新形勢下礦儲聯(lián)動管理運行新機制實踐探索

姜萌蕾，舒 坤，胡志勝，宋紅霞，楊愛生

（中國石油吐哈油田公司勘探開發(fā)研究院，新疆 哈密 839009）

0 引 言

近年來，國家油氣體制改革進程不斷推進[1]，特別是礦業(yè)權(quán)市場化[2]、區(qū)塊退還機制[3]、生態(tài)保護[4-5]、依法合規(guī)管控等相關(guān)政策出臺，自然資源部不斷完善監(jiān)管機制，加大監(jiān)管力度，嚴(yán)禁以探代采等違法違規(guī)現(xiàn)象，油田公司礦業(yè)權(quán)工作面臨“取證難、保護更難”的嚴(yán)峻形勢[6-7]。為了盡快適應(yīng)當(dāng)前改革的新形勢、新要求，A 油田公司在礦業(yè)權(quán)工作中及時轉(zhuǎn)變觀念，堅持“守土有責(zé)”和“依法合規(guī)”理念，加強礦業(yè)權(quán)合規(guī)化管理，加快重點領(lǐng)域探明儲量升級及后續(xù)“探轉(zhuǎn)采”工作，加大礦業(yè)權(quán)區(qū)塊評價力度。通過不斷實踐探索，形成一系列礦業(yè)權(quán)儲量聯(lián)動（以下簡稱“礦儲聯(lián)動”）管理運行新機制的有利做法，在有利礦業(yè)權(quán)區(qū)塊保護、規(guī)模增加采礦權(quán)面積、礦業(yè)權(quán)內(nèi)部流轉(zhuǎn)與優(yōu)化配置區(qū)勘探發(fā)現(xiàn)等方面取得了顯著成效。

1 研究背景

2019 年12 月31 日，自然資源部印發(fā)《自然資源部關(guān)于推進礦產(chǎn)資源管理改革若干事項的意見（試行）》（自然資規(guī)〔2019〕7 號）（以下簡稱“7 號文”），推進礦業(yè)權(quán)出讓制度、油氣勘查開采管理、儲量管理3 大方面11 項改革，2020 年5 月1 日起實施，有效期三年。該制度全面推進礦業(yè)權(quán)競爭性出讓、嚴(yán)格控制礦業(yè)權(quán)協(xié)議出讓、積極推進“凈礦”出讓、實行同一種礦種探礦權(quán)采礦權(quán)出讓登記同級管理、開放油氣勘查開采市場、實行油氣探采合一制度、調(diào)整探礦權(quán)期限、落實探礦權(quán)到期執(zhí)行25%硬退減等重大改革舉措[8-9]，對國內(nèi)油氣勘探開發(fā)企業(yè)產(chǎn)生重大影響[10]。了解油氣礦業(yè)權(quán)改革動向[11]，研究礦業(yè)權(quán)管理策略[12]，正確把握革新方向，才能更好地促進油氣產(chǎn)業(yè)高質(zhì)量發(fā)展。因此，本文基于A 油田公司礦業(yè)權(quán)管理實踐探索研究，從油田公司勘探開發(fā)實際出發(fā)，提出進一步深化油氣礦業(yè)權(quán)管理改革建議。

2020 年底，A 油田公司存量探礦權(quán)面積4.26 萬km2，通過執(zhí)行第一輪探礦權(quán)延續(xù)25%硬退減政策后，存量探礦權(quán)面積急劇縮減，油田生存和發(fā)展空間被嚴(yán)重壓縮（圖1）。由于歷史原因，A 油田公司采礦權(quán)近十年無較大變化，截至2020 年底，轉(zhuǎn)采率（采礦權(quán)面積/礦業(yè)權(quán)總面積）僅為2.5%，礦業(yè)權(quán)保護形勢異常嚴(yán)峻。

圖1 A 油田公司探區(qū)探礦權(quán)面積變化Fig.1 Area changes in exploration rights of the oilfield company A

7 號文實施以來，礦業(yè)權(quán)競爭性出讓（招、拍、掛）形勢異常激烈[13-14]。2021 年，新疆維吾爾自治區(qū)出讓的18 個油氣探礦權(quán)中，中國石油天然氣集團有限公司僅獲得1 個，中國石油化工集團有限公司獲得7 個。其中的有利區(qū)塊競爭激烈，例如準(zhǔn)噶爾盆地大有區(qū)塊172 km2，成交價格近1.8 億元；塔里木盆地尉犁西1 區(qū)塊1 551 km2，成交價格近10.6 億元。三輪次18個油氣探礦權(quán)出讓面積1.5×104km2，成交總金額高達36.5 億元。面對嚴(yán)峻的形勢，A 油田公司對礦業(yè)權(quán)管理提出了更高的要求，切實加大優(yōu)質(zhì)礦業(yè)權(quán)保護的工作力度，建立和完善公司礦業(yè)權(quán)管理評價機制，定期評估，進退有序，夯實公司發(fā)展的根基。

與此同時，自然資源部不斷完善監(jiān)管體系[15]，全面將礦業(yè)權(quán)相關(guān)業(yè)務(wù)納入聯(lián)合監(jiān)管范圍，加強了油氣礦業(yè)權(quán)監(jiān)管，加大了處罰力度，正在修訂的《礦業(yè)權(quán)人勘查開采信息管理辦法》將8 種情形列入異常名錄，1 個異常名錄3 年內(nèi)或1 年內(nèi)3 個以上未完成整改的，將進入嚴(yán)重失信名單，限制或禁止新礦業(yè)權(quán)申請等經(jīng)營活動。因此，積極探索新形勢下礦業(yè)權(quán)工作有利做法，加強公司礦業(yè)權(quán)合規(guī)管理制度建設(shè)勢在必行。

2 礦業(yè)權(quán)管理運行新機制實踐探索

根據(jù)7 號文的規(guī)定，礦業(yè)權(quán)管理運行機制主要在加強礦儲聯(lián)動管理、探采合一報備制度化、儲量礦業(yè)權(quán)轉(zhuǎn)換無縫銜接以及完善油田礦業(yè)權(quán)管理體系建設(shè)等方面進行了探索和優(yōu)化，提高了礦業(yè)權(quán)管理工作的可操作性，使礦業(yè)權(quán)管理工作更進一步貼近生產(chǎn)實際。

2.1 礦儲聯(lián)動，礦業(yè)權(quán)流轉(zhuǎn)和優(yōu)化配置區(qū)塊勘探取得重要進展

針對礦業(yè)權(quán)嚴(yán)峻的形勢要求，積極轉(zhuǎn)變思想、一體化統(tǒng)籌，按照礦業(yè)權(quán)是基礎(chǔ)、儲量是資產(chǎn)、部署是手段的原則，進一步加強礦儲聯(lián)動管理（圖2），力求新發(fā)現(xiàn)，加快儲量升級和探明轉(zhuǎn)采。轉(zhuǎn)變礦業(yè)權(quán)與儲量相互獨立工作的思想觀念，樹立礦儲一體的工作理念，以勘探部署為手段，深化地質(zhì)研究，科學(xué)部署井位，加快油氣資源發(fā)現(xiàn)和評價升級。根據(jù)儲量升級條件，合理安排加快探礦權(quán)區(qū)塊內(nèi)新增控制、預(yù)測油氣儲量區(qū)塊評價節(jié)奏，及時將已探明油氣儲量區(qū)塊轉(zhuǎn)為采礦權(quán)。同時合理安排部署，解決關(guān)鍵地質(zhì)問題，綜合評價，科學(xué)決策礦業(yè)權(quán)退減方案，最大限度地保護優(yōu)質(zhì)礦業(yè)權(quán)。

圖2 礦儲聯(lián)動流程Fig.2 Linkage of mineral rights and reserves

2019—2022 年，A 油田公司取得集團公司內(nèi)部礦業(yè)權(quán)流轉(zhuǎn)和優(yōu)化配置區(qū)塊近萬平方千米，利用技術(shù)優(yōu)勢和人員優(yōu)勢，加強礦儲聯(lián)動，新區(qū)勘探開發(fā)步伐加快，取得兩項突破，兩項進展。

一是吉木薩爾凹陷全油氣系統(tǒng)整體勘探取得重要進展，發(fā)現(xiàn)了3 個整裝含油新區(qū)帶。吉木薩爾凹陷經(jīng)歷了海西構(gòu)造運動、印支構(gòu)造運動、燕山構(gòu)造運動、喜馬拉雅構(gòu)造運動等多期構(gòu)造運動。海西構(gòu)造運動晚期，東部古西凸起向上抬升。中生代印支構(gòu)造運動期，在盆地邊緣擠壓、腹部拉張應(yīng)力以及上覆巖層壓力的共同作用下，主要表現(xiàn)為走滑態(tài)的應(yīng)力狀態(tài)，在二疊系末三疊系發(fā)育一系列大型走滑斷裂。吉木薩爾凹陷北坡和南坡各發(fā)育幾組近東西走向的逆沖斷裂，發(fā)育較早，持續(xù)時間長，斷開地層多，平面延伸長，早期活動比較劇烈，石炭系斷距較大，二疊系及其以上地層斷距比較小，控制了凹陷構(gòu)造格局和油氣運移；近南北走向具有走滑性質(zhì)的斷裂發(fā)育較晚，切割東西走向斷裂，控制了局部地區(qū)地層沉積，使構(gòu)造單元復(fù)雜化。吉木薩爾凹陷整體圍繞二疊系蘆草溝組優(yōu)質(zhì)烴源巖發(fā)育頁巖油-致密油-常規(guī)砂巖油藏三層樓結(jié)構(gòu)，平面上由凹陷中部向邊緣依次分布頁巖油-致密油-常規(guī)砂巖油藏三個帶，整體呈“源儲耦合、有序聚集”的成藏模式，二疊系億噸級儲量區(qū)基本落實。

二是風(fēng)險勘探獲重大突破，阜康斷裂帶東段吉南凹陷發(fā)現(xiàn)億噸級整裝砂巖油藏。阜康斷裂帶位于準(zhǔn)南緣東段，西段勘探程度較高，已發(fā)現(xiàn)甘河油氣田、三臺油氣田等，A 油田礦業(yè)權(quán)區(qū)位于東段，勘探程度低。2021 年在阜康斷裂帶東段部署風(fēng)險探井，探索二疊系勘探潛力。針對井井子溝組試油，5 mm 油嘴自噴日產(chǎn)油20.3 m3，后期泵抽穩(wěn)定在30 m3，發(fā)現(xiàn)二疊系井井子溝組油藏。井井子溝組油藏為源儲側(cè)接、超壓驅(qū)動的大型巖性油藏，目前已提交三級儲量1億余噸，除井井子溝組油藏外，吉南凹陷具有八道灣組、韭菜園組、梧桐溝組、蘆草溝組等多套含油層系，含油范圍錯迭分布，縱向上發(fā)育4 套常規(guī)砂巖油藏、1 套非常規(guī)頁巖油藏，有利于常非并舉、立體勘探。

三是甩開探索石樹溝凹陷平地泉組頁巖油藏獲重要進展。礦業(yè)權(quán)流轉(zhuǎn)后，重新認(rèn)識平地泉組二段，發(fā)育一套粉砂巖，夾在生油巖中間，分布穩(wěn)定、具備頁巖油成藏條件。通過鉆探，首次在平二段獲得油流，具有初期高產(chǎn)，后期持續(xù)低產(chǎn)、穩(wěn)產(chǎn)的試采特征，流轉(zhuǎn)區(qū)塊新層系勘探見到好苗頭。

四是探索石錢灘凹陷石炭系近源成藏組合，首次發(fā)現(xiàn)海相碎屑巖天然氣藏。石錢灘凹陷位于克拉美麗山前，凹陷結(jié)構(gòu)下斷上坳、西斷東超，石錢灘組劃分為兩個三級層序，經(jīng)歷完整低位域-海侵域-高位域演化。海侵域發(fā)育烴源巖，高位域為泥巖蓋層，低位楔、陡坡扇、緩坡扇、重力流儲集體類型豐富，構(gòu)成良好成藏組合。礦業(yè)權(quán)流轉(zhuǎn)后部署SQ1 井在石炭系石錢灘組中途測試日產(chǎn)氣6.3×104m3，天然氣勘探取得重要突破。

2.2 探采合一報備制度化，有效解決合規(guī)開采問題

近年來，隨著我國依法治國力度的加大，油氣勘查開采合規(guī)管控力度也在不斷加大。一般就常規(guī)油氣而言，從勘探、發(fā)現(xiàn)油氣、提交探明儲量、產(chǎn)能評價建設(shè)，具有階段性、時序性和長期性客觀規(guī)律，一般為3～5 年。而前期申報采礦權(quán)所需要件多、周期長、難度大，一般為2～3 年，在探礦權(quán)2 年延續(xù)期內(nèi)難以完成。“油氣發(fā)現(xiàn)后可辦理為期一年試采，且已申報過的試采區(qū)內(nèi)不得再次辦理試采”及“任何未取得采礦權(quán)進行的開采活動均屬無證開采的違法行為”的規(guī)定與油氣勘探開發(fā)特點之間的矛盾導(dǎo)致存在無證開采違法現(xiàn)象風(fēng)險。

自然資源部推進油氣體制改革，論證油氣試采一年的不合理性和油氣勘探生產(chǎn)實際需求，并且根據(jù)辦理采礦權(quán)時間周期長、要件多、要件辦理難度大等實際情況，推進和實施探采合一等油氣礦業(yè)權(quán)管理制度，合理銜接勘探和開采工作。油氣探采合一制度是指油氣礦業(yè)權(quán)人發(fā)現(xiàn)可供開采的油氣資源，完成試油（氣）作業(yè)后決定繼續(xù)開采的，在30 日內(nèi)向有登記權(quán)限的自然資源主管部門提交探采合一計劃表后可以進行開采。報告探采合一計劃5 年內(nèi)，礦業(yè)權(quán)人應(yīng)當(dāng)簽訂采礦權(quán)出讓合同，依法辦理采礦權(quán)登記。報告探采合一計劃超過5 年，未轉(zhuǎn)采礦權(quán)仍繼續(xù)開采的，按照違法采礦處理。礦業(yè)權(quán)人完成試油（氣）作業(yè)后決定不再繼續(xù)開采的，以及5 年內(nèi)開采完畢或無法轉(zhuǎn)采并停止開采的，不再辦理采礦權(quán)登記。

油氣探采合一制度對需要較長試采時間油田的前期開采給予了合法性支持，解決了探礦權(quán)開采合規(guī)性問題，既符合油氣從勘探發(fā)現(xiàn)到投入開發(fā)周期長的問題，也規(guī)避了目前轉(zhuǎn)采要件多、辦證周期長的問題，總體是利于石油企業(yè)快速高效開發(fā)利用油氣資源，同時也進一步規(guī)范和提高了對合法開采的要求。

礦業(yè)權(quán)人根據(jù)常規(guī)油氣藏和致密油、致密氣、頁巖油、頁巖氣、煤層氣等非常規(guī)油氣藏勘探開發(fā)的不同規(guī)律，論證新發(fā)現(xiàn)資源區(qū)塊勘探開發(fā)潛力，合理確定報備時間和報備區(qū)范圍，按規(guī)定時限向有登記權(quán)限的自然資源主管部門進行報告并取得回執(zhí)，在回執(zhí)許可時間，及時開展跟蹤報備區(qū)勘查開采動態(tài)、開展轉(zhuǎn)采登記、追蹤轉(zhuǎn)采進展等相關(guān)工作。同時針對已報備區(qū)塊，通過評價研究，對能夠完成探轉(zhuǎn)采的項目提出評價部署建議和升級探明儲量計劃；對存在風(fēng)險的項目建議相關(guān)研究室深化油藏研究，盡快落實下一步工作計劃，避免違法開采風(fēng)險；對于無法升級探明或者無法轉(zhuǎn)采的報備項目，提出申請終止報備建議，到期關(guān)井停止開采（圖3）。

圖3 報備區(qū)五年規(guī)劃和提前預(yù)警機制流程Fig.3 Flow of the reporting area’s five-year plan and early warning mechanism

2.3 儲采無縫銜接，提高采礦登記效率

采礦權(quán)登記主要有新立、延續(xù)、變更（擴大礦區(qū)范圍、縮小礦區(qū)范圍、開采主礦種與開采方式、采礦權(quán)人名稱、轉(zhuǎn)讓）、注銷等4 種類型。油氣采礦權(quán)新立、延續(xù)、變更（擴大）時，儲量備案證明、開發(fā)利用方案和礦山地質(zhì)環(huán)境保護及土地復(fù)墾方案是必備要件，也是準(zhǔn)備工作的重點。

采礦權(quán)登記原流程各要件采用接力式辦理，時間較長。2021 年開始，自然資源部調(diào)整申報流程，可同步編制開發(fā)利用方案、土地復(fù)墾方案。根據(jù)政策變化，優(yōu)化采礦權(quán)申報流程，突破采礦權(quán)申報要件辦理流程長、環(huán)節(jié)多的壁壘，提高辦證效率，申報周期從平均27 個月縮短到平均14 個月（圖4）。

圖4 采礦權(quán)登記要件準(zhǔn)備流程Fig.4 Flow of preparing the important registration documents of mining rights

采礦權(quán)申報工作從前置要件準(zhǔn)備到申報的過程比較費時，涉及部門多、專業(yè)廣、周期長，需統(tǒng)籌考慮超前謀劃新區(qū)轉(zhuǎn)采工作，及時啟動探采礦權(quán)申辦要件辦理，加強與相關(guān)部門溝通協(xié)調(diào)，提高要件質(zhì)量，爭取申報材料一次性通過審查，有效提高轉(zhuǎn)采速度。針對探明儲量轉(zhuǎn)采整改項目，通過與開發(fā)部、生產(chǎn)運行處、對應(yīng)生產(chǎn)項目室相互溝通，編制倒計時時間表，推動探轉(zhuǎn)采工作有序進行，按期完成探轉(zhuǎn)采計劃。

2.4 完善礦業(yè)權(quán)管理體系，為油田合規(guī)勘探開發(fā)保駕護航

1）整合研究，建立完善體制機制規(guī)范礦業(yè)權(quán)管理。通過分析政策變化對油田公司礦業(yè)權(quán)管理帶來的挑戰(zhàn)和機遇，加強和規(guī)范油田公司礦業(yè)權(quán)管理工作[16-17]，建立完善新形勢下礦業(yè)權(quán)工作運行體制機制，適應(yīng)礦業(yè)權(quán)相關(guān)主管部門的宏觀監(jiān)督和管理要求，提高礦業(yè)權(quán)管理工作水平，維護公司的合法權(quán)益，及時修訂礦業(yè)權(quán)管理辦法，按照“職能、技術(shù)、支撐”三級管理模式，公司成立礦業(yè)權(quán)工作領(lǐng)導(dǎo)小組，由公司主要領(lǐng)導(dǎo)任組長，勘探管理部門、開發(fā)管理部門、規(guī)劃計劃管理部門、財務(wù)管理部門、法律事務(wù)管理部門、土地管理部門、公共關(guān)系管理部門、環(huán)保管理部門、科技管理部門、檔案管理部門、油田保衛(wèi)部門、勘探開發(fā)研究等單位的主管領(lǐng)導(dǎo)為礦業(yè)權(quán)工作領(lǐng)導(dǎo)小組成員，代表公司全面負(fù)責(zé)礦業(yè)權(quán)管理工作。其中，勘探事業(yè)部為探礦權(quán)管理部門、開發(fā)事業(yè)部為采礦權(quán)管理部門、研究院為礦業(yè)權(quán)技術(shù)支撐單位，工作任務(wù)層層分解，責(zé)任到人，形成齊抓共管的礦管局面。

突出人才梯隊建設(shè)，強化專業(yè)化礦業(yè)權(quán)管理隊伍。構(gòu)建了由首席專家、企業(yè)技術(shù)專家、一二級工程師、青年技術(shù)骨干為主的“塔式”礦業(yè)權(quán)專家隊伍體系，為油田公司實施礦業(yè)權(quán)戰(zhàn)略儲備人才。設(shè)立礦業(yè)權(quán)研究科研專題，加強政策解讀、能力培訓(xùn)、素質(zhì)提升，以適應(yīng)國家礦業(yè)權(quán)體制改革的要求，培養(yǎng)礦業(yè)權(quán)專業(yè)人才。同時制定了礦業(yè)權(quán)研究配套激勵政策，充分激發(fā)礦業(yè)權(quán)研究隊伍能動性。

明確工作界限和職責(zé)，確立礦業(yè)權(quán)技術(shù)支撐單位在礦業(yè)權(quán)管理工作中的核心紐帶作用、核心參謀作用，形成采礦權(quán)工作和探礦權(quán)工作2 個大循環(huán)、6個重要銜接，促進油田礦業(yè)權(quán)管理的良性循環(huán)，堅持保有利、退有序，最大限度保護優(yōu)質(zhì)探礦權(quán)，最大限度申辦采礦權(quán)，做到合法合規(guī)開采，確保公司利益最大化。

2）加強技術(shù)支撐，優(yōu)化礦業(yè)權(quán)區(qū)塊評價方法。礦業(yè)權(quán)是資源型企業(yè)生存與發(fā)展之本，礦業(yè)權(quán)調(diào)整探礦權(quán)延續(xù)期限和延續(xù)時硬性退減規(guī)定比例面積的規(guī)定，一方面有利于勘探開發(fā)統(tǒng)籌考慮開展工作，總體上是為了促進勘探開發(fā)節(jié)奏，盡快發(fā)現(xiàn)儲量投入開發(fā)，但客觀上增加了勘探認(rèn)識和實施實物工作的難度。因此，必須加快勘探節(jié)奏和探轉(zhuǎn)采力度，合理應(yīng)用規(guī)則減少礦業(yè)權(quán)持有期內(nèi)潛力區(qū)塊的丟失，并積極獲得新的探礦權(quán)。同時盆地基礎(chǔ)研究、預(yù)探評價部署和有利礦業(yè)權(quán)評價緊密結(jié)合，切實優(yōu)化勘探部署，準(zhǔn)確開展礦業(yè)權(quán)分類評價，確保優(yōu)質(zhì)礦業(yè)權(quán)不丟。

通過第一輪的退減使存量探礦權(quán)面積大幅縮減，但質(zhì)量結(jié)構(gòu)也得到不斷優(yōu)化，有利礦業(yè)權(quán)面積占比也越來越高，后續(xù)繼續(xù)強制性退減的背景下，退減區(qū)篩選難度將越來越大，開展精細(xì)評價才能相對有效地避免優(yōu)質(zhì)探礦權(quán)的提前流失。

現(xiàn)有油氣探礦權(quán)區(qū)塊評價技術(shù)規(guī)范側(cè)重于以地質(zhì)單元評價為基礎(chǔ)，通過選取評價參數(shù)和建立評價標(biāo)準(zhǔn)，采用參數(shù)計算和專家經(jīng)驗評價相結(jié)合的評價方法，分析礦業(yè)權(quán)區(qū)塊的構(gòu)成及其勘探價值，取得兩級評價成果，落實關(guān)鍵地質(zhì)問題。存在對于地表條件的影響因素考慮的權(quán)重較低，對于礦業(yè)權(quán)區(qū)塊的經(jīng)濟價值以及社會價值的評估不足，對于鄰區(qū)勘探發(fā)現(xiàn)新的苗頭無法體現(xiàn)在評價結(jié)果里等問題。

通過不斷實踐探索，基本形成了適用的礦業(yè)權(quán)區(qū)塊綜合精細(xì)評價方法，以地質(zhì)單元評價為基礎(chǔ)，充分應(yīng)用已有勘探資料和研究成果，對礦業(yè)權(quán)區(qū)塊的資源條件、勘探開發(fā)條件、石油地質(zhì)條件、經(jīng)濟價值評價[18]及綜合價值評價等進行綜合性評估（圖5），以規(guī)避礦業(yè)權(quán)進退決策中的系統(tǒng)性風(fēng)險，為科學(xué)合理制定礦業(yè)權(quán)保護勘探部署方案、礦業(yè)權(quán)退減方案、新區(qū)塊競爭方案等提供決策支持。在實際操作中，加強和政府相關(guān)部門的聯(lián)系，了解并掌握探區(qū)內(nèi)無法勘查開采施工區(qū)的分布狀況（城市建設(shè)規(guī)劃區(qū)、基本農(nóng)田、水源地、國家重要建設(shè)項目壓覆情況等），編制核減預(yù)案充分考慮礦業(yè)權(quán)區(qū)塊內(nèi)無法勘探區(qū)和難作業(yè)區(qū)情況，合理使用退減政策，優(yōu)先使用已退出保護地抵扣，其次退減無法勘探區(qū)和難作業(yè)區(qū)，最后退減低勘探潛力區(qū)。

圖5 礦業(yè)權(quán)區(qū)塊綜合精細(xì)評價結(jié)構(gòu)Fig.5 Comprehensive and detailed evaluation structure of mining rights blocks

建立礦業(yè)權(quán)區(qū)塊長效動態(tài)精細(xì)評價機制，加強低勘探程度區(qū)和新區(qū)勘探力度，緊密結(jié)合地質(zhì)研究、勘探部署、鉆探動態(tài)等最新成果，科學(xué)做好探礦權(quán)區(qū)塊滾動精細(xì)評價，及時調(diào)整評價結(jié)論。同時不斷完善評價參數(shù)、評價標(biāo)準(zhǔn)體系，系統(tǒng)開展礦業(yè)權(quán)區(qū)塊分類排隊，在評價成果基礎(chǔ)上完成礦業(yè)權(quán)區(qū)塊勘探部署、區(qū)塊退減等方案，為礦業(yè)權(quán)決策提供支持。

3）建立定期自查自改制度，確保開采依法合規(guī)。建立自查機制，針對已有的采礦權(quán)，與各部門積極溝通，自查有無越界開采、環(huán)境敏感區(qū)重疊破壞、采礦侵權(quán)等現(xiàn)象，每年通過“定單位、定內(nèi)容、定時間”，推進礦業(yè)權(quán)風(fēng)險負(fù)面清單一一消項（表1）。同時加強地質(zhì)資料匯交工作，根據(jù)探礦權(quán)和采礦權(quán)的狀態(tài)，以及申報類型的不同要求，按照國家地質(zhì)資料匯交相關(guān)規(guī)定及時對地質(zhì)資料進行歸類、整理、規(guī)范性審查并整改合格后報送資料中心。

表1 A 油田公司礦業(yè)權(quán)風(fēng)險整改內(nèi)容Table 1 Mining rights risk rectification of oilfield company A

礦業(yè)權(quán)年檢是年度礦業(yè)權(quán)管理最重要的工作之一，自然資源部通過年檢的方式管理和檢查礦業(yè)權(quán)持有人履行法定職責(zé)情況，油田公司通過提交年檢報告反饋和證明履行法定職責(zé)情況，自然資源部通過現(xiàn)場檢查來驗證年檢報告的真實性和實際情況。油田公司認(rèn)真完成年檢報告和迎檢工作至關(guān)重要。礦業(yè)權(quán)管理人員充分認(rèn)識礦業(yè)權(quán)年檢工作的重要性，認(rèn)真貫徹落實有關(guān)年檢政策精神，以礦業(yè)權(quán)區(qū)塊為對象，細(xì)致收集整理年度礦業(yè)權(quán)開采信息，客觀分析、規(guī)范填報，按時保質(zhì)完成礦業(yè)權(quán)年檢工作并向社會公示。同時，結(jié)合相關(guān)政策和要求，綜合考慮礦業(yè)權(quán)到期延續(xù)、計劃部署、新政出臺等因素，梳理填報探礦權(quán)內(nèi)探明儲量、試采情況、動用情況、轉(zhuǎn)采計劃安排及問題所在，適時促進公司加快采礦權(quán)申辦進程，統(tǒng)計分析未動用采礦權(quán)區(qū)塊及原因，及時提出礦保風(fēng)險預(yù)警及保護措施。

3 實施效果

7 號文立足礦產(chǎn)資源勘查開采存在的突出問題，將先行先試的一些成熟、可行的經(jīng)驗吸納進來，上升到礦產(chǎn)資源管理制度層面，為礦產(chǎn)資源法修改探索積累實踐經(jīng)驗。2023 年7 月26 日，自然資源部印發(fā)實施了《自然資源部關(guān)于深化礦產(chǎn)資源管理改革若干事項的意見》（國土資規(guī)〔2023〕6 號）（以下簡稱“6號文”），7 號文同時廢止。6 號文進一步適應(yīng)國內(nèi)經(jīng)濟形勢和國外環(huán)境變化，落實中央關(guān)于礦產(chǎn)資源管理改革、加強重要能源礦產(chǎn)資源國內(nèi)勘探開發(fā)和增儲上產(chǎn)的要求，同時遵循地質(zhì)工作規(guī)律，回應(yīng)社會、企業(yè)訴求，保留了原7 號文的框架結(jié)構(gòu)和主要內(nèi)容，重點對礦業(yè)權(quán)出讓、探礦權(quán)退減政策、油氣探采報備制度等內(nèi)容進行了修改完善。通過適應(yīng)變革、不斷探索、一體統(tǒng)籌、礦儲聯(lián)動，使得A 油田公司礦業(yè)權(quán)核減、儲量升級、探轉(zhuǎn)采等工作更加流暢。

1）申報周期縮短。采礦權(quán)申報要件準(zhǔn)備周期由27 個月縮短到14 個月，極大縮短了申報周期，2021—2022 年油田公司共計新增采礦權(quán)面積404 km2，增幅43.9%，為油田可持續(xù)發(fā)展提供了產(chǎn)量陣地。同時積極落實探采合一制度，報告新發(fā)現(xiàn)儲量區(qū)塊，安排儲量升級計劃，保證依法合規(guī)開采，規(guī)避無證開采風(fēng)險。

2）礦業(yè)權(quán)保護取得新進展。盆地基礎(chǔ)研究、預(yù)探評價部署和有利礦業(yè)權(quán)評價緊密結(jié)合，切實優(yōu)化勘探部署，礦業(yè)權(quán)內(nèi)部流轉(zhuǎn)與優(yōu)化配置區(qū)油氣勘探開發(fā)取得一系列進展。探礦權(quán)區(qū)塊綜合精細(xì)評價，明確可利用礦業(yè)權(quán)區(qū)域范圍，準(zhǔn)確開展礦業(yè)權(quán)分類，優(yōu)先利用保護區(qū)抵扣政策，其次退減保護區(qū)，第三利用同盆地置換政策，退減勘探潛力相對較小區(qū)域，最大限度保護探區(qū)優(yōu)質(zhì)礦業(yè)權(quán)，較好地完成了首輪探礦權(quán)登記工作。通過三年的工作，利用已退減保護區(qū)抵扣面積2 434 km2，退減保護區(qū)重疊面積400 km2，同盆地置換退減低勘探潛力區(qū)面積6 566 km2，最大限度保護了有利礦業(yè)權(quán)。

3）合法合規(guī)勘查的基礎(chǔ)進一步夯實。根據(jù)已變化的探采礦權(quán)，及時向檔案館提交匯交的資料清單，及時完成地質(zhì)資料補匯交，規(guī)避進入油氣監(jiān)管異常名錄。對探礦權(quán)范圍內(nèi)“三區(qū)三線”（“三區(qū)”是指城鎮(zhèn)空間、農(nóng)業(yè)空間、生態(tài)空間三種類型的國土空間；“三線”分別對應(yīng)在城鎮(zhèn)空間、農(nóng)業(yè)空間、生態(tài)空間劃定的城鎮(zhèn)開發(fā)邊界、永久基本農(nóng)田、生態(tài)保護紅線三條控制線）壓覆情況進行統(tǒng)計分析研究，涉及保護區(qū)面積2 638 km2、基本農(nóng)田面積2 268 km2、城市規(guī)劃用地面積480 km2，針對油田勘探開發(fā)生產(chǎn)影響較大的區(qū)域，積極與地方溝通，協(xié)調(diào)合理劃分，同時向集團公司建議對所壓覆的礦業(yè)權(quán)區(qū)塊進行部署調(diào)整，保證下步油田勘探開發(fā)工作順利進行，確保油田依法合規(guī)勘查開采。

4 認(rèn)識與建議

1）新政下探礦權(quán)保有的難度大。按照7 號文規(guī)定，預(yù)計第二輪核減后，A 油田公司的探礦權(quán)面積將不足首設(shè)面積的50%，工作戰(zhàn)場大幅縮減，許多目標(biāo)或領(lǐng)域還不能有清晰的認(rèn)識結(jié)論就可能被迫退出。從目前的實踐來看，硬核減25%的規(guī)定不太適應(yīng)油氣勘探開發(fā)向深層和致密油、頁巖油等非常規(guī)油氣藏轉(zhuǎn)移后鉆井周期長、提產(chǎn)技術(shù)攻關(guān)周期長的特點，這些特點在客觀上拉長了勘探周期和認(rèn)識周期，增加了勘探風(fēng)險和勘探成本，不利于礦業(yè)權(quán)人開展持續(xù)系統(tǒng)性的工作，發(fā)現(xiàn)更多非常規(guī)儲量。

2）2023 年7 月26 日，6 號 文 印 發(fā) 實 施，有 效期5 年，規(guī)定申請?zhí)降V權(quán)延續(xù)登記時應(yīng)當(dāng)扣減勘查許可證載明面積的20%，油氣探礦權(quán)可以扣減同一盆地的該探礦權(quán)人其他區(qū)塊同等面積，但新出讓的油氣探礦權(quán)5 年內(nèi)不得用于抵扣該探礦權(quán)人其他區(qū)塊應(yīng)扣減面積。新規(guī)定適當(dāng)調(diào)小了探礦權(quán)核減比例，同時由扣減首設(shè)面積變化為證載面積，在一定程度上緩解了油氣田公司的礦業(yè)權(quán)保護壓力，但是礦業(yè)權(quán)形勢依然嚴(yán)峻。建議油田公司積極爭取礦業(yè)權(quán)內(nèi)部流轉(zhuǎn)與優(yōu)化配置區(qū)塊，合理調(diào)配資源和人才技術(shù)力量，促進優(yōu)質(zhì)礦業(yè)權(quán)區(qū)塊資源加快動用，實現(xiàn)企業(yè)資源有效接替[19-20]。

3）采礦權(quán)的新立，從前置要件準(zhǔn)備到申報的過程比較費時，牽扯到勘探開發(fā)、環(huán)保和生產(chǎn)運行等多個環(huán)節(jié)，必須統(tǒng)籌考慮，提前謀劃，建議組織相關(guān)單位和人員進一步研究論證礦業(yè)權(quán)儲量中長期重點工作，結(jié)合勘探評價和開發(fā)建產(chǎn)部署，統(tǒng)籌考慮開采報備、探明升級、開發(fā)建產(chǎn)、轉(zhuǎn)采申報、礦業(yè)權(quán)延續(xù)、資料匯交等重點事項，編制計劃進度，明確時間節(jié)點，細(xì)化責(zé)任分工，加強礦業(yè)權(quán)工作進展動態(tài)跟蹤，更好地銜接礦業(yè)權(quán)儲量管理和勘探開發(fā)各項工作，協(xié)調(diào)推進節(jié)奏。

4）地方政府多舉措加快煤層氣勘查開發(fā)進程，在油氣礦業(yè)權(quán)內(nèi)掛牌出讓煤層氣區(qū)塊，侵害了油氣礦業(yè)權(quán)權(quán)益，嚴(yán)重影響涉煤區(qū)塊正常的油氣勘探開發(fā)秩序。建議進一步厘清明確煤層氣的礦業(yè)權(quán)歸屬及優(yōu)先級，避免發(fā)生利益糾紛和侵權(quán)現(xiàn)象，維護油氣礦業(yè)權(quán)人合法權(quán)益，保障油氣、煤層氣資源良好有序開發(fā)。