城市經(jīng)營理論下對新城建設規(guī)劃的分析與思考
——以舟山臨城為例

史茹蕓

紹興文理學院 浙江 紹興 312000

城市經(jīng)營自1990年開始逐漸應用于城市規(guī)劃建設，該理論倡導政府應該利用市場化輔助城市規(guī)劃治理，轉變職能，考慮居民實際需求和以人為本的思想，保留城市個性化文脈因素。如今，越來越多的城市開始改變規(guī)劃和經(jīng)營模式，借助市場手段，實現(xiàn)資源的有效利用和達到最優(yōu)化，還重視居民需求和可持續(xù)發(fā)展問題。本文以舟山新城臨城的規(guī)劃建設為例，探討城市經(jīng)營理念的實踐和思考。

1 城市經(jīng)營理論

1.1 理論概述

在城市發(fā)展過程中，城市經(jīng)營概念的引入旨在提升城市競爭力，城市經(jīng)營理念為城市規(guī)劃發(fā)展方向、城市布局和基礎設施部署等都提供了總體指導。城市經(jīng)營指以政府為主導，多方主體根據(jù)城市定位和城市環(huán)境的要求，運用市場化手段，實現(xiàn)城市建設和發(fā)展、城市功能的發(fā)揮等目標的新理念。城市經(jīng)營理念為新時代政府進行城市規(guī)劃與空間治理提供了新思路。

對于城市經(jīng)營理念的理解，狹義上可以認為是類比企業(yè)經(jīng)營一樣將城市資源資本化，廣義上則更加側重對原有城市規(guī)劃管理方式的替代。城市經(jīng)營將原先政府統(tǒng)一規(guī)劃和管理城市的模式向多元主體市場化提供模式轉變，更有利于促進人們根本利益的實現(xiàn)和人的全面發(fā)展。依據(jù)人民需求建設城市，讓城市成為人的城市，解放人和發(fā)展人，這才是現(xiàn)代城市的存在意義。

1.2 城市經(jīng)營價值取向

注重實用性和可操作性。在城市規(guī)劃過程中，更側重實際問題的解決，以功能為導向，要求城市政府根據(jù)城市功能定位，按照城市環(huán)境發(fā)展要求，運用市場經(jīng)濟手段，對構成城市功能、城市空間的各種城市資源進行市場化的集聚和經(jīng)營，以實現(xiàn)資源的有效利用和達到最優(yōu)化。

倫理化和人本意識。城市經(jīng)營除了要考慮經(jīng)濟效益以外，還必須統(tǒng)籌生態(tài)、環(huán)境、文化、社會福利等眾多方面，確立以人為本的城市發(fā)展理念，以公共需要的滿足為城市經(jīng)營目標，體現(xiàn)對城市居民的生活關心。

2 舟山新城的規(guī)劃背景

2.1 舟山的地理環(huán)境和區(qū)位

浙江舟山群島密布，港口分散，以丘陵地形為主，平原面積小，導致該市的城市布局趨于“非聚集性”布局，舟山市的城市規(guī)劃與大陸城市有所區(qū)別，形成大型聚集的整體性城市發(fā)展道路有所難度。舟山市作為長三角城市群的組成部分，其自身經(jīng)濟發(fā)展相對來說較為落后，在國家和區(qū)域發(fā)展的大環(huán)境下，舟山市需要整合各部分優(yōu)勢資源，適應經(jīng)濟高速發(fā)展，為城市規(guī)劃發(fā)展所將面臨的問題做準備。舟山市明確了以海洋經(jīng)濟為特色的現(xiàn)代化港口旅游城市的定位，制定了“海洋經(jīng)濟強市”、“海洋文化名城”、“海上花園城市”三張名片，以及“一城三帶”的空間結構，以此來推動舟山市的發(fā)展，實現(xiàn)經(jīng)濟社會可持續(xù)發(fā)展。

2.2 城市空間形態(tài)變化——“單核”到“多核”

舟山中心城區(qū)有臨城、普陀、定海三大區(qū)，臨城是舟山市的新城，承擔了部分政治、文化、教育和服務中心職能，有望將其打造成現(xiàn)代化的海島生態(tài)新城。自1987年舟山建市以來，一直作為舟山政治、文化中心的定海城區(qū)，老城區(qū)的種種矛盾逐漸顯現(xiàn)，城區(qū)面積小，缺乏公共空間，公共設施布局零散。同時對于定海區(qū)和普陀區(qū)沈家門城區(qū)的距離較遠，無法實現(xiàn)互補和資源共享。城市空間形態(tài)的演化是指一種空間形態(tài)的進化過程，芝加哥學派的同心圓、扇形和多核心理論等都認為城市空間形態(tài)的演變總是圍繞城市核心作同心、扇形或多核運動[1]。舟山的城市空間形態(tài)從最早的定海“單核”模式，后因丘陵地形限制，出現(xiàn)了另一個城市核心——東部的普陀區(qū)，即“雙核”模式。發(fā)展至今又因“雙核”之間距離太遠，導致城市空間處于零散狀態(tài)，于是規(guī)劃建設新城臨城的城市“多核”模式。

2.3 臨城自身的發(fā)展缺陷

舟山臨城新區(qū)的建設旨在形成局部的高強度和高密度的聚集，形成良好的產(chǎn)業(yè)集聚和發(fā)揮對外輻射作用。

表1 新城商業(yè)特點

對于新城所需功能的培育來說，舟山受地域范圍限制和門檻人數(shù)問題，中心城市的經(jīng)濟總量總體較小，新城培育中所需的資金和大量的人力和物力需求缺口也是所要面臨的問題。

3 新城規(guī)劃特色及存在問題

為建設新城作為舟山新的政治、文化、教育、服務中心，浙江省省政府先后批準了《舟山市城市總體規(guī)劃（2000-2020年）》、《浙江舟山群島新區(qū)(城市)總體規(guī)劃(2012-2030年)》等文件，作為舟山群島新區(qū)的新城城區(qū)城市規(guī)劃編制及實施的基本依據(jù)。總體來看，臨城城區(qū)在規(guī)劃發(fā)展中逐漸凸顯以下幾點特色。

3.1 特色分析

3.1.1 智慧交通銜接主線

新城的綜合交通規(guī)劃相較定海區(qū)和普陀區(qū)老城區(qū)的道路，除了對道路進行合理分級以外，新城的主干道相對寬闊，交通規(guī)劃使用了“動態(tài)綠波技術”，根據(jù)道路車輛行駛速度與各路口的距離，自動設置信號燈，保證絕大多數(shù)的車輛在一定條件下遇到的信號燈全是綠燈。在“動態(tài)綠波控制”的技術加持下，橫跨舟山南部的主干道，成為了一條“快速路”。這條道路長約21公里，途徑34個路口，通過紅綠燈智能化，減少了居民駕駛過程中遇到紅燈停車的次數(shù)，保障更多的綠燈通行，提升了當?shù)赝ㄐ行屎统鲂畜w驗，從道路交通管理的目標向提升道路通行服務的目標轉變，提升城市道路交通智慧化。

3.1.2 逐漸實現(xiàn)同城概念

新城臨城的建設給舟山市定海區(qū)和普陀區(qū)的居民生活帶來了極大的改變，新城位于兩個老城區(qū)之間的這一位置，2000年開始建設以來，它的發(fā)展一直秉持現(xiàn)代化和生態(tài)化的理念，同時由于政治中心地位的確立，CBD建設促進了就業(yè)。新城區(qū)域主要的辦公機構由政府、大中小企業(yè)相互補充，且商圈圍繞舟山市政府建設，行政、商業(yè)和辦公兼有的形態(tài)，使得新城臨城在吸引人才，提供就業(yè)方面具有了全方面的接納能力，改善了就業(yè)環(huán)境，同時也讓臨城不再是以前單純的老城區(qū)和辦公行政區(qū)。同城是指在城市化發(fā)展到一定階段，相鄰城市之間資源要素流動突破了距離和體制約束，可以在短時間內實現(xiàn)不同城市之間要素的通達。新城逐漸確立了舟山市政治、教育、服務中心的地位，許多居民選擇在這個城區(qū)定居。新城的建設使得定海和普陀兩個城區(qū)連接更為緊密，地緣差別進一步拉進，同城概念不斷成為現(xiàn)實。

3.1.3 初顯城市經(jīng)營理念

舟山市政府對于新城城區(qū)的建設體現(xiàn)了“城市經(jīng)營”的理念，基礎設施和配套設施先行，提升了城市功能，投入基礎設施如市政、水利、電力等，改善商務區(qū)周邊地塊的環(huán)境條件，創(chuàng)造良好的投資環(huán)境，給城市經(jīng)濟帶來了巨大活力。這樣的經(jīng)營理念可以吸引投資商投資，形成良性循環(huán)。新城臨城全面開展景觀城市建設，立足于建成“海上花園”核心區(qū)。新城城區(qū)的南部建設了舟山市南部第一座東西走向的海邊公園，憑借良好的空間形態(tài)和自然環(huán)境，新城把旅游發(fā)展理念全方位融入到城市規(guī)劃、建設和管理各個環(huán)節(jié)，體現(xiàn)了濃厚的文化和自然特色，豐富了城市的旅游元素，與舟山整體的建設方位相適應。

3.2 存在問題

3.2.1 商業(yè)綜合體規(guī)劃沖突

作為舟山本島帶狀城市格局的軸心區(qū)塊，新城商業(yè)氛圍日漸濃厚，新城中心區(qū)域有淘味城、華潤萬家、銀泰百貨、寶龍廣場等商業(yè)綜合體，某種程度上解決了居民跨區(qū)域消費問題，但也分散了消費力，打破了新城原有的商業(yè)格局。同時多元商圈時代，商業(yè)面積在不斷增加，商業(yè)體同質化、缺少特色問題不斷顯現(xiàn)。新城配備的幾個主要商業(yè)綜合體，如寶龍廣場、凱虹廣場、銀泰百貨等位置都相對集中，且商場性質相同。

3.2.2 綜合城市交通問題

主要商圈主干道過寬，且商圈有主干道經(jīng)過，車流量較大，即使非高峰期時段也會造成擁堵，導致步行通道不連續(xù)通暢。由于舟山本島主干道路多為地面道路，道路網(wǎng)不夠密集，道路發(fā)散能力不夠。同時根據(jù)舟山小客車保有量的增長情況可以看出，近年來，隨著快速出行趨勢的加快和人均收入的提高，小汽車保有量出現(xiàn)劇增，對于新城所提倡的綠色交通目標構成挑戰(zhàn)。

3.2.3 城市管理、控制、創(chuàng)新能力不足

從新城的現(xiàn)狀看，政府科學的規(guī)劃和引導不足，部分行政辦公搬遷至此后，居住區(qū)的房地產(chǎn)開發(fā)如火如荼，但商場關門閉市較早和居民生活習慣，晚間“空城”現(xiàn)象明顯，服務中心和繁華都市氛圍難以形成。在新城辦公的市民多數(shù)是從原先的定海城區(qū)、普陀城區(qū)工作，少數(shù)會選擇重新買房定居新城，加上交通相對便利，多數(shù)人會選擇住行分離的生活，通行成本低于買房定居成本。

最主要的原因在于政府缺乏科學的政策引導和管理，過于明顯的區(qū)塊式規(guī)劃雖然能滿足各類需求，但是不太便于居民生活，除了舟山市政府周邊圍繞的幾個商場以外，外圍都為房地產(chǎn)，小區(qū)周邊很少有接地氣的商鋪街道，對于習慣了老城區(qū)豐富的小鋪生活的人們來說不太適應。

4 城市經(jīng)營角度的新城規(guī)劃管理建議

城市發(fā)展理念是城市發(fā)展的指向，隨著人們對城市建設的期待和需求越來越高，必須樹立“城市經(jīng)營”理念，推動城市可持續(xù)發(fā)展。這一理念本質上關注城市政府服務對象的實際利益需求，“以需求為導向”的城市經(jīng)營的理念可以幫助城市可持續(xù)發(fā)展[2]。

4.1 利用市場化做好規(guī)劃

城市基礎設施具有公共性，意味著建設的多元化傾向。政府需要創(chuàng)新投資和融資體系，促進公用事業(yè)產(chǎn)品和服務的市場化，促進低成本、高效率的運行。政府可以引入PPP、BOT、TOT等模式，向社會資本開放基礎設施建設和公共服務項目。舟山市城市污水治理項目采取BOT模式，該模式下的城市污水治理由私營企業(yè)參與基礎設施建造，將基礎設施的經(jīng)營權有期限的抵押，即一定條件下基礎設施的民營化。城市經(jīng)營理念體現(xiàn)以滿足社會需求為目標，在城市規(guī)劃階段充分借助民營化和市場化手段，持續(xù)實踐“城市經(jīng)營”理念。政府應該與開發(fā)商之間建立良好的溝通，既考慮到開發(fā)的實際需要，也要切身考慮使用群體需求，不斷研究新問題，預測新需求，有針對性地決策。通過設立專門的新城城市建設管理領導小組等機構處室，開展調研活動，走訪多家開發(fā)公司，了解項目進展解決問題，并且及時落實優(yōu)惠措施，兌現(xiàn)政策規(guī)定的各項獎勵、補助和稅費減免措施。

4.2 注重人才引進和培養(yǎng)

新城臨城在加大科研基地建設規(guī)模的同時，要注重人才引進。政府要加強海洋科學技術的教育，大力培養(yǎng)海洋文化推廣人才，支持人才落戶新城政策，通過優(yōu)先安排建設用地、給予相對優(yōu)惠的貸款政策和稅收政策等優(yōu)惠條件，引導研發(fā)機構在新城的集聚,提高產(chǎn)業(yè)的自主研發(fā)能力。一方面有助于舟山科研能力提高和提高高素質人才比例，一方面也能提高新城城市居住率，體現(xiàn)城市經(jīng)營理念，考慮城市長遠和可持續(xù)發(fā)展。在新城城區(qū)引進專業(yè)人才，要注重人才開發(fā)的產(chǎn)業(yè)導向，促進本地高等或職業(yè)教育資源的整合[3]，多方引進高層次經(jīng)營管理人才或企業(yè)，包括物流、信息服務、旅游等現(xiàn)代服務業(yè)人才。

4.3 優(yōu)化智慧城市交通系統(tǒng)

由于新城臨城主城區(qū)主要布局政府辦公區(qū)、高層商務區(qū)、住宅和醫(yī)院等，其人流來源是四面八方的，多數(shù)外圍住宅區(qū)居民購物都會選擇前往市中心。放射狀的交通模式可以解決新城城區(qū)人流與車流矛盾，各商業(yè)業(yè)態(tài)之間可以選擇用空中步行街，使得步行通道達到連續(xù)順暢，同時也能促進商業(yè)價值最大化。多樣化商業(yè)模式可以同交通布局結合，綜合多種商業(yè)街形態(tài)，如露天商業(yè)街、室內商業(yè)街和空中商業(yè)街等，改善步行和內部空間感受[4]。同時需要協(xié)調新城本城區(qū)路網(wǎng)發(fā)展規(guī)劃，增加支路網(wǎng)密度，完善路網(wǎng)，提高路網(wǎng)承載力。做好智慧城市交通建設，充分利用“動態(tài)綠波帶”技術，在連接新城東西向道路的基礎上，向南北方向延伸，做到城區(qū)內實現(xiàn)交通動態(tài)管理，自動檢測人流和車流，緩解商業(yè)區(qū)主線道路擁堵情況。

4.4 海洋城市文脈保護

文化是城市的靈魂，是城市經(jīng)營的重中之重，城市文化包括市民的文化素質和城市整體文化特質，一方面，城市規(guī)劃建設需要考慮居民特別是弱勢群體合法利益，保證其安居樂業(yè)，提高城市整體宜居水平。另一方面，舟山的整體城市文化為海洋文化，所以在城市建設中，需要注意保留和添加海洋文化色彩，使城市具有個性化也是城市經(jīng)營理念所倡導的。城市化進程加快，海洋城市文脈特色不夠突出。因此，在未來城市發(fā)展過程中要注重打造獨特的海島城市品牌[5]，加強海洋文化路線的推廣，宣傳舟山海洋旅游特色，在舟山市的城市發(fā)展中注入更多的海洋元素。

5 總結

新城建設是一項龐大而復雜的工程，在一個城市的不同發(fā)展階段，都存在一個動態(tài)的變化過程。城市經(jīng)營理論的實用性和人本意識的價值取向，要求政府在城市規(guī)劃過程中，更側重實際問題的解決，運用市場經(jīng)濟手段，以實現(xiàn)資源的有效利用和達到最優(yōu)化，同時還必須確立以人為本的城市發(fā)展理念，以群眾需要的滿足為城市經(jīng)營目標，在規(guī)劃中考慮城市長遠和可持續(xù)發(fā)展。政府在規(guī)劃時可以融入城市經(jīng)營的思想，從整體出發(fā)，綜合生態(tài)城市的特殊性，考慮居民和企業(yè)的需求，兼顧一座新城多樣功能的培育，強化其作為城市中心的主導地位。