地方政府隱性債務規模測算
——以江蘇省為例

黃雨萱

（作者單位：四川大學經濟學院）

自新型冠狀病毒感染疫情后，全球經濟一度陷入低迷的狀態，中國政府由此推出了一系列刺激經濟的計劃，地方政府也被允許通過舉借債務為其巨額投資支出提供資金。地方政府債務已成為推動中國經濟繁榮和影子銀行激增的主要力量之一。目前，地方政府債務規模不斷擴大，債務結構也隨之發生變化。隨著時間的推移，一些地方政府債務規模已經達到驚人的程度，債務風險愈發嚴重，其已經成為中國經濟金融體系最薄弱的環節之一，極大可能會引發系統性金融風險[1]，如果不能及時發現和解決這些問題，將對國家經濟穩定和社會發展造成不可預測的影響。

近年來，國內外學者對債務風險的影響因素作了廣泛研究。李建發等[2]實證分析了官員的金融經歷對地方隱性債務風險的作用機理和具體效應，有效地詮釋了“金融副省長現象”，為金融干部隊伍建設和金融監管提供理論解釋與經驗證據支持，也為現階段防范化解重大風險提供了啟示。李一花等[3]通過研究得出，債務限額沒有起到約束隱性債務增長的作用，且債務限額空間減少會加劇隱性債務風險擴張的結論。李升等[4]通過研究發現，不同口徑的財政自主度對不同債務風險的影響存在明顯差異，晉升激勵制度的不同構成也對不同債務風險存在相異的影響機理，由此顯性債務風險和隱性債務風險的形成機理存在顯著差別。邱秀釵[5]認為，地方政府融資因素、地方政府投資因素和地方政府組織變動因素是政府債務產生的主要原因。這些研究為債務風險的理解和解決提供了實證依據與對策。

筆者閱讀眾多文獻后發現，大多數文獻關注的是整個國家的地方政府債務風險，而忽略了對某個具體省份的地方政府債務風險的分析，導致研究內容不夠豐富。因此，本文以江蘇省為研究對象，對江蘇省2017—2021年13 個地級市的隱性債務規模進行測算。

一、地方政府隱性債務的測算方法

本文結合中國現有的財政制度與統計制度，考慮全口徑財政收入與全口徑財政支出，通過公式計算出江蘇省地方政府隱性債務的規模，并用ID來表示地方政府隱性債務。

本文借鑒宋翔等[6]的研究，并根據中國統計制度的變化，對相應的統計口徑作出改變，從而計算出全口徑財政收入（TR）與全口徑財政支出（TE）。具體的計算公式如表1 所示。

表1 全口徑財政收入與全口徑財政支出計算公式

計算出全口徑財政收入（TR）與全口徑財政支出（TE）之后，計算基年債務余額（LGD）和地方政府隱性債務（ID），具體計算公式如下：

式（2）中：ED為地方政府顯性債務。

二、江蘇省地級市隱性債務規模測算

（一）全口徑財政收入與支出測算

本文通過Wind 數據庫和江蘇省各地級市的統計年鑒收集2017—2021 年地方一般公共預算收入（地方一般公共預算支出）、政府性基金預算收入（政府性基金預算支出）、國有資本經營預算收入（國有資本經營預算支出）和社會保險基金預算收入（社會保險基金預算支出）等數據，從而計算出江蘇省各地級市的全口徑財政收入與支出，結果如表2 和表3 所示。由于部分數據沒有公開，本文中每個地級市的統計數據會有一定的偏差。

表2 2017—2021 年江蘇省13 個地級市全口徑財政收入 單位：億元

表3 江蘇省13 個地級市全口徑財政支出 單位：億元

（二）隱性債務測算

國際清算銀行統計的數據顯示，截至2017 年年底，中國政府債務余額為38.8 萬億元，而官方統計的政府債務余額為29.9 萬億元，二者相差8.9 萬億元。這部分差額被國際清算銀行認為是中國地方政府的隱性債務。實際上，中國財政系統每年公布的地方政府債務余額的數值主要反映的是地方政府顯性債務的規模。

目前，全口徑政府性債務余額的數據只能統計到2012 年年底。根據江蘇省審計廳發布的數據，2012 年年底江蘇省政府性債務余額為12 866.43 億元，其中政府負有償還責任的債務有6 523.38 億元，政府負有擔保責任的債務有964.26 億元，政府可能承擔一定救助責任的債務有5 378.79 億元。雖然審計署公布的數據并未精確到地市級和縣級財政，但通過已公布的省級數據，結合地市級和縣級財政收入占省總收入的比例，大致可以估算出地級市的政府性債務余額。據2012 年南京市財政總收入占江蘇省財政總收入的13.7%估算，南京市2012 年底政府性債務余額約為1 766.56 億元。利用上述方法，計算出剩余地級市2012 年年底的政府性債務余額，其中蘇州市為2 907.80 億元，無錫市為1 582.60 億元，徐州市為887.80 億元，常州市為913.50 億元，南通市為1 016.40 億元，連云港市為501.80 億元，淮安市為566.10 億元，鹽城市為759.10 億元，揚州市為617.60 億元，鎮江市為514.70 億元，泰州市為540.40 億元，宿遷市為386.00 億元。

然后，通過公式（1）和公式（2），得出江蘇省地方政府隱性債務的估計值。基于某些地級市數據是否可得的原因，筆者靈活計算了近五年或者近四年的隱性債務數據，結果如表4 所示。

表4 江蘇省地級市地方政府隱性債務估算 單位：億元

為了清晰地展現每個地級市的隱性債務風險規模，筆者繪制了2018—2021 年的隱性債務風險折線圖，如圖1所示。由圖1 可以看出，徐州市和鹽城市的隱性債務風險明顯高于其他地級市；總體來看，各地級市的隱性債務風險并沒有呈現出明顯的下降趨勢。

三、結論及建議

通過上述研究可知：2021 年，江蘇省地方政府隱性債務總額為1.467 9 億元（不含南京市與蘇州市），占國內生產總值（Gross Domestic Product,GDP）比重的12.50%；分地區來看，江蘇省北部地區隱性債務存量較高，中部地區次之，南部地區較低，就隱性債務存量增速而言，由于各地的經濟發展不同，其隱性債務增速呈現出較大差異，蘇北地區的隱性債務存量增速相較其他地區來說較高；從地級市角度來看，截至2021 年，江蘇省隱性債務規模位列前三位的分別為徐州市、鹽城市和宿遷市；較之于2017 年、2018 年，受中央嚴格控制隱性債務的影響，2021 年已經有某些地級市的隱性債務規?？傮w上呈現出下降趨勢，但仍有8 個地級市隱性債務規模在持續擴大，其中徐州市、淮安市、宿遷市、連云港市等增幅較大。

筆者根據前文的研究提出以下建議。第一，政府應加強對隱性債務的監管和防范，避免因過度舉債而引發財政風險和金融危機。政府應制定合理的債務限額，規范地方政府的融資行為，加強債務的統計和披露，提高債務的透明度。第二，政府應根據不同地區的經濟發展水平和債務狀況，制定差異化的隱性債務化解策略。對于隱性債務存量較高的地區，政府應優先償還到期債務，減少新的借款，提高財政收入，減少財政赤字，控制債務規模。對于隱性債務存量增速較快的地區，政府應嚴格控制新增債務，加大對違規舉債和擔保的查處力度，防止隱性債務規模進一步擴大。