基于礦產資源管理視角的政府與市場關系研究

姜賽平，劉天科

（中國自然資源經濟研究院，北京 101149）

0 引 言

礦產資源是經濟社會發展的重要物質基礎，作為全球礦產資源的生產大國和消費大國，我國70%以上的能源、農業、工業生產材料來源于礦產資源，因此，合理開發、利用和保護礦產資源對社會經濟可持續發展和生態文明建設具有重要影響[1-2]。受新冠肺炎疫情和俄羅斯烏克蘭沖突影響，國際市場礦產品價格震蕩加劇[3-4]，以鋰、稀土等為主的綠色轉型礦產品價格攀升[5]。一直以來，我國對重要礦產的進口依存度較高[6]，近些年來，雖然我國在找礦方面已取得重大突破，但未來5～10 年重要能源的對外依存度仍會維持在較高水平。根據相關數據，2000—2022年，我國工業、建筑業和交通運輸業等對礦產資源需求量較大的行業發展變緩，采礦業增加值占GDP 的比重由13.4% 下降為7.6%，新發區塊和新增查明儲量均呈逐年下降趨勢，礦產勘查投入自2013 年后呈下降趨勢[7]。黨的二十大報告和《國家安全戰略（2021—2025 年）》均指出了礦產資源安全的重要性。根據《中華人民共和國礦產資源法》（以下簡稱“《礦產資源法》”），在我國，政府在礦產資源開發、利用和保護過程中具有監督和管理職責。礦產資源歸國家所有，不同于其他要素，礦產資源要素具有較高的外部性，單純依靠市場價格機制難以兼顧公共與個人之間利益，容易導致市場失靈，且礦產資源一旦開發，若突然停止，會造成巨大的經濟損失。而政府干預礦產資源配置，有助于彌補市場失靈。但這并不是說否定市場在資源配置中的決定作用，市場失靈屬于市場經濟的內生現象，政府在礦產資源宏觀調控、營造市場環境、協調產業發展、加強市場監管等方面均起著重要作用，政府和市場有機結合，從而實現“1+1>2”的協同效應[8]。盡管目前礦產資源管理中政府與市場關系問題受到重視[9-10]，各級自然資源主管部門通過開展試點研究等方式修訂部分已有政策文件，但仍存在許多問題有待修正，已有文獻對其存在的具體問題的梳理缺少系統性，且很少明確指出政府與市場各自職能范圍。因此，本文首先總結了政府與市場各自職能范圍，隨后分析目前礦產資源管理政府層面存在的主要問題，并提出具體建議，從而為礦產資源管理改革提供參考。

1 政府與市場關系研究綜述

1.1 政府與市場關系發展脈絡

在政府與市場關系研究中，西方主流經濟學和中國特色社會主義政治經濟學遵循不同的發展脈絡（表1），這是由中西方不同的國家性質所決定的[11]。西方資本主義國家以維護資產階級利益、鞏固和發展資本主義市場經濟為主要目的[12]，政府和市場呈現二元對立結構，從靜態資源配置過程來解釋政府與市場關系，在這一過程中市場始終起主導作用，政府只是在“市場失靈”的情況下作為補充調節[13]。西方主流經濟學不能做到政府和市場作用的有機結合，長期被動地應付自由主義市場所帶來的產業結構比例失衡和資源嚴重浪費等負面問題[14]。縱觀新中國成立以來我國政府與市場關系的演變歷程（表1），政府與市場關系經歷了動態磨合過程，無論是“強政府弱市場”的計劃經濟，還是“強政府強市場”的社會主義市場經濟[15]，都是基于當時國情的一種合理調節，這是因為我國是社會主義國家，以追求人民共同富裕為奮斗目標[11]。為實現這一目標，從長期來看，需要政府的宏觀管控、長期規劃；從短期來看，市場在競爭、價格調控、供求關系中實現資源合理配置[13]。政府與市場關系是可以不斷調節的，不能片面地說哪一種關系更好或更壞，而應結合當時的國情來選擇[15-16]。

表1 政府與市場關系發展脈絡Table 1 Development history of the relationship between government and market

1.2 政府與市場各自職能范圍

雖然在不同的發展階段，政府和市場的職能范圍會有明顯差異，嚴格來講，并不能清晰劃分政府和市場的職能邊界，但為了營造政府和市場的“互融共榮”關系，促進國民經濟平穩發展，有必要劃分政府和市場的大致職能范圍。黨的十八大報告提出了經濟建設、政治建設、文化建設、社會建設、生態文明建設五位一體的總體布局，根據該布局，對社會主義市場經濟體制下政府的職能范圍做了歸納整理（表2），包括完善宏觀調控、營造市場環境、協調產業發展、加強市場監管、推動科技創新、維護社會秩序、推進可持續發展等七個方面?？偨Y而言，政府要做的是尊重市場運行規律，在市場“做不好做不了”的地方發揮作用，完成從對資源的“控制者”向“服務者”身份轉變，避免政府管理過程中“越位、缺位、錯位”情況發生[13]。而市場則基于價格機制、供求機制、競爭機制合理調整生產比例和結構，實現資源在同一部門以及社會各部門間的高效配置（表2）。目前，政府和市場的邊界尚未完全厘清，在一些領域政府仍存在“越位、缺位、錯位”情況，使得市場在資源配置中并不能完全發揮作用，為建立全國統一大市場、促進國內國際經濟雙循環帶來一定的障礙和挑戰[19]。

表2 政府與市場各自職能范圍Table 2 Respective functions of government and market

1.3 政府與市場關系影響因素

中國共產黨第十九屆中央委員會第五次全體會議提出：“堅持和完善社會主義基本經濟制度，充分發揮市場在資源配置中的決定性作用，更好發揮政府作用，推動有效市場和有為政府更好結合”。政府發揮作用的理論前提是：政府以社會福利最大化為既定目標，進而對市場壟斷定價、環境外部性和不合理的產業政策等不完美行為進行糾正[18]。國家性質影響這一理論的實際應用，多黨制國家選舉容易受資本利益集團的影響，進而影響后續的公共決策過程[18]。而我國是由中國共產黨統一領導的社會主義國家，避免了其他利益集團對政治決策的操控，確保了經濟獨立性和政策穩定性，有利于最廣大人民根本利益的實現[17]。中華人民共和國成立之初，我國以計劃經濟為主，這與當時生產力水平不強具有很大關系，隨著生產力水平逐漸提高，形成了以公有制為主體，多種所有制共同發展的社會主義市場經濟，市場在資源配置中的作用越來越受到重視。由此可見，國家性質、生產力發展水平、經濟獨立性與政策穩定性是影響政府與市場更好結合的重要因素[11]。此外，政府與市場關系還受信息處理能力、科技創新水平、中央—地方等多部門協調影響[18]。

1.4 礦產資源管理領域研究現狀

我國礦產資源管理的行為主體是各級自然資源主管部門，采用規劃、改革、監管、服務等方式，基于資源產權理論、資源配置理論、可持續發展理論、生態文明理論，制定政策法規、規劃計劃、標準規范等相關文件，對礦產資源勘查、開采、利用、保護等過程進行監督與管理[22]。根據中華人民共和國自然資源部網站，以《礦產資源法》為核心，截至2023 年8月2 日，關于礦產資源管理的政策法規有300 條，涉及礦產資源管理改革、礦產資源勘查開采、礦業權管理等諸多方面；依據《礦產資源法》《礦產資源規劃編制實施辦法》等相關規定，我國編制了《全國礦產資源規劃（2021—2025 年）》以及各類專項規劃，為礦產資源發展做了中長期調控；此外，各地方自然資源主管部門也制定了一系列礦產資源管理政策法規文件，推動地方礦產資源市場穩定發展[23]。在礦產資源市場中，市場的作用除對礦產品的加工銷售外，更多的是獲取探礦權、采礦權與轉讓交易，而這些活動都是在政府的調控范圍之內進行的，市場并沒有完全發揮主導作用。目前礦產資源管理處于“強政府弱市場”狀態，礦產資源管理措施對市場的平穩運行雖然具有積極引導作用，但也限制了市場的高效運轉。為了充分發揮市場在資源配置中的決定性作用，更好發揮政府作用，各級自然資源主管部門和學者們對礦產資源管理進行改革探索[9,24-28]，包括改革礦業權出讓方式、積極推進“凈礦出讓”、調整探礦權期限、礦產資源儲量管理、壓覆礦產資源管理等方面，政府和市場各自職責逐漸清晰，但礦產資源發展市場既存在發展困境，又面臨市場失靈，不利于我國礦產資源經濟高效發展。

結合政府與市場各自職能范圍和礦產資源管理領域現狀，本文從完善宏觀調控、營造市場環境、協調產業發展和推動科技創新等四方面總結礦產資源管理領域政府層面存在的不足，并提出對策建議。

2 礦產資源管理領域政府層面存在的問題

2.1 在完善宏觀調控方面有待加強

1）調動市場主體積極性的政策機制不完善。目前礦業權出讓方式以招標、拍賣、掛牌方式為主，《自然資源部關于深化礦產資源管理改革若干事項的意見》（自然資規〔2023〕6 號）對協議出讓方式進行了嚴格控制，雖然保證了礦業權獲取的公平性，但也減弱了社會投資者的找礦熱情。以協議方式出讓礦業權，社會投資者有很大把握獲得礦業權，會提前收集大量資料、進行實地調研等，能夠獲取政府不易獲取的找礦線索，而以招標、拍賣、掛牌方式申請礦業權，社會投資者不確定能否獲得礦業權，不會主動尋找靶區，這就降低了找到優質靶區的可能性[1]。此外，國有地勘單位手中擁有海洋、礦產、石油等地質資料尚未進行二次開發，對找礦具有重要參考價值。目前缺少對知識產權、技術創新的激勵機制，導致社會資本或國有地勘單位找礦積極性不足，因此，亟需建立適應當下的礦產勘查激勵機制，調動各部門找礦積極性，以便找到優質靶區。

2）緩解市場運行壓力的經濟政策不完善。目前缺少相關配套政策保障礦業權出讓前期工作。實現“凈礦”出讓需要大量前期工作，涉及自然資源、林草、水利、農業、生態環境、交通等多部門以及各級人民政府、村委會協調合作，需付出較大行政支出[29]；政策處理過程中，涉及房屋拆遷、構筑物拆除、墳墓遷移、原礦業權人固定資產處理、青苗補償等眾多補償問題，補償金額高昂[30]。相關文件雖將“凈礦”出讓政策處理費納入相關政府部門預算中，由同級財政予以保障。但由于前期投入成本較大，該部分經費仍然無法保障。另外，“凈礦”出讓政策處理費缺少明確參考標準，部分地區存在漫天要價現象，導致政策處理費計算不準、補償不合理等問題[30]。因此，亟需建立相應政策，緩解“凈礦”出讓前期經濟壓力。

2.2 在營造市場環境方面有待改進

1）《礦產資源法》修訂、更新不及時。營造寬松的市場環境，關鍵是把法治落到實處。我國于1986年3 月19 日在第六屆全國人民代表大會常務委員會第十五次會議通過《礦產資源法》，并分別于1996 年、2009 年進行第一次修訂和第二次修訂，在礦產資源勘查、開采、利用和保護等方面做了嚴格規定，對維護礦產資源市場秩序具有重要作用。然而，《礦產資源法》通過距今已38 年，即使最新一次的修訂距今也已經15 年，所涉及內容的廣度和深度已不能很好地適應當代社會發展需求。而新文件、新辦法的制定多以《礦產資源法》為核心，在執行過程中存在與實際情況不符現象，因此，亟需加快《礦產資源法》修訂、更新速度。

2）缺少清晰、明確、統一的概念界定。目前，礦產資源領域存在概念模糊不清、不同部門認識不統一等問題，在中央和地方、政府和企業管理銜接過程中出現諸多不便。如各自然資源主管部門對“凈礦”的概念認識不統一，有的地方認為“凈礦”要劃清礦區內土地和地上附著物等權屬問題，有的地方認為“凈礦”是完成礦區的空間避讓，有的地方認為只要獲得礦業權許可，便可以進場施工。由于對“凈礦”的理解不同，導致“凈礦”出讓時出現糾紛。再如各文件對壓覆礦產的認識不一致，《礦產資源法》認為壓覆礦產是指壓覆重要礦床，《關于進一步做好建設項目壓覆重要礦產資源審批管理工作的通知》（國土資發〔2010〕137 號）中認為壓覆礦產是指壓覆區內已查明的礦產資源，而部分自然資源主管部門認為壓覆礦產是指壓覆礦業權。在具體執行時，各部門多從自身利益最大化的角度出發，導致壓覆礦產糾紛案件頻發。

2.3 在協調產業發展方面有待完善

1）礦產資源產業鏈整體結構失衡。我國礦產資源產業鏈具有中間強、兩端弱的特點。處于產業鏈前端的礦產資源勘查投入不足，自2013 年以來不斷減少[7]，勘查技術有待改進，近年來年度新增探礦權呈下降趨勢；處于產業鏈后端的礦產資源回收利用環節發展緩慢，存在回收利用率低，再生產品創新性不強、競爭力弱等問題，企業經營利潤低[31]；雖然處于產業鏈中端的冶煉環節規模大、能力強，但也存在產能過剩、產品結構不合理等問題。此外，礦產資源產業鏈的整體協調能力弱，缺少覆蓋前中后端的配套管理。長此以往，會威脅礦產資源安全。

2）缺少礦產資源供應鏈國際競爭戰略。我國對礦產資源需求旺盛，對外依存度高，根據相關數據，約有70%的戰略性礦產品需不同程度地依賴于國外進口，其中一半的戰略性礦產品對外依存度超過50%[32]。雖然我國礦產資源供應鏈已深入國際市場，但在國際市場仍處于低位，缺乏對國際市場的控制力和話語權，在貿易規則制定、市場定價權等方面仍處于劣勢[32]。西方國家正在加速健全礦產資源產業供應鏈，很有可能對我國礦產資源供應鏈形成威脅。此外，雖然我國海外礦產項目取得一定進展，但多為中央企業和國有企業，在海外發展的民營企業較少，缺少國家層面的指導管理，很難形成合力，很有可能會面臨其他國家的貿易制裁[31]。目前我國缺乏系統有效的礦產資源供應鏈的國際競爭戰略和應對措施。

2.4 在推動科技創新方面有待提升

1）科技體制機制不健全。企業在科技創新中發揮重要作用，但在科技成果轉化方面仍處于探索階段[33]。企業與高校、科研院所合作是科技成果轉化的重要途徑。然而，在現實中，企業與高校、科研院所之間存在科學信息不對稱、科學技術不公開、實驗設備不共享等問題，難以形成科技創新有效合力。高校、科研院所重理論輕實踐，研究成果脫離市場需求且成熟度不高，很難在企業進行科技成果轉化。此外，部分研究成果不知如何進行轉化。因此，政府需改革當前體制機制，打破企業與高校、科研院所之間的合作壁壘，實現資源、信息、人才共享，讓企業成為科技創新的主體，讓高校、科研院所與市場密切接觸，提高科技成果轉化水平。

2）政策解讀方式待優化。文本解讀、一圖讀懂、科普動畫和媒體報道是常用的政策解讀方式。目前各自然資源主管部門對礦產資源政策解讀以文本解讀等單一形式為主，解讀模式相對固定，在問答式、一圖讀懂、科普動畫、海報宣傳以及多種解讀模式相結合方面有待加強，在解讀過程中需加強對專有名詞解釋。此外，政策解讀主要在各自然資源廳的官方網站，仍需擴大政策宣傳力度。

3 礦產資源管理相關建議

3.1 完善勘查激勵機制和資金保障制度，加強宏觀調控

自然資源主管部門需完善礦產資源勘查激勵機制，調動市場主體找礦積極性。對找礦突破提供重要資料的社會投資者，給予金錢獎勵，在“招拍掛”競爭中適當加分，提高其獲得礦業權的概率；給予地勘單位知識產權保護和資金技術上的支持，挖掘已有地質資料，以便尋找優質區塊，保障我國礦產資源安全。

在緩解市場主體運行壓力方面，自然資源主管部門可建立礦業權出讓項目儲備庫[29]，設置“凈礦”出讓政策處理費專用資金，減緩“凈礦”出讓前期資金壓力；出臺政策處理費參考標準[30]，避免處理過程中計算不準確、漫天要價等情況發生。

3.2 加快《礦產資源法》修訂速度、統一相關概念，優化市場環境

加快《礦產資源法》修訂、更新速度。成立《礦產資源法》修訂小組，解決《礦產資源法》修訂中遇到的難點、堵點問題，加快相應政策試點研究，把法治落到實處。

建立礦產資源專業術語庫，統一專業術語概念，部層面制定專業術語使用規程，無論政府制定政策文件，還是科研人員進行科學研究，都必須嚴格按照礦產資源專業術語庫標準，保證專業術語的定義嚴格不動，不得為降低論文重復率而隨意改動專業術語，從而避免各部門因對概念認識不一致而產生利益糾紛。

3.3 彌補礦產資源產業鏈、供應鏈短板，協調產業發展

增加礦產資源產業鏈前端礦產勘查資金、人員、技術等方面投入，加強戰略性礦產資源綠色勘查技術研發，增加礦產資源儲量；在礦產資源產業鏈中端，實施戰略性礦產資源綠色轉型措施，調整產業結構，避免產能過剩；在礦產資源產業鏈后端，制定礦產資源循環利用政策，提高回收利用水平[31]。建立覆蓋礦產資源產業鏈前中后端的配套管理體系，協調各環節產業發展，避免產業分割問題出現。

建立礦產資源供應鏈國際競爭戰略與海外礦業管理指導體系，鼓勵民營企業走出去，部級層面協調海外礦業發展，形成海外礦業企業有效合力[31]；成立海外礦產資源委員會，對海外礦產項目給予資金、人員、技術上的支持；加強與其他國家合作，形成智庫聯盟，逐步提高我國在國際市場的控制力和話語權。

3.4 改革科技體制機制、加強政策解讀與宣傳，推動科技創新

以企業牽頭，企業、高校、科研院所合作的方式申請重大科技項目，根據市場需求，提高研究成果成熟度，解決科技成果轉化難的問題；建立資源信息服務平臺，實現科學信息、科學技術和實驗設備等共享，打破企業、高校、科研院所間合作壁壘。建立破除“四唯”后新的科研考核機制，對長期科研項目進行過程評價。

增加政策解讀問答式、一圖讀懂、科普動畫、海報宣傳等方式頻次，對同一政策采取多種解讀方式，以不同形式增加同一政策解讀次數。除各自然資源主管部門官方網站外，充分利用微信、抖音、微博、學習強國等軟件，加大對政策的宣傳力度。加深公眾對政策的印象與理解，推動政策高效落地。

4 結 論

本文根據已有研究劃分了政府和市場各自職能范圍，在此基礎上分析了礦產資源管理領域政府層面的不足，所得結論與建議如下所述。

1）政府的主要職能包括：完善宏觀調控、營造市場環境、協調產業發展、加強市場監管、推動科技創新、維護社會秩序、推進可持續發展，而市場則基于價格機制、供求機制、競爭機制合理調整生產比例和結構，實現資源在同一部門以及社會各部門間的高效配置。目前礦產資源領域處于“強政府弱市場”狀態。

2）礦產資源管理政府層面在完善宏觀調控方面有待加強：缺少調動市場主體積極性的礦產勘查激勵機制，“凈礦”出讓前期工作政策處理費參考標準和資金保障有待建立與完善；在營造市場環境方面有待改進：需加快《礦產資源法》修訂、更新速度，礦產資源領域存在概念模糊不清，不同部門認識不統一問題；在協調產業發展方面有待完善：礦產資源產業鏈供應鏈整體協調能力弱，礦產資源供應鏈缺少國際競爭戰略；在推動科技創新方面有待提升：科技體制機制不健全，科技成果轉化受阻，政策宣傳方式單一，宣傳力度弱。

3）建議建立礦產勘查激勵機制，建立礦業權出讓項目儲備庫，設置“凈礦”出讓政策處理費專用資金，出臺政策處理費參考標準；加快《礦產資源法》修訂、更新速度，建立礦產資源專業術語庫；建立覆蓋礦產資源供應鏈競爭戰略，建立覆蓋礦產資源產業鏈、供應鏈的配套管理體系；建立資源信息服務平臺，推動企業、高校、科研院所合作，加強政策解讀與宣傳。

致謝：南京財經大學鄺佛緣，中國自然資源經濟研究院王伊杰、李儲、張紅麗在論文撰寫、修改中提供寶貴意見、建議，在此一并感謝！