城市土地儲備制度的功能定位及其實現機制

楊甜

珠海市規劃設計研究院 廣東 珠海 519000

城市土地儲備制度是對傳統土地利用制度的重大突破，是政府有效培育和規范城市土地市場、盤活優化城市土地資源配置的有效手段，是政府強化土地合理供應的有效政策工具。城市土地儲備制度的建立對城市土地市場的健康發展具有十分積極的意義，它可以顯著增強政府對土地的控制能力，同時，政府的財政收入也將因這一制度的建立而顯著提高。然而，在實際應用過程中，由于各種因素的影響，城市土地儲備存在片面追求經濟效益等現實問題，需要不斷改進和完善。

1 土地儲備制度概念及其定位

1.1 土地儲備制度的概念界定

關于土地儲備制度的定義，學者主要認為，土地儲備制度是一種體制安排，城市土地管理部門委托或授權專門機構通過征用、開發、優惠購買等方式獲取土地，根據土地年度供應計劃，將保留的城市土地重新推向市場[1]。相關法律法規也明確了土地儲備制度，《憲法》、《土地管理法》、《物權法》等法律規定（表1），國家為了公共利益的需要，可以依法對土地實行征收?！锻恋貎涔芾磙k法》第二條規定，所謂土地儲備，是指縣級（含）以上國土資源主管部門規范土地市場，促進土地資源合理利用，依法取得土地，組織前期開發和儲備供地的行為。學者的觀點以及《土地儲備管理辦法》等相關法律規定，從三個角度對土地儲備制度的概念進行了界定：第一，國家是土地收購的主體；其次取得土地的方法主要有：合法收回，購買，優先購買，以及征用；最后，供應開發后的儲備組織[2]。

表1 相關法律有關土地征收的相關規定

1.2 土地儲備制度的運作方式

圖1 我國土地儲備運作方式

我國土地儲備系統的運作程序主要包括三個環節：土地征用、早期土地開發和土地儲備供應。合法土地征用主要是指地區土地資源管理部門從分散的土地所有者或用戶合法征用土地。目前的土地征用主要涉及集體土地的征用以及國有土地的開發、征用和優先購買。我國許多地方政府制定了強有力的法規和制度內容，并為土地儲備委員會和土地儲備中心建立了兩步管理機制[3]。

2 城市土地儲備制度功能定位和目標體系

2.1 促進城市土地市場健康、規范地發展

城市土地系統設立的初衷是由于城市土地市場運作不規范。該系統著眼于不斷修正城市土地市場運行機制出現的問題，完善不同時期土地市場供應目標導向下的現實需求，為市場運行提供更全面、更有用的信息，系統化規范城市土地市場的運作，避免土地價格突然上漲和下跌，促進城市土地市場健康、規范、有序發展[4]。

2.2 加強政府對土地市場的調控能力

城市土地市場隨著供求的變化而變化，市場并不總是健康的。土地市場的波動可能會對城市的經濟發展產生重大影響，因此，政府必須具備監管土地市場的基本能力。如果土地市場發生不尋常的變化，可以采取有針對性的措施，確保市場的穩定。因此，該系統的作用應當是加強政府對土地市場的調控能力。

3 我國土地儲備制度轉型存在的問題

3.1 土地儲備供給和土地需求的矛盾日益突出

首先是規模上的錯配。一些地方政府為了最大限度地利用土地，土地供應繼續保持緊張。若土地競拍市場過于火熱，則地價會上升，這不僅會影響政府對房地產的監管，也會在一定程度上影響了市場經濟。第二，土地用途供應的不平衡。城市要實現可持續發展，需要可持續和高效的多類型土地，如居住用地、公共服務設施用地、商業用地等。由于政府對土地財政的依賴，土地開發的重點往往是商業用地、居住用地等經營性用地，公益類如基礎設施、公共服務設施用地、公園綠地等往往不是供給重點。最后，土地儲備的開發與供應不匹配。土地儲備將分散的土地集中起來，需進行城市土地“三通一平”、“五通一平”、“七通一平”等前期開發，將土地變為熟地后，再結合城市經濟發展，科學合理、可持續的制定土地供應計劃。然而，現實中土地的前期開發往往滯后，從而導致土地供應的延遲，這使得土地儲備的執行效率大大降低。所以，在這種情況下，應該在我國實行有效的土地儲備制度，就必須分析當前在土地儲備制度的影響下，土地金融等方面所產生的問題，有效提高土地資源的供給和利用效率，確保其在經濟市場上的可持續發展[5]。

3.2 政府土地儲備和土地宏觀調控目標不符

土地資源的儲備計劃應有效銜接落實土地利用總體規劃、國土空間規劃、控制性詳細規劃及其他專項規劃中有關用地的規劃布局要求，合理引導城市建設開發，促進城市土地市場的健康、規范發展，作為土地資源系統的主要和關鍵目標。對土地資源進行宏觀監測的目的是消除個人之間的不平等、市場失靈和土地利用過程中的社會需要，確保土地利用的宏觀平衡和微觀秩序，促進土地資源的可持續利用。土地宏觀調控目標的實現，很大程度上取決于政府土地儲備政策的制定及其實施，二者實現有機統一，是保障經濟社會發展的關鍵性要素和途徑。

4 城市土地儲備制度的實現機制

4.1 強化政府土地儲備的公益性，鼓勵經營性土地儲備市場化

土地儲備制度自實施以來，處理好土地財政經濟發展與社會公益目標之間的關系是重點。土地儲備中的土地一級開發活動涉及土地征用（土地征用和拆除補償等）、土地利用規劃（拆除平整、基礎設施建設等）和土地處置（招標、拍賣、登記和轉讓）[6]，這些活動投資規模大，由于其所處的區域范圍較廣，所處的區域之間存在著較大的經濟沖突、開發時間較長、投資與籌資的風險較大等問題。要求具有較高的經營能力。但是，從一開始，土地儲備就被賦予了一種公益的目的，它一直都是國家對土地市場進行調節的一種工具，正如“一個水池儲水”來保證供應，“一個龍頭放水”來調節市場。如果兩者相符合，那么就不存在任何問題。然而，如果公益目標遭遇了經營性難題，那么就很難保證其能夠順利地完成。例如，在準備資金困難的情況下，很難做到抑制市場、控制供地。為此，筆者提出了對我國土地儲備的執行方法進行變革，以加強我國土地儲備的公益性，合理引導土地儲備向科教、文化、基礎設施等公共利益導向下的供應，探索并允許社會資本在受監管的情況下參與土地儲備一級的發展[7]。

4.2 優化完善土地儲備制度的管理體系

由于中國生產模式的差異，地方政府根據各自的儲備模式授予儲備機構不同的管理權。因此，有關政府應根據實際情況加強對土地儲備制度的管理，并在分配市場資源方面發揮更積極的作用。政府也要與市場合作，相互制約，積極參與溝通互動。要從現實出發，尋找適合當地政府的稅務方式，構建并健全土地出租等扶持系統，對土地儲備系統的管理系統進行優化與改進[8]。

首先，需要全面審查現有土地資源，整合挖掘適合土地儲備的土地資源，然后征用土地。征用時要保障土地擁有者的權利，對土地資源進行經營與保護，使其得到最大程度的開發與利用，確保土地在保留過程中也能利用其生產價值，在使用后繼續生產，降低前期維護成本，最大限度地提高土地生產力。國土空間規劃制度、耕地保護制度、農用地轉用和土地征收制度、土地有償使用制度、土地監督檢查制度、土地儲備制度、土地產權制度等是我國土地管理制度的主要內容社會和經濟的發展很容易受到外部因素的干擾，所以為了能夠更好地推動我國的土地管理工作，有關部門必須要構建和完善土地管理體系，提升土地的利用率，防止土地資源浪費、非法占有土地等問題的發生[9]。

征用土地，應依靠地方政府的融資和資金支持，加強對我國土地儲備體系各方面的管理，從而提高土地利用效率，確保土地利用分區內的土地在任何時候都可以使用，并在分配后立即投入使用。這不僅保證了保護區資產的價值，而且提高了土地儲備投資的效率,同時，可以優化土地市場運行，適應土地市場結構。

4.3 優化土地儲備資源配置

明確新時期土地儲備的方向和定位，進一步加強和完善土地儲備活動，發揮土地儲備在各級城市規劃實施中的作用，盤活現有存量用地，促進城市更新改造。儲備土地將預留給給需要改造和發展的地區，強調促進儲備地區的收儲和綜合發展。通過統一規劃、統一收存、統一開發、統一配套、統一供給，合理確定土地用于開發、民生和公共服務的用地比例，有效調節或補償土地供給的市場失靈問題。同時，通過調節預算，適度組織土地轉讓收入和使用范圍，實現財政平衡。協調土地綜合儲備保護和基礎設施建設，實現可持續發展和良性循環。土地系統必須合理管理資源，加強對土地市場的監管，這是維護城市土地安全的關鍵。對土地儲備的分配進行有效的分析和審查意義重大，同時，有關政府應提高土地用于公共產品的重要性，明確土地保有制度的發展方向。

4.4 提升土地儲備全生命周期信息化管理水平

根據“批、儲、供、用”的全壽命周期的信息管理要求、倉儲標準、倉儲供應等，建設一套完整的適用我國的土地儲備信息管理體系。一是強化規劃的統籌引領作用，編制三年滾動規劃和年度規劃，統籌安排各類用地的規模、結構、布局、進度，形成土地儲備“一張圖”，以統籌安排各類用地，按計劃有條不紊地進行用地的開發建設。二是對儲備地塊和儲備區域進行綜合管理，按照儲備區域和面積等劃分，建立儲備用地和儲備區域的項目數據庫。三是要加強對環境污染和文物資源的管理，加強對礦產資源的管理，完成對洪水和地質災害危險性的核查、評估和管理工作后，就可以將這些數據存入數據庫。四是要設立補償留用地的制度的外部供應。當預留土地供應到海外時，填寫對外預訂單。預出訂單號由預出訂單自動生成，土地供應計劃、出讓公告和分配公告應與預出訂單編號關聯不允許進行不相關的預出庫供應[10]，提高土地供給質量與效率。

5 結語

綜上所述，在我國土地開發利用中，土地儲備制度是一個重要環節。盡管在當前的供需關系里，土地儲備機制的仍然存在著某些問題，可以通過對土地儲備制度的功能定位進行進一步的改進，對土地儲備制度的管理體系進行優化和完善，從而提高土地儲備的全生命周期信息化管理水平，加強對我國土地儲備制度轉型的研究，可有效緩解政府的財政壓力，提高土地利用效率，助力經濟社會高質量發展。