘留措施有力保障執行程序順利進行的現實,《草案》于第五十條第二款規定了“特殊拘留制度”以補強我國一般拘留期限過短的執行立法現狀。第六十二條則在整合民訴法與民訴解釋相關規定的基礎上,將拘留措施的適用范圍再擴大并集中于其一個法條,強化了拘留制度的體系性。第六十三條至第六十六條分別規定了拘留措施的一般期限與適用程序,初步形成了一個框架完整的拘留制度體系。

二、執行拘留制度的表里圍囿

(一)執行拘留措施適用失范

一是執行拘留措施功能異化。得益于拘留措施立竿見影的促執效果,部分法院將執行拘留措施包裝成對付被執行人的“殺威棒”,對不符合拘留條件的被執行人預告或直接拘留使其陷入恐慌心理而主動履行。一旦執行程序存在執行不能的客觀情況,法院為規避申請執行人的不滿或基于平息債權債務人新一輪矛盾的考慮,執行人員往往通過拘留手段替代執行。再如,對于網絡財產查控系統偶爾失靈的金融資產查控盲區,法院可能會利用拘留手段倒逼被執行人主動報告其財產狀況從而使得拘留措施異化為財產調查方法[2]。

二是執行拘留措施秩序混亂。據現行法律規定,人民法院對被執行人采取民事執行拘留的前提是其有能力履行而拒不履行,但執行實踐中部分法官忽視拘留措施的適用前提,未謹慎識別“拒不履行”。比如,不主動履行的主觀惡性以及社會秩序破壞性均遠低于虛假執行與逃避執行,而實踐中執行拘留常觸達不主動履行,還有些法院顧及終本制度適用程序的規范性將客觀執行不能的被執行人先行拘留,體現了執行拘留措施適用范圍的隨意性。從結果論角度來看,拘留措施的廣泛適用的確保障了債權人的實體權益和執行程序效率價值的優先實現,但執行實務對執行結果與執結率的過分追求使得程序正義在拘留適用中被忽視[3]。再如,近年來屢見不鮮的集中執行專項行動,往往在節假日或半夜、凌晨對被執行人采取突擊式拘留。還有些法院根本未找到被執行人蹤跡便隨意做出拘留決定導致程序空轉,這無疑消解了拘留制度的嚴肅性從而對其威懾效果產生消極影響。

(二)執行拘留措施立法粗疏

一是缺乏概念界定致其性質認定模糊。對于執行拘留的性質認定,理論界爭論已久。大部分學者從比較法視角援引德日相關規定論證拘留措施屬于間接執行措施[4],通過對債務人的財產或人身施加不利益使其產生心理壓力,進而迫使債務人自動履行[5]。也有學者在承認拘留措施為間接執行措施的前提下,認定間接執行措施的適用會對債務人形成消極評價,從這一點來看其本質是一種懲罰性措施[6]。還有學者順應《草案》規定肯定拘留措施為制裁措施,認定其性質為司法處罰[1]。作為涵蓋拘留措施的概念,不管是《草案》明定的制裁措施,還是學術界承認的間接強制執行制度,都未能翻越學術藩籬走向司法實務。盡管執行人員能夠熟練運用拘留措施,但大多數執行人員對其性質理論所知甚少。法學理論的缺乏使得執行人員對拘留措施的定性認知趨向模糊,在一味追求快執快結的心理趨使下增加了拘留措施適用失范的風險。

二是缺乏要件規制與程序規制致其裁量空間過大。執行拘留作為人身限制措施,其實質是對人身自由的剝奪,應受嚴格限制。《草案》的出臺盡管一定程度上細化了現行執行拘留制度,但從規則設計來看,其仍然缺乏要件和程序規制,依舊可以預見法官自由裁量空間過大致使執行權濫用的結果。

構成要件方面,拘留措施的適用條件規定得過于粗放。例如,《草案》第六十二條第一款第一項規定“有證據證明被執行人有履行能力而拒不履行執行依據確定的義務”,雖然較之民訴法增加了“有證據證明”,但并未明確規定由誰提供證據。債權人勢單力薄往往需要借助公權力,若連法院依據財產查控系統都查獲不到可供執行的財產,又能依靠誰提供證據?細究下來,該項規定并無實操性可言。在制裁措施內部,草案規定拘留、罰款和納入失信名單可以合并適用,并無適用順序和銜接規則上的限制,會進一步加劇執行法官自由裁量造成實務中拘留措施適用尺度不一。

程序規則方面,每一部分程序性規則都仍顯粗疏。決定程序上,《草案》并未在現行民訴法基礎上規定決定適用拘留措施是否需要聽證、是否需要提前告知被執行人,甚至刪除了“拘留須經院長批準”這一規定。實務中,執行工作往往采取運動式集中拘留的執行方式,秘密性、突擊性色彩較重,考慮到被執行人藏匿躲避執行的情況,提前通知被執行人的概率較小。院長報批程序的刪除會導致執行法官自主決定對被執行人施以最嚴厲的制裁措施,對被執行人的人權保障會產生不利影響。依照《民訴法解釋》第一百八十二條之規定,提前解除拘留措施需經院長批準,實有執行權擴張之嫌。實施程序著重點放在了執行工作中人民法院和其他機關的協調配合上,缺乏針對被執行人權利保護的程序設計。

三、完善執行拘留制度的建議

(一)構建執行拘留措施的規范體系

一是明確界定拘留制裁措施性質為司法處罰。執行拘留措施強調執行人拒執行為侵害了生效法律文書所確定的債權人合法權益,所以通過對被執行人實施人身限制來維護正義。對被執行人采取拘留措施是對其違法行為的事后懲戒,至于后續被執行人基于恐懼主動履行債務從而使得拘留措施具備執行保障功能,可以認定這是制裁措施天然威懾性牽連出來的“副作用”,并非其本源追求。更形象的例子是基于罰款所獲得的被執行人的財產最終收歸國有并非流向債權人,其本身并未對債權人實現債權發揮積極效用,所以罰款屬于制裁措施而不是執行措施,拘留措施同樣如此。

刨除主體之別,執行拘留其內涵與行政拘留一致。行政拘留是公安機關依法對違反行政管理秩序的公民采取的限制人身自由的懲罰措施,是行政處罰的下位概念,而行政處罰屬于行政制裁的手段之一。行政處罰即對違法者施加有關人身、財產、精神或名譽等方面的懲罰或責難,核心功能在于制裁[7]。此概念與《草案》中制裁措施的規則內容高度貼合,故可以參照行政處罰把握執行拘留的性質,認定其為司法處罰。立法和司法實務也可借鑒行政處罰的理論,完善制裁措施制度的構建與理解適用。

二是“三標準”完善執行拘留措施的要件規則。執行拘留作為制裁措施,其適用必須有所規制。在要件規制上,可通過違法性、有責性和相當性三個標準對拘留措施的適用予以判準。滿足以下條件拘留措施方可適用:第一,行為人必須實施了妨害執行的違法行為,符合違法性標準;第二,行為人不履行債務是出于主觀故意,符合有責性標準;第三,行為人實施的違法行為與要與拘留措施的適用具有相當性。實務中,拘留措施適用失范常常在于執行工作人員忽略對違法性和相當性兩個要件的判準。第一種常發于執行不能的場合,第二種則比如被執行人通過社會危害性較小的方式偶爾不自覺履行債務的場合,應該先優先適用其他制裁措施,執行工作人員卻因片面地追求快執快結對被執行人采取拘留措施。

三是“三維度”構建執行拘留措施的程序規則。在程序規制上,應從決定程序、實施程序與救濟程序三個維度強化拘留措施的制度構建。拘留措施的適用應由合議庭審批決定,執行法官應當根據“三標準”把握拘留措施的適用與否,認為符合拘留措施適用條件的應將證據材料上報合議庭,由合議庭討論后決定,緊急拘留情形執行工作人員可先采取拘留措施后向院長報請批準手續。《草案》應設聽證程序保障被執行人的陳述申辯權,在實施程序上,應注重被執行人權利保障的規則構建。比如,在被執行人住所實施拘留措施時,執行工作人員是否應持入戶執行許可令進入住宅?再如,突擊式執行常選在深夜、凌晨,是否侵犯了被執行人的休息權與安寧權?在救濟程序上,拘留措施提前解除規則應細化規定解除期限以回擊實務中拘留措施適用隨意的問題。可規定預告拘留期限并設置最短拘留期限達到威懾、懲罰被執行人的目的,該期限不得解除適用。在制裁原理上,執行拘留和行政拘留一樣,都是通過限制當事人人身自由對其違法行為予以懲戒,此時法院做出執行拘留的決定不單具有司法職能,而且具備事實上的行政職能,那么應當賦予被執行拘留的債務人提起行政訴訟、申請國家賠償的權利以豐富其救濟途徑。

(二)貫徹善意執行理念滌除“老賴”社會想象

執行實務中,執行工作人員傾向于采取拘留制裁措施的原因,一部分源于法院內部執行績效考核壓力,一部分則受制于“被執行人皆老賴”的心理偏見。近年來,“老賴”一躍成為社交媒體廣泛傳播的現象性熱詞,連我國官媒報道中該詞都屢見不鮮。這不光表明我國社會信用體系亟待完善,也表明對被執行人缺乏信任從而形成了“被執行人都是老賴”的社會想象。在對被執行人充滿懷疑和鄙視的社會想象中,債務人的權利保護只會被無限后置,拘留措施的適用一定會混亂無序。只有在執行實務中貫徹善意執行理念,進而形成“債權人——債務人中心主義”的執行程序觀,重視執行實務中的債務人保護,拘留措施適用失范的難題才能迎刃而解。

善意執行雖不是一項具有明確的構成要件與法律效果的規則,但從其文義解釋角度,可得窺見其旨在執行實務中應秉持善良好意實現債權債務人的雙方利益最大化。從目的論角度,善意執行同時還要求應以科學、文明、經濟的執行方法開展執行活動,最終實現良好的社會效果[8]。善執理念在肯定債權實現是民事執行的正當性泉源的基礎上,同時意欲發揮平衡債權人和債務人之間利益的作用。所以說,貫徹善執理念能推動利益保護的天平向被執行人回斜,同時善意、文明、科學、經濟的執行要求會潛移默化地滌除執行人員包括大眾對于“被執行人就是老賴”的社會想象。

四、結語

執行拘留措施在執行難的背景下乘著政策東風,在廣泛適用的同時造成了拘留措施適用失范,性質定位模糊與法律規制欠缺是其內在病因。通過厘清拘留措施性質,在《草案》基礎上細化拘留措施的要件規則與程序規則,貫徹善執理念,提升執行質量并依法實施債務人權益保護。應該說,《草案》是檢視執行實務后首次系統性的立法反饋,標志著我國初步邁入了執行法治現代化。但“切實解決執行難”是一項集法律資源與社會資源于一體的系統性工程,只有實現民事實體法與程序法的完備一致,實現司法機關、行政機關與社會各界的協調配合,才能真正破解“執行難”。