技術(shù)治理如何影響鄉(xiāng)村自治：基于村莊網(wǎng)格化治理的反思

李鳳

摘 要：網(wǎng)格化治理是推進(jìn)鄉(xiāng)村治理現(xiàn)代化的重要技術(shù)手段。“網(wǎng)格單元—網(wǎng)格員—網(wǎng)格長”這一套技術(shù)治理體系在進(jìn)入鄉(xiāng)村社會時，沖擊了“村民群眾—小組長—村干部”這一套既有的自治體系。合并小組與重新劃定網(wǎng)格單元激化了小組間既有矛盾，破壞了村級自治的社會基礎(chǔ)。從小組長中選拔網(wǎng)格員破壞了內(nèi)生性力量的治理秩序，弱化了村級自治的中間力量。村干部擔(dān)任網(wǎng)格長以應(yīng)對上級考核，擠占了村級自治的主體資源，最終產(chǎn)生技術(shù)治理弱化鄉(xiāng)村自治的后果。網(wǎng)格治理技術(shù)體系在下沉至村莊時要充分嵌入鄉(xiāng)村自治體系，通過網(wǎng)格單元嵌入自治單元、網(wǎng)格隊(duì)伍吸納中間結(jié)構(gòu)、降低村級網(wǎng)格考核壓力，讓技術(shù)治理為鄉(xiāng)村自治增權(quán)賦能，推進(jìn)鄉(xiāng)村治理現(xiàn)代化。

關(guān)鍵詞：技術(shù)治理；鄉(xiāng)村自治；網(wǎng)格治理；鄉(xiāng)村治理現(xiàn)代化

中圖分類號：D422 文獻(xiàn)標(biāo)識碼：A

文章編號：1008－7168（2024）01－0024－09

一、問題的提出

網(wǎng)格技術(shù)源于二十世紀(jì)九十年代的計(jì)算機(jī)與電力領(lǐng)域，其目標(biāo)是實(shí)現(xiàn)網(wǎng)絡(luò)虛擬環(huán)境上的高性能資源共享和協(xié)同工作，消除信息孤島和資源孤島^［1］。為應(yīng)對單位制解體后城市人口流動頻繁、事務(wù)復(fù)雜多變以及政府常規(guī)管理體制的“條塊分割”難題，北京、上海等發(fā)達(dá)城市于2000年初開始探索城市社區(qū)網(wǎng)格化管理模式，通過網(wǎng)格劃分、人員下沉、信息分類、平臺反饋等機(jī)制，實(shí)現(xiàn)國家政權(quán)的無縫隙式管理和條塊之間的權(quán)威整合與資源統(tǒng)籌，提升治理效率。2013年，黨的十八屆三中全會正式將“以網(wǎng)格化管理、社會化服務(wù)為方向，健全基層綜合服務(wù)平臺”作為創(chuàng)新社會治理體制的重要內(nèi)容。隨后，網(wǎng)格化管理作為推進(jìn)鄉(xiāng)村治理現(xiàn)代化的重要治理模式被引入農(nóng)村地區(qū)。網(wǎng)格化管理最初在浙江舟山等東部沿海發(fā)達(dá)地區(qū)的農(nóng)村試行，形成“網(wǎng)格化管理、組團(tuán)式服務(wù)”的基層社會治理新模式，后逐漸在中西部農(nóng)村地區(qū)被推廣開來。作為創(chuàng)新基層治理體系、推進(jìn)鄉(xiāng)村治理現(xiàn)代化的重要技術(shù)治理手段，農(nóng)村網(wǎng)格化管理模式被寄予厚望。但筆者于2023年2月在中西部某省的X村調(diào)研時發(fā)現(xiàn)，自村莊網(wǎng)格化管理體制推行以來，村民間矛盾激化、小組長治理動力減弱、村干部形式化任務(wù)增加，村莊治理有效性與合法性受到?jīng)_擊。為何全新的網(wǎng)格化管理體制會減弱村莊治理效能，其背后的內(nèi)在機(jī)制是什么？新的網(wǎng)格化管理模式與舊有的村民自治體系之間發(fā)生了怎樣的互動？技術(shù)治理是如何影響鄉(xiāng)村自治的？理解這些問題，有助于進(jìn)一步認(rèn)識當(dāng)前技術(shù)治理模式下鄉(xiāng)的適配性問題，為構(gòu)建和完善自治、法治、德治相結(jié)合的現(xiàn)代鄉(xiāng)村治理體系提供現(xiàn)實(shí)依據(jù)，從而明確未來的鄉(xiāng)村振興道路。

學(xué)界對農(nóng)村網(wǎng)格化管理模式持多種態(tài)度。有學(xué)者高度肯定農(nóng)村網(wǎng)格化管理制度，認(rèn)為這是在國家現(xiàn)有行政管理體制改革背景下，政府以數(shù)字化、信息化技術(shù)為支撐，致力于實(shí)現(xiàn)精細(xì)化和資源整合、聯(lián)動的基層治理創(chuàng)新方案^［2］。網(wǎng)格化治理模式具有深入基層、廣泛聯(lián)動、流程規(guī)范等特點(diǎn)，能針對性地解決村民居住分散、管理方式粗糙等問題^［3］，能推動社會治理重心向基層下移和治理方式從管理向管理與服務(wù)并重的方向轉(zhuǎn)變，繼而建立新的村莊秩序^［4］。但也有一批學(xué)者對此持懷疑態(tài)度，認(rèn)為這只是將城市網(wǎng)格化管理模式簡單復(fù)制到鄉(xiāng)村社會，村級組織須承擔(dān)更多自上而下的行政任務(wù)，引發(fā)了“行政吸納社會”的現(xiàn)象，導(dǎo)致網(wǎng)格化管理目標(biāo)與手段、科層組織價值取向與民眾實(shí)際需求錯位等后果^［5］。在網(wǎng)格化管理過程中，專業(yè)化的問題發(fā)現(xiàn)、流程化的事務(wù)處理和屬地化的行政動員機(jī)制越過了鄉(xiāng)村社會內(nèi)生性的主體需求與治理情境，引發(fā)主體分離與治理懸浮問題^［6］。劉銳從治理事務(wù)結(jié)構(gòu)與政府條塊結(jié)構(gòu)視角出發(fā)，認(rèn)為農(nóng)村網(wǎng)格化管理是政府規(guī)避風(fēng)險、統(tǒng)籌多部門職責(zé)的策略性行為，網(wǎng)格內(nèi)部的權(quán)責(zé)失衡、科層化治理與農(nóng)村事務(wù)治理邏輯相悖，帶來事務(wù)治理形式化與基層治理內(nèi)卷化^［7］。錢坤^［8］、紀(jì)芳^［9］、石偉^［10］分別從城鄉(xiāng)社會基礎(chǔ)比較的視角出發(fā)，認(rèn)為網(wǎng)格化管理模式與村民自治產(chǎn)生沖突，與鄉(xiāng)村社會基礎(chǔ)之間出現(xiàn)了適配錯位，現(xiàn)代治理技術(shù)下鄉(xiāng)應(yīng)考慮城鄉(xiāng)差異與區(qū)域差異。還有一些學(xué)者持積極建設(shè)態(tài)度，嘗試探索農(nóng)村網(wǎng)格化管理的新方案。黃寧鶯^［11］等人從參與式治理視角出發(fā)，倡導(dǎo)以農(nóng)村社區(qū)服務(wù)為宗旨，消除民眾的“權(quán)利泡沫”，達(dá)到參與和賦權(quán)良性互動的目的。李佳瑩和吳理財(cái)將情感治理作為理性治理的補(bǔ)充，通過農(nóng)村網(wǎng)格中信息公開、調(diào)解規(guī)范、積分激勵等手段逐漸建立村民的認(rèn)同感、信任感、獲得感和歸屬感，以情感喚醒與情感互動的方式凸顯村民主體地位，實(shí)現(xiàn)低成本和有效、有溫度的網(wǎng)格治理^［12］。張興宇等人則看到了新鄉(xiāng)賢在引領(lǐng)德治中的作用，倡導(dǎo)通過新鄉(xiāng)賢擔(dān)任網(wǎng)格管理人員，實(shí)現(xiàn)網(wǎng)格點(diǎn)與網(wǎng)格之間的上下暢通，將道德倫理優(yōu)勢轉(zhuǎn)化為網(wǎng)格治理效能^［13］。一言以蔽之，網(wǎng)格化治理的探索，需要充分動員村民群眾，將網(wǎng)格化治理嵌入內(nèi)生性自治體制，使網(wǎng)格管理轉(zhuǎn)變?yōu)榫W(wǎng)格治理。

既有研究看到了農(nóng)村網(wǎng)格化管理優(yōu)勢、負(fù)面效應(yīng)與可以探索的方向，但仍存在一些不足。持肯定態(tài)度的研究忽視了網(wǎng)格化管理模式下村莊治理為何失效的問題，持懷疑態(tài)度的研究則缺乏對農(nóng)村網(wǎng)格化管理體制落地過程機(jī)制的分析，沒有看到新的技術(shù)治理手段與鄉(xiāng)村自治之間的互動過程。對網(wǎng)格化管理的既有探索方案忽視地區(qū)實(shí)踐差異，仍舊不能解釋本地村莊治理失效問題。實(shí)際上，研究只有建立在對網(wǎng)格化管理體制與鄉(xiāng)村原有的自治體制之間的微觀互動分析基礎(chǔ)之上，才可以理解制度變革的收益、成本、困境，進(jìn)而對鄉(xiāng)村網(wǎng)格化管理模式的變革做出權(quán)衡。本文基于中西部某省X村的網(wǎng)格化管理經(jīng)驗(yàn)，從制度—社會互動視角出發(fā)，觀察網(wǎng)格化管理制度進(jìn)入鄉(xiāng)村社會后，新的管理制度與鄉(xiāng)村自治體系之間是如何互動的，分析網(wǎng)格化管理模式下村莊治理失效的內(nèi)在原因，進(jìn)而理解技術(shù)治理如何影響鄉(xiāng)村自治，并思考技術(shù)治理如何融入鄉(xiāng)村自治。

二、村莊網(wǎng)格化治理的運(yùn)行過程

本研究的經(jīng)驗(yàn)材料來自2023年3月開展的一次為期20天的集體調(diào)研，地點(diǎn)為中西部某省的X村。X村戶籍人口2761人，有13個小組，5名村干部。村莊中許多人口流動到市區(qū)、東南沿海務(wù)工，實(shí)際在村人口1000余人。村內(nèi)以楊、趙、王、陳四大姓氏為主，這四個姓氏的村民分布于各個小組之中。全村人均土地2～3畝，主要種植玉米、小麥、水稻等糧食作物。村莊距市區(qū)50公里，距鄉(xiāng)鎮(zhèn)20公里，屬于典型的遠(yuǎn)郊農(nóng)業(yè)型村莊。2020年市政府將部分農(nóng)村設(shè)為網(wǎng)格化管理試點(diǎn)，2022年要求將網(wǎng)格化管理覆蓋至區(qū)域范圍內(nèi)所有農(nóng)村，并將其作為鄉(xiāng)村兩級推進(jìn)基層社會治理體制創(chuàng)新、鄉(xiāng)村治理現(xiàn)代化的重要考核指標(biāo)。

網(wǎng)格化管理以“網(wǎng)格”為基本單位，進(jìn)而實(shí)現(xiàn)信息收集、任務(wù)派遣、任務(wù)處理、處理反饋、核實(shí)結(jié)案、綜合評價等精細(xì)化管理目標(biāo)^［14］。網(wǎng)格管理首先是對網(wǎng)格單元的科學(xué)劃分，繼而是對網(wǎng)格單元進(jìn)行“分格治理”，由網(wǎng)格員統(tǒng)籌各項(xiàng)事務(wù)、對接上級領(lǐng)導(dǎo)和條線部門。X村一直以來都實(shí)行村組治理模式，形成“村干部+小組長+群眾”的多層級治理結(jié)構(gòu)，村干部是拿工資的兼業(yè)型干部，小組長是領(lǐng)取補(bǔ)貼的公益性干部，村民群眾是生活在小組單元中的治理主體和被治理對象。2022年，X村推行網(wǎng)格化管理，即在原來的小組單元基礎(chǔ)上重新劃分網(wǎng)格單元，并從小組長之中選出網(wǎng)格員，村干部擔(dān)任網(wǎng)格長，負(fù)責(zé)統(tǒng)籌全村網(wǎng)格化管理工作。網(wǎng)格化管理體制重新構(gòu)建了一套不同于村組治理結(jié)構(gòu)的技術(shù)治理體系。

（一）重新劃定網(wǎng)格單元

X村有13個小組，除了兩個小組的人口規(guī)模較小（僅有100余人）外，其余小組的人口規(guī)模都在200～300人。各小組內(nèi)部集中了各大姓氏的家族成員，他們在地域上呈現(xiàn)出集中居住的形態(tài)。2022年鄉(xiāng)鎮(zhèn)全面推行網(wǎng)格化管理，要求按照每個網(wǎng)格300～500人的規(guī)模來劃定網(wǎng)格單元。由于本村小組人口規(guī)模大都低于300人，村里只好以兩三個小組合并的方式來重新組建網(wǎng)格單元，最終劃定了6個新的網(wǎng)格。在劃定網(wǎng)格單元時，各個小組的村民并不愿意與其他小組合并，反對構(gòu)建除小組之外的網(wǎng)格體系，也不配合村內(nèi)網(wǎng)格化管理的相關(guān)工作。一方面是網(wǎng)格單元內(nèi)部的工作。網(wǎng)格內(nèi)部不同小組成員并不認(rèn)可新的網(wǎng)格單元，不愿意配合信息采集、人員錄入等工作。另一方面是以網(wǎng)格為基本單位開展的人居環(huán)境整治等村內(nèi)公共性事務(wù)。關(guān)于是否愿意參與、怎么開展衛(wèi)生治理等，網(wǎng)格內(nèi)部總是難以達(dá)成一致意見。關(guān)于參與意愿，有的小組成員積極參與其中，有的小組成員卻始終對網(wǎng)格內(nèi)部的其他小組成員懷有強(qiáng)烈不滿，不愿意付出，擔(dān)心自己吃虧。關(guān)于治理方式，網(wǎng)格內(nèi)不同小組的村民也常常展開辯論，誰都不愿意聽從對方的建議。村兩委迫于上級行政任務(wù)考核壓力，仍然以網(wǎng)格為單元動員村民參與村內(nèi)公共性事務(wù)、公益性事務(wù)，并及時將網(wǎng)格化管理的過程、結(jié)果等以電子化、文字化的方式存檔，以便應(yīng)對上級政府抽查。網(wǎng)格內(nèi)部往往難以達(dá)成公共性意見，以網(wǎng)格為單元開展的信息采集、環(huán)境衛(wèi)生整治、道路修建等工作都不太順利，動員成本較高且治理效果不佳。此外，村民在達(dá)成公共性意見過程中的反復(fù)爭吵，導(dǎo)致家族之間、小組之間既有的矛盾糾紛被激化。網(wǎng)格作為新的治理單元，并沒有發(fā)揮鞏固村莊社會基礎(chǔ)的有效作用。

（二）推選新的網(wǎng)格員

在網(wǎng)格化管理制度推行前，村莊主要以小組為單位開展治理工作。小組長通過村民選舉、本人自薦、村干部推薦等自下而上的方式產(chǎn)生，他們對村集體負(fù)責(zé)并領(lǐng)取村集體發(fā)放的一點(diǎn)補(bǔ)貼——每年700元，屬于村內(nèi)的公益性干部和內(nèi)生型治理力量。上級規(guī)定每個網(wǎng)格單元需要設(shè)置一名網(wǎng)格員。網(wǎng)格員的工作主要包括信息采集、預(yù)防和監(jiān)控村內(nèi)治安等，由于涉及群眾的工作較多，需要一些對村內(nèi)事務(wù)熟悉且群眾基礎(chǔ)好的人員。再加之村兩委無財(cái)力支持，不可能再從村外聘請正式職業(yè)網(wǎng)格員。因此，村里決定從作為公益性干部的小組長中選出網(wǎng)格員。由于網(wǎng)格員名額遠(yuǎn)少于小組長數(shù)量，村里決定對小組長隊(duì)伍進(jìn)行篩選，將一部分會使用智能手機(jī)、電腦等設(shè)備且工作能力較突出的小組長推選為網(wǎng)格員。最終村兩委從13名小組長中選出了6名網(wǎng)格員。由于每個網(wǎng)格單元涵蓋了兩到三個小組，新任網(wǎng)格員對網(wǎng)格單元內(nèi)的其他小組不熟悉，只能依靠網(wǎng)格內(nèi)部原來的兩三個小組長提供基本信息、動員原組內(nèi)的村民群眾。但未成為網(wǎng)格員的小組長對推選結(jié)果并不滿意，誰都不愿意服輸、不承認(rèn)其他小組長比自己優(yōu)秀，相互之間都不服氣。網(wǎng)格員在以網(wǎng)格為單位動員群眾參與公共性事務(wù)、公共性活動時，網(wǎng)格單位內(nèi)部的其余小組長并不配合，也不愿意協(xié)助網(wǎng)格員動員群眾，有時還會因?yàn)閭€體間、小組間既有的矛盾沖突而給網(wǎng)格動員帶來負(fù)面效應(yīng)。網(wǎng)格員的很多工作都沒有辦法開展，小組長對組內(nèi)事務(wù)和村級事務(wù)的積極性也減弱了。網(wǎng)格員作為新的治理中間人，并沒有發(fā)揮有效動員群眾的作用。

（三）確定網(wǎng)格牽頭人

在劃定網(wǎng)格單元、選出網(wǎng)格員之后，還需要確定一名網(wǎng)格長，負(fù)責(zé)匯總網(wǎng)格員搜集的各項(xiàng)信息并及時向村兩委反饋。村兩委根據(jù)系統(tǒng)平臺上匯總的問題采取具體行動，在執(zhí)行之后還要將其以電子化方式存檔和上傳到網(wǎng)格員系統(tǒng)，由網(wǎng)格長確認(rèn)問題是否解決并發(fā)起民意測評。可見，網(wǎng)格長的主要工作是向下對接網(wǎng)格單元的網(wǎng)格員，向上反饋問題給村兩委，并對整個問題的發(fā)生和解決過程留檔。網(wǎng)格長既需要熟悉村莊社會內(nèi)部事務(wù)，還需要具備做行政工作、電子化工作的能力。由于上級政府沒有財(cái)力為村莊聘請職業(yè)網(wǎng)格長，村兩委最終決定讓婦女主任兼任網(wǎng)格長。但該婦女主任告訴我們，其實(shí)村里的網(wǎng)格化管理工作基本是她一個人在做。村里的網(wǎng)格員是從一些年老的小組長中選出來的，他們會做群眾工作但不太會操作網(wǎng)格員應(yīng)用系統(tǒng)，不懂怎么拍照上傳和制作文字表格等，再加上網(wǎng)格單元內(nèi)部的小組長都不太愿意配合網(wǎng)格員工作，各個小組成員間也是矛盾不斷，網(wǎng)格員的工作很難推進(jìn)。這導(dǎo)致大部分網(wǎng)格化治理工作最終落到了婦女主任頭上。然而，就村內(nèi)出現(xiàn)的問題而言，大事都由村兩委和鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府主導(dǎo)，小事由家庭和家族內(nèi)部解決，真正需要網(wǎng)格員去處理的問題少之又少。但為了應(yīng)對技術(shù)系統(tǒng)規(guī)定的任務(wù)，婦女主任每周至少要去村里巡視3次，以拍照的方式向系統(tǒng)上傳至少10條問題并留檔，若是沒有問題就只好硬找問題，或者把一個問題分解為多個小問題。巡視和上傳問題結(jié)束后，作為網(wǎng)格長的婦女主任須提醒村書記到現(xiàn)場解決問題并拍照記錄整個過程，將之上傳到系統(tǒng)平臺，有時實(shí)在沒有問題就只好用平時的照片去應(yīng)付系統(tǒng)和上級檢查。就日常工作而言，網(wǎng)格長的工作占據(jù)婦女主任在村工作時間的三分之一。若是上級重點(diǎn)檢查網(wǎng)格化管理工作，村兩委全體干部就要暫停其他工作，加班加點(diǎn)補(bǔ)網(wǎng)格化管理的相關(guān)材料。總體來看，婦女主任作為網(wǎng)格牽頭人，實(shí)質(zhì)上并沒有發(fā)揮統(tǒng)籌全村網(wǎng)格化管理工作的有效作用，而是和村兩委一起將網(wǎng)格化管理作為一項(xiàng)行政考核任務(wù)來應(yīng)付，這加重了村兩委的形式主義任務(wù)與行政工作。

三、技術(shù)影響自治的實(shí)踐機(jī)理

在推行網(wǎng)格化治理前，村莊社會內(nèi)部通過“村兩委—小組長—群眾”的多層級結(jié)構(gòu)實(shí)現(xiàn)低成本的自治——村兩委負(fù)責(zé)頂層統(tǒng)籌各類工作，小組長作為內(nèi)生性治理力量主要負(fù)責(zé)中間轉(zhuǎn)化，普通村民發(fā)揮著底層動員的作用。總體來看，村組治理結(jié)構(gòu)低成本且高效地回應(yīng)了村級治理需求，發(fā)揮了“簡約治理”的優(yōu)勢。網(wǎng)格化治理模式以一套完全不同于村民自治的制度設(shè)計(jì)下沉到鄉(xiāng)村社會，通過網(wǎng)格劃分、網(wǎng)格員動員、網(wǎng)格長統(tǒng)籌等方式重建村級治理結(jié)構(gòu)，構(gòu)建無縫隙式的精細(xì)化治理體系。在此過程中，傳統(tǒng)的村組自治結(jié)構(gòu)被技術(shù)治理體系改造，帶來技術(shù)治理弱化村級自治的后果。在重新劃定網(wǎng)格單元環(huán)節(jié)，小組插花式組合再次激化村民間既有矛盾，村級自治的社會基礎(chǔ)遭到破壞；在推選網(wǎng)格員環(huán)節(jié)，小組長間的排序和競爭進(jìn)一步激化小組長間、家族間的矛盾，村級自治的內(nèi)生性力量弱化；在確定網(wǎng)格牽頭人環(huán)節(jié)，作為村干部的網(wǎng)格長須承擔(dān)大量有關(guān)網(wǎng)格化管理的材料存檔、電子化等形式主義工作，擠占了村級治理主體的注意力和治理資源。最終，村民自治體系的社會基礎(chǔ)、內(nèi)生性力量、主體資源以及基層社會自治能力都被弱化。

（一）技術(shù)破壞村級自治的社會基礎(chǔ)

良好的群眾互動關(guān)系是基層治理的社會基礎(chǔ)，尤其體現(xiàn)為群眾內(nèi)部的認(rèn)同感與歸屬感，以及以此為基礎(chǔ)形成的集體行動能力。就X村而言，其小組內(nèi)部分布著各大姓氏的家族成員，有的小組甚至由某單姓家族成員構(gòu)成，且各個小組在地理空間上集中居住，這就在血緣、地緣基礎(chǔ)上形成了較強(qiáng)的認(rèn)同單位與行動單元。小組內(nèi)部能夠在同質(zhì)化信息、地方性規(guī)范基礎(chǔ)上實(shí)現(xiàn)低成本自治，具有較強(qiáng)的集體行動能力和公共品自我供給能力。但小組的這種集體行動能力僅僅針對小組單元內(nèi)部而非整個村莊社會，一旦超出小組范圍就會存在差異和競爭，即小組對內(nèi)團(tuán)結(jié)、對外競爭分化，整個村莊社會呈現(xiàn)為一種由多個小親族（小組）構(gòu)成的分裂型社會結(jié)構(gòu)^［15］。一直以來，村內(nèi)各個小組之間都在政治選舉、水利設(shè)施、紅白事、公共基礎(chǔ)設(shè)施修建等公共性事務(wù)上存在分歧和競爭，誰都不愿意向其他小組成員低頭，分歧體現(xiàn)在生產(chǎn)生活的方方面面。小組間的公共性矛盾常常轉(zhuǎn)化為各個家族間矛盾，兩者相互形塑、相互轉(zhuǎn)化，進(jìn)一步加深了小組間隔閡。網(wǎng)格單元在原本的小組單位基礎(chǔ)上重新劃分、組合，將不同地緣、血緣的小組成員合并為新的網(wǎng)格單元，實(shí)質(zhì)上是打亂了小組內(nèi)部穩(wěn)定的社會秩序，將存在歷史性與結(jié)構(gòu)性矛盾的不同小組成員機(jī)械地整合在一起。新組合的網(wǎng)格單元內(nèi)部缺乏血緣、地緣等新的整合機(jī)制，并且還存在固有的小組間矛盾與隔閡，這就形成了“有網(wǎng)格單元之形而無網(wǎng)格單元認(rèn)同之實(shí)”的治理困境。X村在以網(wǎng)格為治理單元開展集體動員時，非但不能達(dá)到公共性動員的治理效果，反而在動員過程中重新激化小組間、家族間、村民間的矛盾沖突，打亂了各個小組內(nèi)部的穩(wěn)定秩序，在降低小組自治能力的同時也弱化了網(wǎng)格化治理效果，降低了村民對網(wǎng)格化管理制度的認(rèn)同感。因而，網(wǎng)格化管理體制在作為一項(xiàng)現(xiàn)代化治理技術(shù)下沉至鄉(xiāng)村社會時，以理性精確的計(jì)算、劃分、切割來適應(yīng)復(fù)雜多元的村莊社會，忽略了熟人社會自身的歷史性、地方性規(guī)范，破壞了村莊社會既有的群眾動員基礎(chǔ)和村級自治的社會基礎(chǔ)。

（二）技術(shù)弱化村級自治的內(nèi)生力量

費(fèi)孝通最早用“雙軌政治”^{［16］（p.163）}來分析中國的政治生態(tài)，他認(rèn)為傳統(tǒng)中國社會的治理是通過兩條平行軌道進(jìn)行的：一條是由官員和知識分子主導(dǎo)的自上而下的行政官僚體制，一條是以鄉(xiāng)村精英為主導(dǎo)的自下而上的基層民主自治體制。當(dāng)下，村級組織作為自上而下行政官僚體制和自下而上基層民主體制的交匯點(diǎn)，既要承擔(dān)鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府自上而下的常規(guī)性行政工作和突發(fā)性重點(diǎn)工作，還需要維持村莊社會內(nèi)部的穩(wěn)定秩序，處理村莊內(nèi)生事務(wù)。由于村兩委班子成員人數(shù)有限，治理事務(wù)又復(fù)雜多元，村兩委與村民對接的成本較高，治理效率也會大打折扣。小組長作為村民選舉出來的半正式治理人員，承擔(dān)著聯(lián)結(jié)村兩委與普通村民的中介角色。小組長在村內(nèi)有較高威望，得到本組成員和全體村民的認(rèn)可和尊敬。他們長期在村生活并熟悉村內(nèi)事務(wù)，對村莊社會有強(qiáng)烈的認(rèn)同感與歸屬感，愿意為小組和整個村莊做貢獻(xiàn)。小組長協(xié)助村兩委將自上而下的行政任務(wù)在地轉(zhuǎn)化為村內(nèi)事務(wù)，并協(xié)助村兩委處理各類村內(nèi)事務(wù)。在此過程中，小組長也能夠在本組內(nèi)獲得家族成員、小組成員的認(rèn)可，得到全體村民的尊重和好的社會評價，實(shí)現(xiàn)自身的社會性價值。

網(wǎng)格單元比小組范圍更大，網(wǎng)格員管轄的成員增多、事務(wù)增多，其權(quán)力與責(zé)任也較小組長更大。在小組長之間開展網(wǎng)格員職位競爭，也意味著在小組長之間進(jìn)行工作能力的評比，工作能力更強(qiáng)的小組長才能夠勝任網(wǎng)格員。作為長期在村生活并具有較高社會地位的人，小組長非常在乎村民對其自身能力的評價以及自己在村內(nèi)的社會位置，加之小組長大多是某個家族力量的代表，小組長之間的網(wǎng)格員競爭便上升為各個家族之間的政治競爭。競選失敗的小組長個人始終不服輸，其所管理的小組、家族也不愿服從其他網(wǎng)格員的安排，小組長不愿回應(yīng)網(wǎng)格員的集體動員，有時甚至?xí)ьI(lǐng)本組成員公然反對網(wǎng)格治理工作，或?qū)⒈韭毠ぷ魍平o網(wǎng)格員，即原有的小組長治理積極性降低且群眾基礎(chǔ)被破壞。總體來看，競選網(wǎng)格員在實(shí)質(zhì)上打破了以小組長為基礎(chǔ)的村級自治的中間結(jié)構(gòu)，激化了小組長間矛盾，并進(jìn)一步激化了小組長背后成員、家族之間的矛盾，弱化了小組長自治的內(nèi)生動力和社會基礎(chǔ)，最終弱化內(nèi)生性治理力量。

（三）技術(shù)擠占村級自治的主體資源

村民委員會是群眾自我管理、自我教育、自我服務(wù)的基層群眾性自治組織，村兩委班子是村莊自治的重要主體，是村莊社會的代表和村民當(dāng)家人。在村級自治的多層級結(jié)構(gòu)中，村干部發(fā)揮著頂層統(tǒng)籌的總體性作用，承接自上而下的行政事務(wù)并回應(yīng)自下而上的村內(nèi)事務(wù)。自本村推行網(wǎng)格化管理以來，由于鄉(xiāng)村兩級無財(cái)力聘請職業(yè)網(wǎng)格員和網(wǎng)格長，加之網(wǎng)格員由年老小組長擔(dān)任、不會做行政化工作，實(shí)質(zhì)上大部分網(wǎng)格化管理工作都壓到了村兩委班子手里。在上級行政考核與督查壓力下，村兩委不得不承接網(wǎng)格員的大量事務(wù)，并從村兩委班子內(nèi)部選出網(wǎng)格長來統(tǒng)籌村內(nèi)網(wǎng)格化管理工作。因而，網(wǎng)格化管理體制實(shí)質(zhì)上是在村級自治結(jié)構(gòu)之上又疊加了一套技術(shù)治理體系，用兩套治理體系去應(yīng)對同樣的村級治理事務(wù)。村兩委則須按照兩套治理規(guī)則來完成治理事務(wù)并接受兩套治理體系的檢查考核，這大大增加了他們的行政工作和監(jiān)督考核壓力，也占據(jù)了其大量時間精力。村莊熟人社會內(nèi)部事務(wù)簡單且運(yùn)轉(zhuǎn)成本低，本沒有太多實(shí)質(zhì)性工作，但為應(yīng)付上級檢查與考核，村干部常常“無事找事”并將事情反映在文字材料上。因長期在辦公室準(zhǔn)備文字材料、做電子表格等，他們沒有時間和精力應(yīng)對群眾工作和村內(nèi)事務(wù)。可見，網(wǎng)格化治理技術(shù)所提出的一系列要求，加重了村級治理主體的行政化負(fù)擔(dān)，擠占了村級自治主體的工作注意力，并導(dǎo)致技術(shù)治理手段異化為治理目標(biāo)的后果。

四、技術(shù)治理如何融入鄉(xiāng)村自治

十八屆三中全會以來，黨中央高度重視國家治理能力與治理體系現(xiàn)代化建設(shè)。鄉(xiāng)村是國家治理基本單元，鄉(xiāng)村治理現(xiàn)代化成為推進(jìn)國家治理能力與治理體系現(xiàn)代化建設(shè)的重要抓手與載體。網(wǎng)格化管理依靠現(xiàn)代信息通信技術(shù)，實(shí)現(xiàn)了對城市社區(qū)的精細(xì)化、無縫隙式高效管理，地方政府試圖將其引入鄉(xiāng)村社會以期推進(jìn)基層社會治理體制創(chuàng)新，推進(jìn)鄉(xiāng)村治理現(xiàn)代化進(jìn)程。但就X村的網(wǎng)格化管理經(jīng)驗(yàn)來看，以網(wǎng)格化管理模式為代表的技術(shù)治理體系非但沒有為鄉(xiāng)村治理增能賦權(quán)，反而造成社會基礎(chǔ)弱化、內(nèi)生力量積極性不足、治理主體活力降低等村莊自治弱化的局面。“網(wǎng)格單元—網(wǎng)格員—網(wǎng)格長”這一套全新的技術(shù)治理結(jié)構(gòu)，沖擊了原有的“村民群眾—小組長—村干部”這一套鄉(xiāng)村自治結(jié)構(gòu)。這要求我們進(jìn)一步反思技術(shù)治理與鄉(xiāng)村自治本身的關(guān)系。技術(shù)治理手段固然有著高效、規(guī)范化治理優(yōu)勢，利于推進(jìn)鄉(xiāng)村治理體系創(chuàng)新，但我們只有明確鄉(xiāng)村治理現(xiàn)代化的核心目標(biāo)并確保技術(shù)治理服務(wù)于此，技術(shù)治理的優(yōu)勢才可以發(fā)揮得恰到好處。鄉(xiāng)村治理現(xiàn)代化的本質(zhì)與核心在于堅(jiān)持農(nóng)民的主體地位，實(shí)現(xiàn)廣大農(nóng)民當(dāng)家作主，這也是由中國共產(chǎn)黨以人民為中心與實(shí)現(xiàn)人民群眾當(dāng)家作主的根本政治立場決定的^［17］。技術(shù)治理的目標(biāo)在于激活農(nóng)民主體性，為農(nóng)民積極參與村莊各項(xiàng)事務(wù)提供技術(shù)手段。因而在技術(shù)治理體系下沉至村莊社會過程中，就不應(yīng)該以一套純技術(shù)理性的思維去落地，這樣只會帶來沒有社會支撐的技術(shù)體系空轉(zhuǎn)。要將技術(shù)治理體系充分嵌入鄉(xiāng)村自治體系，在推動傳統(tǒng)村組自治模式逐漸走向規(guī)范化、法治化的同時，也要充分吸納村莊傳統(tǒng)的簡約主義治理資源，將簡約治理傳統(tǒng)融入積極有為的現(xiàn)代化建設(shè)實(shí)踐中，實(shí)現(xiàn)真正兼顧有效性與合法性的鄉(xiāng)村治理現(xiàn)代化^［18］。

（一）網(wǎng)格單元嵌入自治單元，維持村莊內(nèi)生秩序

自古以來中國基層社會就有“皇權(quán)不下縣、縣下靠自治”的無為而治傳統(tǒng)。縣級以下的鄉(xiāng)村社會基于地緣、血緣紐帶自發(fā)形成了共同生產(chǎn)生活的各類單元，如鄉(xiāng)、里、甲、保等，村民在頻繁的日常互動和長遠(yuǎn)生活預(yù)期之下內(nèi)生出一套地方性社會規(guī)范，以維持自治單元內(nèi)部運(yùn)轉(zhuǎn)。之后，無論是民國時期國家權(quán)力下沉后的保甲制，還是人民公社時期的“政社合一”體制，抑或是從二十世紀(jì)八九十年代開始試行并沿襲至今的村民委員會自治組織，其最小治理單元的劃分都充分尊重了鄉(xiāng)村社會自發(fā)形成的自治單元，確保最小行政建制單元與自治單元重疊在一起。這樣就同時兼顧了治理合法性與有效性兩個方面：一方面是凸顯農(nóng)民主體地位，鼓勵村民用自己熟悉和了解的內(nèi)生規(guī)范自我治理，激活村民參與村莊治理的積極性；另一方面是通過激活多種治理資源實(shí)現(xiàn)治理有效，借助地方性規(guī)范等非正式治理資源回應(yīng)村內(nèi)小事，同時又通過國家權(quán)力、法律等正式治理資源保證治理規(guī)范化。這樣一來，治理單元本身就具有了較強(qiáng)的韌性與彈性，能夠應(yīng)對社會轉(zhuǎn)型與村莊變遷所帶來的各種挑戰(zhàn)。

網(wǎng)格化管理的第一步是劃分最基本的網(wǎng)格單元。不考慮村莊原有小組治理單元的歷史性、地方性、內(nèi)生性，而盲目按照村民數(shù)量進(jìn)行網(wǎng)格單元劃分的理性行為打破了小組自治單元既有的秩序，破壞了村民自治效能，又沒有辦法短期內(nèi)重建網(wǎng)格單元內(nèi)部的新認(rèn)同秩序，造成網(wǎng)格化管理的技術(shù)治理體系空轉(zhuǎn)、浪費(fèi)大量資源等后果。因而，應(yīng)將網(wǎng)格單元充分嵌入村民自治單元內(nèi)部，在村民小組、自然村等基礎(chǔ)上劃分網(wǎng)格，維持村莊原有的內(nèi)生性秩序，充分發(fā)揮村民自治的能動性和主體性，同時借助非正式權(quán)威與正式權(quán)威等實(shí)現(xiàn)村莊治理的有效性。讓技術(shù)治理體系為村民自治保駕護(hù)航，而非是喧賓奪主。

（二）網(wǎng)格隊(duì)伍吸納中間結(jié)構(gòu)，激活村莊內(nèi)生精英

網(wǎng)格員隊(duì)伍是管理網(wǎng)格單元內(nèi)部成員和對接上級平臺的網(wǎng)格節(jié)點(diǎn)，網(wǎng)格員人選的確定也可轉(zhuǎn)化為這樣一個問題：選擇什么樣的人來管理村民和回應(yīng)上級，即中間轉(zhuǎn)化人員應(yīng)如何確定。從全國各地既有經(jīng)驗(yàn)來看，東部沿海發(fā)達(dá)地區(qū)的部分農(nóng)村選擇聘請外來專職網(wǎng)格員，將網(wǎng)格管理工作職業(yè)化與專業(yè)化，但這對于治理事務(wù)較少、經(jīng)濟(jì)欠發(fā)達(dá)的中西部農(nóng)村而言，既無必要也無經(jīng)濟(jì)實(shí)力支撐。以X村為代表的普通中西部村莊，嘗試從村莊內(nèi)部選擇網(wǎng)格員，降低了經(jīng)濟(jì)成本，但由于僅僅考慮了會使用智能手機(jī)、回應(yīng)上級行政事務(wù)等理性化標(biāo)準(zhǔn)，而沒有看到村莊內(nèi)生性中間結(jié)構(gòu)具有的維持村莊秩序的優(yōu)勢，導(dǎo)致自上而下的選擇標(biāo)準(zhǔn)懸浮于村莊運(yùn)轉(zhuǎn)秩序之上，破壞了小組長等中間結(jié)構(gòu)內(nèi)部的交往秩序，進(jìn)而影響積極分子的治理動力，最終弱化了村莊社會動員基礎(chǔ)。

黃宗智^［19］、瞿同祖^{［20］（p.241）}等都認(rèn)為，地方士紳、家族長老等精英群體是聯(lián)結(jié)縣官與百姓的中間結(jié)構(gòu)，他們長期在村生活、熟悉村內(nèi)事務(wù)、懂地方規(guī)則，且對地方社會有著強(qiáng)烈的認(rèn)同感與歸屬感，能夠借助地方性知識與規(guī)范及時向上反饋地方社會問題，回應(yīng)村民需求，同時又能夠助力上級政策順利落地。這些中間結(jié)構(gòu)力量便成為雙軌政治運(yùn)行軌道的交匯點(diǎn)，他們是村莊當(dāng)家人和國家代理人。因而，不可盲目依據(jù)自上而下的理性化標(biāo)準(zhǔn)選擇網(wǎng)格員，要在看到村莊治理結(jié)構(gòu)全貌的基礎(chǔ)上，考慮自下而上的社會基礎(chǔ)，理解內(nèi)生性精英的中間轉(zhuǎn)化作用，從而將網(wǎng)格員這個制度性節(jié)點(diǎn)與村莊自治結(jié)構(gòu)的內(nèi)生性節(jié)點(diǎn)相結(jié)合，將村莊治理中的中間結(jié)構(gòu)吸納進(jìn)網(wǎng)格員隊(duì)伍。具體做法則可以是將所有小組長等內(nèi)生性精英吸納進(jìn)網(wǎng)格員隊(duì)伍，或者根據(jù)小組內(nèi)部互動秩序，以小組長和村民認(rèn)可的方式來選拔部分人作為網(wǎng)格員。這樣就可以在維持村莊自治結(jié)構(gòu)基礎(chǔ)上，賦予小組長等中間力量更多正式權(quán)威，根據(jù)治理事務(wù)和村民需求靈活選擇正式治理資源與非正式治理資源，讓技術(shù)治理為村民自治增權(quán)賦能。

（三）降低村級網(wǎng)格考核壓力，釋放村莊自主空間

網(wǎng)格化管理體系下沉農(nóng)村的初衷在于，借助現(xiàn)代信息通信技術(shù)及時掌握村莊社會總體情況，預(yù)防并控制矛盾糾紛、違法、犯罪等社會風(fēng)險，同時為村民提供及時的社區(qū)服務(wù)。另外，網(wǎng)格管理體系內(nèi)部“橫向到邊、縱向到底”的治理結(jié)構(gòu)打破了科層體制內(nèi)部條塊分割、部門權(quán)責(zé)界限模糊等困境，很好地克服了村級治理資源不足、權(quán)限不夠等弊端，能夠根據(jù)村內(nèi)問題及時鏈接上級部門資源，使村級自治具有更強(qiáng)的伸縮空間。總體來看，農(nóng)村網(wǎng)格化管理的目標(biāo)在于回應(yīng)人口流動、村莊衰敗、村級治理資源不足等背景下的維穩(wěn)問題和治理難題。但在壓力型體制之下，這一項(xiàng)制度革新成為地方政府衡量基層治理體制創(chuàng)新的考核標(biāo)準(zhǔn)，并被細(xì)化為相關(guān)的考核指標(biāo)，如每月必須完成多少信息上報(bào)、文字存檔等。這樣一來，服務(wù)于村級自治的技術(shù)資源就變成了村干部必須要完成的行政任務(wù)，治理手段異化為治理目標(biāo)。在村內(nèi)事務(wù)不多、考核壓力較大的背景下，村干部只能花時間應(yīng)付考核，圍繞網(wǎng)格化管理產(chǎn)生大量形式主義工作，村級治理主體也花費(fèi)了大量時間和精力。因而，地方政府應(yīng)降低對村級組織的網(wǎng)格工作考核壓力，減少村干部的形式主義工作，釋放村級自治主體的自主空間，讓村干部能夠根據(jù)村內(nèi)需求靈活選擇網(wǎng)格制度的使用方式，這樣就能夠借助網(wǎng)格治理技術(shù)充分提升村級自治能力，并促進(jìn)村級治理的規(guī)范化與現(xiàn)代化。

五、結(jié)論與討論

網(wǎng)格管理被廣泛運(yùn)用于城市社區(qū)治理并受到學(xué)界的持續(xù)關(guān)注，農(nóng)村網(wǎng)格化管理實(shí)踐經(jīng)驗(yàn)為數(shù)不多，相關(guān)研究也正在持續(xù)推進(jìn)。但就當(dāng)前研究路徑來看，無論是對農(nóng)村網(wǎng)格化管理持肯定、否定抑或是建設(shè)性態(tài)度的研究者，都應(yīng)該首先思考幾個問題：適用于城市社區(qū)管理的網(wǎng)格制度是否能夠契合鄉(xiāng)村社會？全新的技術(shù)治理體系與鄉(xiāng)村原有的自治體系之間會發(fā)生什么樣的化學(xué)反應(yīng)？制度變革是否必要以及如何變革？這就需要我們深入考察網(wǎng)格化管理制度進(jìn)入鄉(xiāng)村社會之后的實(shí)踐過程，基于技術(shù)治理體系與鄉(xiāng)村自治體系之間的互動狀態(tài)，思考技術(shù)治理如何影響鄉(xiāng)村自治、如何融入鄉(xiāng)村自治。本文從中西部某省X村的網(wǎng)格化管理實(shí)踐中發(fā)現(xiàn)，當(dāng)網(wǎng)格化管理模式以“網(wǎng)格單元—網(wǎng)格員—網(wǎng)格長”這套全新的治理體系進(jìn)入鄉(xiāng)村社會時，鄉(xiāng)村自治體系原有的自治單元被破壞、中間結(jié)構(gòu)治理動力不足、村干部治理活力減弱，“村民群眾—小組長—村干部”這一套村級自治體系效能降低。應(yīng)該明確的是，鄉(xiāng)村治理現(xiàn)代化的核心是尊重農(nóng)民主體地位、為鄉(xiāng)村自治賦能，將技術(shù)治理體系充分嵌入鄉(xiāng)村自治體系，即網(wǎng)格單元嵌入自治單元、網(wǎng)格隊(duì)伍吸納中間結(jié)構(gòu)、降低村級網(wǎng)格考核壓力，在激活村民主體性、發(fā)揮自治優(yōu)勢的同時，逐漸引導(dǎo)鄉(xiāng)村治理走向規(guī)范化與現(xiàn)代化。

隨著國家治理能力與治理體系現(xiàn)代化建設(shè)的不斷推進(jìn)，技術(shù)治理具有高效、精準(zhǔn)、清晰、規(guī)范等諸多優(yōu)勢，在推進(jìn)鄉(xiāng)村治理現(xiàn)代化過程中發(fā)揮了越來越重要的作用。但我們在看到技術(shù)治理優(yōu)勢的同時也應(yīng)該看到其限度^{［21］［22］}。一方面，要明確主客關(guān)系。技術(shù)始終只是服務(wù)于農(nóng)民、村莊自治的客體化手段，不可取代鄉(xiāng)村自治，我們要使之充分嵌入村莊社會基礎(chǔ)，激活村民主體性與能動性。另一方面，明確技術(shù)適用限度。不可在全國各地農(nóng)村一刀切式地推廣技術(shù)治理，要有城鄉(xiāng)差異、區(qū)域差異意識。在人口流動頻繁、治理事務(wù)復(fù)雜多變的城市陌生人社會，網(wǎng)格治理的確能夠充分發(fā)揮其理性化、高效化優(yōu)勢；而在內(nèi)生性規(guī)范較強(qiáng)、治理事務(wù)簡單的村莊熟人社會，網(wǎng)格治理很容易導(dǎo)致過度治理與資源浪費(fèi)。我國東中西區(qū)域存在農(nóng)村經(jīng)濟(jì)發(fā)展差異，進(jìn)而帶來網(wǎng)格治理的目標(biāo)導(dǎo)向和適用性差異。東部沿海農(nóng)村作為人口凈流入地，其工業(yè)經(jīng)濟(jì)發(fā)達(dá)，整個社會形態(tài)已接近很多城市社區(qū)，網(wǎng)格治理的適用性較強(qiáng)。而中西部農(nóng)村作為人口凈流出地，以農(nóng)業(yè)生產(chǎn)和維持村內(nèi)基本生產(chǎn)生活秩序?yàn)橹鳎W(wǎng)格治理的適用性并不強(qiáng)。或者說，應(yīng)基于村莊社會基礎(chǔ)對技術(shù)治理體系進(jìn)行充分改造與變革。我國南中北區(qū)域一定程度上存在村莊社會結(jié)構(gòu)的差異，村莊內(nèi)部的集體認(rèn)同單位與行動單元不同，這就為網(wǎng)格劃分、網(wǎng)格員選擇提供社會基礎(chǔ)信息。

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［責(zé)任編輯：李 堃］

How Does Technological Governance Affect Village Autonomy： Reflections on Village Grid Governance

Li Feng

（Wuhan University， Wuhan Hubei 430072）

Abstract：Grid governance is an important technical way to promote the modernization of rural governance. When the technical governance system of “grid unit-grid member-grid leader” entered the rural society， it impacted the existing autonomy system of “villager masses-team leaders-village cadres”. Merging groups and redelineating grid units intensified the existing contradictions among groups and destroyed the social foundation of village autonomy. Electing grid members among group leaders destroys the governance order of endogenous forces and weakens the intermediate forces of village autonomy. Village cadres act as grid chiefs to cope with the assessment of superiors， which occupies the main resources of village autonomy， and finally brings the consequence of weakening village autonomy by technical governance. When sinking to villages， the grid governance technology system should be fully embedded in the rural autonomy system， the grid unit should be embedded in the autonomous unit， the grid team should absorb the intermediate structure， and the grid assessment pressure at the village level should be reduced， so that the technical governance can empower the rural autonomy and promote the modernization of rural governance.

Key words：technical governance， rural autonomy， grid governance， rural governance modernization