盤活基礎(chǔ)設(shè)施資產(chǎn) 助力經(jīng)濟(jì)可持續(xù)發(fā)展

溫巖　王道鵬

過去30年，我國(guó)的基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)成就舉世矚目，成為經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展的重要支撐。近年來，我國(guó)經(jīng)濟(jì)發(fā)展步入新舊動(dòng)能轉(zhuǎn)換時(shí)期，基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)投資逐漸降溫，2018—2021年我國(guó)基建投資增速均低于5%，2022年與2023年雖有回暖但仍增幅有限。當(dāng)前，局部地區(qū)和領(lǐng)域的基礎(chǔ)設(shè)施趨于飽和，利用率下降，傳統(tǒng)投融資模式容易引發(fā)債務(wù)風(fēng)險(xiǎn)過大等弊端，基建項(xiàng)目營(yíng)運(yùn)的市場(chǎng)化程度不足制約了基建項(xiàng)目的經(jīng)濟(jì)收益，基建發(fā)展模式亟需由“鐵公基、大規(guī)模”向“新基建、精細(xì)化”方向轉(zhuǎn)變。而如何提高存量基礎(chǔ)設(shè)施的運(yùn)營(yíng)能力與資產(chǎn)吸引力，改善各部門經(jīng)營(yíng)與投資現(xiàn)金流，緩解當(dāng)前地方政府債務(wù)問題，提升企業(yè)投資活力，成為當(dāng)前基礎(chǔ)設(shè)施投資建設(shè)的重要難題。對(duì)此，需要統(tǒng)籌考量，破解發(fā)展模式梗阻，創(chuàng)新多種方式對(duì)存量基礎(chǔ)設(shè)施資產(chǎn)進(jìn)行盤活，通過存量資產(chǎn)的價(jià)值發(fā)掘與價(jià)值變現(xiàn)，在優(yōu)化資產(chǎn)運(yùn)營(yíng)的同時(shí)提供增量投資資金，打造資產(chǎn)與資金的良性循環(huán)，為我國(guó)經(jīng)濟(jì)可持續(xù)發(fā)展助力。

一、基礎(chǔ)設(shè)施資產(chǎn)盤活的可行路徑

現(xiàn)有的資產(chǎn)盤活方式主要有資本運(yùn)作配置盤活、資產(chǎn)改造與資產(chǎn)優(yōu)化、資產(chǎn)重組與資產(chǎn)出售以及資本引入與合作盤活等，通過資金良性循環(huán)、提高運(yùn)營(yíng)效率、資產(chǎn)優(yōu)化配置、提高市場(chǎng)化效率等方式實(shí)現(xiàn)資產(chǎn)的盤活與高效運(yùn)營(yíng)。

（一）資本運(yùn)作配置盤活

資產(chǎn)資本運(yùn)作配置盤活是指通過投資、股權(quán)、資產(chǎn)證券化等方式將閑置資產(chǎn)及存量項(xiàng)目的資金進(jìn)行回收，再將回收后的資金用于新的項(xiàng)目建設(shè)，促進(jìn)投融資的良性循環(huán)及資產(chǎn)增值。常用方式有資產(chǎn)證券化、資產(chǎn)上市等形式。

基礎(chǔ)設(shè)施資產(chǎn)證券化包括ABS、公募REITs、類REITs等多種產(chǎn)品形式，是以公共服務(wù)類設(shè)施所產(chǎn)生的現(xiàn)金流為償付來源發(fā)行可交易證券的一種融資形式，主要適用于具有穩(wěn)定現(xiàn)金流的資產(chǎn)，整體融資成本較低且社會(huì)效益較強(qiáng)。基礎(chǔ)設(shè)施REITs通過資產(chǎn)“所有權(quán)”和“經(jīng)營(yíng)權(quán)”的分離，可以有效地盤活存量，降低負(fù)債，提升管理效率，成為基礎(chǔ)設(shè)施資產(chǎn)盤活的重要工具。2022年《國(guó)務(wù)院辦公廳關(guān)于進(jìn)一步盤活存量資產(chǎn)擴(kuò)大有效投資的意見》指出要優(yōu)化完善存量資產(chǎn)盤活方式，進(jìn)一步推動(dòng)基礎(chǔ)設(shè)施領(lǐng)域不動(dòng)產(chǎn)投資信托基金（REITs）健康發(fā)展。

（二）資產(chǎn)改造與資產(chǎn)優(yōu)化

資產(chǎn)改造與資產(chǎn)優(yōu)化指對(duì)資產(chǎn)進(jìn)行改擴(kuò)建、規(guī)劃調(diào)整與定位轉(zhuǎn)型，通過存量資產(chǎn)使用功能提升及運(yùn)營(yíng)效率提升，充分挖掘資產(chǎn)潛在價(jià)值，實(shí)現(xiàn)存量基礎(chǔ)設(shè)施資產(chǎn)的盤活。

資產(chǎn)更新改造主要適合于交通樞紐地上地下空間綜合開發(fā)、工業(yè)企業(yè)退城進(jìn)園、商業(yè)綜合體改造等。通過改變資產(chǎn)使用功能，使存量老舊資產(chǎn)重新煥發(fā)生機(jī)，實(shí)現(xiàn)資產(chǎn)價(jià)值提升，適用于對(duì)工業(yè)型城市和傳統(tǒng)工業(yè)企業(yè)。資產(chǎn)運(yùn)營(yíng)優(yōu)化方式適用于地方政府及國(guó)有企業(yè)的低效資產(chǎn)與非主業(yè)資產(chǎn)，通過自營(yíng)或委托第三方的方式，對(duì)閑置低效資產(chǎn)進(jìn)行規(guī)劃調(diào)整與定位轉(zhuǎn)型，借助市場(chǎng)和社會(huì)優(yōu)質(zhì)資源加強(qiáng)專業(yè)化運(yùn)營(yíng)管理，充分挖掘資產(chǎn)潛在價(jià)值。

（三）資產(chǎn)重組與資產(chǎn)出售

資產(chǎn)重組與資產(chǎn)出售指通過對(duì)基礎(chǔ)設(shè)施資產(chǎn)進(jìn)行重組和優(yōu)化，實(shí)現(xiàn)資產(chǎn)的優(yōu)化配置和提高運(yùn)營(yíng)效率。具體市場(chǎng)化交易手段有承包、租賃、拍賣等，從而挖掘低效資產(chǎn)的價(jià)值。

資產(chǎn)出售變現(xiàn)盤活主要是通過產(chǎn)權(quán)交易盤活存量資產(chǎn)，例如，將其一定金額以上的生產(chǎn)設(shè)備、房產(chǎn)、在建工程以及土地使用權(quán)、債權(quán)、知識(shí)產(chǎn)權(quán)等對(duì)外轉(zhuǎn)讓，通過市場(chǎng)化交易，實(shí)現(xiàn)資產(chǎn)價(jià)值最大化。資產(chǎn)重組盤活指在符合反壟斷等法律法規(guī)前提下，企業(yè)通過兼并重組、產(chǎn)權(quán)轉(zhuǎn)讓等方式加強(qiáng)存量資產(chǎn)優(yōu)化整合，提升資產(chǎn)質(zhì)量和規(guī)模效益。

（四）資產(chǎn)市場(chǎng)化效率盤活

資產(chǎn)市場(chǎng)化效率盤活指通過引入戰(zhàn)略投資方和專業(yè)運(yùn)營(yíng)管理機(jī)構(gòu)等，將閑置資產(chǎn)進(jìn)行市場(chǎng)化運(yùn)作，讓市場(chǎng)的力量發(fā)揮更大作用，提升存量資產(chǎn)項(xiàng)目的運(yùn)營(yíng)管理能力與盈利能力。例如PPP模式、特許經(jīng)營(yíng)、股權(quán)合作等方式。

PPP模式采用特許經(jīng)營(yíng)形式引入社會(huì)資本參與改造和運(yùn)營(yíng)，以使用者付費(fèi)作為項(xiàng)目收益來源，政府方給予合法合規(guī)合理的運(yùn)營(yíng)補(bǔ)貼，該模式對(duì)于資產(chǎn)質(zhì)量和資產(chǎn)的合規(guī)性要求較高，適用范圍較窄。而特許經(jīng)營(yíng)作為一種獨(dú)立的模式也可用于資產(chǎn)盤活，政府以市場(chǎng)競(jìng)爭(zhēng)機(jī)制選擇市政公用事業(yè)投資者或者經(jīng)營(yíng)者，明確其在一定期限和范圍內(nèi)經(jīng)營(yíng)某項(xiàng)市政公用事業(yè)產(chǎn)品或者提供某項(xiàng)服務(wù)以盤活存量資產(chǎn)。股權(quán)合作盤活存量資產(chǎn)，是指地方國(guó)有企業(yè)之間通過產(chǎn)權(quán)交易進(jìn)行增資、收購(gòu)、合資等方式，共同開發(fā)產(chǎn)品和市場(chǎng)，以提高在現(xiàn)有行業(yè)內(nèi)的競(jìng)爭(zhēng)力。

二、基礎(chǔ)設(shè)施資產(chǎn)盤活困難與挑戰(zhàn)

（一）資產(chǎn)權(quán)屬不均衡，地域分布不均衡

從資產(chǎn)權(quán)屬分布上來看，大量?jī)?yōu)質(zhì)的交通、能源、產(chǎn)業(yè)園區(qū)的權(quán)屬集中在省級(jí)和重點(diǎn)市級(jí)政府以及其下屬地方重要國(guó)有企業(yè)，下沉的市縣級(jí)政府往往難以擁有優(yōu)質(zhì)的經(jīng)營(yíng)性資產(chǎn)，而縣市級(jí)政府和地區(qū)基建類國(guó)企平臺(tái)公司又是化債的主體，這樣的權(quán)屬分布不均衡會(huì)導(dǎo)致可盤活經(jīng)營(yíng)性資產(chǎn)的所有方通過盤活手段提升資產(chǎn)經(jīng)營(yíng)、化解存量債務(wù)的需求小，而亟需通過盤活資產(chǎn)用以償還債務(wù)和擴(kuò)大有效投資的市縣級(jí)政府卻往往苦于無米之炊，影響整體政策有效性。從資產(chǎn)地域分布上來看，受制于人口數(shù)量與經(jīng)濟(jì)發(fā)展水平等宏觀因素，我國(guó)地域間基礎(chǔ)設(shè)施資產(chǎn)存在較大的差異，長(zhǎng)三角、珠三角等重點(diǎn)經(jīng)濟(jì)發(fā)展城市群擁有著大量?jī)?yōu)質(zhì)的交通、能源、產(chǎn)業(yè)園區(qū)、倉(cāng)儲(chǔ)物流類資產(chǎn)，且在資產(chǎn)交易市場(chǎng)上較為活躍。而建設(shè)任務(wù)重、投資需求強(qiáng)且地方政府債務(wù)率較高、財(cái)政收支平衡壓力較大的地區(qū)則受制于存量基礎(chǔ)設(shè)施資產(chǎn)質(zhì)量，不易引資盤活，造成地域上的資產(chǎn)盤活差異。

（二）市場(chǎng)參與方較少，盤活手段不充足

基礎(chǔ)設(shè)施資產(chǎn)盤活要求一端連接著資金，一端連接著創(chuàng)新模式，在創(chuàng)新的模式架構(gòu)下引入多類市場(chǎng)參與方參與資產(chǎn)的盤活。從資金端來看，我國(guó)另類投資市場(chǎng)長(zhǎng)期發(fā)展緩慢，基礎(chǔ)設(shè)施類另類投資市場(chǎng)尚不完善，缺乏多樣化、長(zhǎng)期限的匹配資金，難以發(fā)揮市場(chǎng)化投資的作用。基礎(chǔ)設(shè)施投資機(jī)構(gòu)往往受到各種影響牽制，如保險(xiǎn)機(jī)構(gòu)等在內(nèi)的長(zhǎng)期限資金投資方受限于投資風(fēng)險(xiǎn)管控以及市場(chǎng)成熟度限制，無法提供與基礎(chǔ)設(shè)施周期匹配的資金，造成市場(chǎng)活躍度低，資金與項(xiàng)目對(duì)接困難，亟需建立基礎(chǔ)設(shè)施投資的規(guī)范市場(chǎng)并放寬部分投資機(jī)構(gòu)對(duì)基礎(chǔ)設(shè)施的投資限制。另一方面，基礎(chǔ)設(shè)施資產(chǎn)盤活模式較為單一，創(chuàng)新模式復(fù)刻難度較大，需要加強(qiáng)模式挖掘與推廣，并鼓勵(lì)專業(yè)基礎(chǔ)設(shè)施類專業(yè)服務(wù)機(jī)構(gòu)的發(fā)展。

（三）資產(chǎn)整合難度大，運(yùn)營(yíng)能力待提升

基礎(chǔ)設(shè)施資產(chǎn)整合需要將不同來源和不同屬性的基礎(chǔ)設(shè)施資產(chǎn)進(jìn)行優(yōu)化配置，以提高基礎(chǔ)設(shè)施項(xiàng)目的運(yùn)營(yíng)效率和服務(wù)質(zhì)量，同時(shí)降低成本和風(fēng)險(xiǎn)，實(shí)現(xiàn)資產(chǎn)的最大化利用和效益的最大化。但由于基礎(chǔ)設(shè)施資產(chǎn)具有空間上固定、運(yùn)營(yíng)生命周期相似等問題，不同的同類資產(chǎn)涉及的權(quán)屬不同、建設(shè)與運(yùn)營(yíng)模式不同、運(yùn)營(yíng)效益不同、運(yùn)營(yíng)時(shí)間不同等多方面問題，因此要實(shí)現(xiàn)同類型基礎(chǔ)設(shè)施資產(chǎn)在空間上橫向整合以及在時(shí)間上縱向整合的難度較大。另外，由于我國(guó)基礎(chǔ)設(shè)施領(lǐng)域長(zhǎng)期存在“重建設(shè)、輕運(yùn)營(yíng)”的發(fā)展模式，市場(chǎng)上的專業(yè)資產(chǎn)運(yùn)營(yíng)管理機(jī)構(gòu)較少，雖然目前也出現(xiàn)了如高速公路、水務(wù)、倉(cāng)儲(chǔ)物流等類型資產(chǎn)的運(yùn)營(yíng)管理專業(yè)機(jī)構(gòu)，但在市場(chǎng)化、產(chǎn)業(yè)化方面仍有較大發(fā)展空間，對(duì)于大規(guī)模盤活所改造、整合后的基礎(chǔ)設(shè)施資產(chǎn)運(yùn)營(yíng)存在一定的風(fēng)險(xiǎn)挑戰(zhàn)。

（四）法律法規(guī)不完善，盤活政策不靈活

基礎(chǔ)設(shè)施資產(chǎn)盤活會(huì)涉及到多方面的法律法規(guī)問題。部分基建項(xiàng)目在完工后，可能由于各種原因影響其辦理完整的竣工驗(yàn)收交付使用和工程竣工財(cái)務(wù)決算手續(xù)，從而可能導(dǎo)致資產(chǎn)未能及時(shí)轉(zhuǎn)入固定資產(chǎn)并進(jìn)行相應(yīng)的賬務(wù)處理，使得單位資產(chǎn)的實(shí)際狀況與賬面不符，甚至可能出現(xiàn)資產(chǎn)流失的情況。部分基建項(xiàng)目形成的資產(chǎn)，可能由于各方面原因存在產(chǎn)權(quán)歸屬單位無記錄或記錄價(jià)值不實(shí)的問題。因此，面對(duì)各類非標(biāo)資產(chǎn)進(jìn)行產(chǎn)權(quán)評(píng)估就成為重要難題，雖然我國(guó)已經(jīng)出臺(tái)了《國(guó)有資產(chǎn)評(píng)估管理辦法》等法律法規(guī)，但在國(guó)有資產(chǎn)的界定、評(píng)估程序、評(píng)估標(biāo)準(zhǔn)等實(shí)際操作中仍存在一些問題。另外由于基礎(chǔ)設(shè)施資產(chǎn)絕大多數(shù)屬于國(guó)有資產(chǎn)，在資產(chǎn)盤活的過程中涉及到國(guó)有資產(chǎn)評(píng)估和產(chǎn)權(quán)轉(zhuǎn)讓的事項(xiàng)，盡管我國(guó)已經(jīng)出臺(tái)了《企業(yè)國(guó)有資產(chǎn)法》等相關(guān)法律法規(guī)，但在實(shí)際操作中仍存在如國(guó)有資產(chǎn)產(chǎn)權(quán)轉(zhuǎn)讓的具體程序、轉(zhuǎn)讓價(jià)格確定、交易監(jiān)管等方面的問題。

三、相關(guān)政策建議

基礎(chǔ)設(shè)施資產(chǎn)盤活雖然存在很多的困難與挑戰(zhàn)，但其在提升基礎(chǔ)設(shè)施運(yùn)營(yíng)管理水平、拓寬社會(huì)投資渠道、防范化解地方政府隱性債務(wù)風(fēng)險(xiǎn)、促進(jìn)良性投資循環(huán)等方面具有重要意義。基礎(chǔ)設(shè)施資產(chǎn)盤活的參與各方應(yīng)當(dāng)進(jìn)一步加強(qiáng)盤活力度，把資產(chǎn)盤活作為解決當(dāng)前地方債務(wù)與基建投融資問題的重要手段。

（一）加強(qiáng)資產(chǎn)盤活政策引導(dǎo)

各級(jí)政府要發(fā)揮好協(xié)調(diào)保障作用，從手續(xù)辦理、政策制定實(shí)施、法律規(guī)章等各方面保障好基礎(chǔ)設(shè)施資產(chǎn)盤活的順利進(jìn)行。一是充分發(fā)揮協(xié)調(diào)作用。依法依規(guī)理順項(xiàng)目資產(chǎn)的產(chǎn)權(quán)關(guān)系，完成產(chǎn)權(quán)界定，辦理產(chǎn)權(quán)登記手續(xù)，對(duì)項(xiàng)目前期工作手續(xù)不齊全的項(xiàng)目，推動(dòng)有關(guān)方面按規(guī)定補(bǔ)辦相關(guān)手續(xù)，加快履行竣工驗(yàn)收等程序。二是完善相關(guān)政策與制度安排。改善與基礎(chǔ)設(shè)施投資相關(guān)的營(yíng)商環(huán)境，對(duì)資產(chǎn)盤活需求較大的地區(qū)加大財(cái)稅金融支持力度，助力符合存量資產(chǎn)盤活條件、納稅金額較大的重點(diǎn)項(xiàng)目盤活存量資產(chǎn)；研究出臺(tái)進(jìn)一步促進(jìn)存量資產(chǎn)盤活的規(guī)劃用地政策，指導(dǎo)項(xiàng)目完善規(guī)劃和用地用海等手續(xù)；建立健全資產(chǎn)收費(fèi)定價(jià)政策和收費(fèi)動(dòng)態(tài)調(diào)整機(jī)制，推動(dòng)項(xiàng)目實(shí)現(xiàn)市場(chǎng)化收益。三是健全法律法規(guī)體系和監(jiān)管體制。健全資產(chǎn)盤活市場(chǎng)化法治化環(huán)境，落實(shí)國(guó)有資產(chǎn)監(jiān)督管理規(guī)定，做好財(cái)務(wù)審計(jì)、資產(chǎn)評(píng)估、決策審批等工作，建立基礎(chǔ)設(shè)施投資的規(guī)范市場(chǎng)，并在合規(guī)范圍內(nèi)放寬部分投資機(jī)構(gòu)對(duì)基礎(chǔ)設(shè)施的投資限制；通過公共資源交易平臺(tái)、證券交易所、產(chǎn)權(quán)交易所等公開透明渠道合理確定基礎(chǔ)設(shè)施資產(chǎn)交易價(jià)格，嚴(yán)防國(guó)有資產(chǎn)流失，落實(shí)風(fēng)險(xiǎn)管控責(zé)任，規(guī)范有序推進(jìn)政府和社會(huì)資本合作，穩(wěn)定投資者預(yù)期。

（二）強(qiáng)化金融機(jī)構(gòu)盤活效能

金融機(jī)構(gòu)方要不斷強(qiáng)化盤活效能，緊跟國(guó)家戰(zhàn)略，創(chuàng)新盤活模式，聚焦專業(yè)化發(fā)展。一是密切關(guān)注國(guó)家支持政策和發(fā)展領(lǐng)域，結(jié)合自身的優(yōu)勢(shì)和定位，發(fā)掘新的投資機(jī)會(huì)并積極參與資產(chǎn)盤活。同時(shí)，將可持續(xù)發(fā)展的理念納入業(yè)務(wù)運(yùn)作中，在追求投資收益的同時(shí)，注重提升基礎(chǔ)設(shè)施資產(chǎn)的公益效能。二是積極創(chuàng)新資產(chǎn)盤活合作模式，在控制風(fēng)險(xiǎn)的前提下，通過公募REITs、產(chǎn)業(yè)基金等創(chuàng)新金融產(chǎn)品和創(chuàng)新金融服務(wù)不斷提升服務(wù)實(shí)體經(jīng)濟(jì)的能力，為優(yōu)質(zhì)存量資產(chǎn)提供產(chǎn)業(yè)金融“活水”，共益共享，互利共贏。三是聚焦專業(yè)化發(fā)展，培養(yǎng)專業(yè)化資產(chǎn)盤活投資團(tuán)隊(duì)。充分利用自身的專業(yè)知識(shí)，根據(jù)不同類型、不同行業(yè)、不同地區(qū)、不同企業(yè)的存量資產(chǎn)特點(diǎn)和需求，因地制宜、分類施策，給出專業(yè)化盤活建議，提升資產(chǎn)盤活效率，在解決存量資產(chǎn)問題的同時(shí)，培養(yǎng)金融機(jī)構(gòu)自身核心競(jìng)爭(zhēng)力。

（三）提升基礎(chǔ)設(shè)施資產(chǎn)質(zhì)量

底層資產(chǎn)質(zhì)量水平是影響資產(chǎn)盤活的關(guān)鍵因素。基礎(chǔ)設(shè)施施工運(yùn)營(yíng)方要承擔(dān)好建設(shè)和運(yùn)營(yíng)責(zé)任，保證基礎(chǔ)設(shè)施質(zhì)量，提升資產(chǎn)運(yùn)營(yíng)水平。一是通過存量資產(chǎn)與改擴(kuò)建模式相結(jié)合，創(chuàng)新商業(yè)運(yùn)營(yíng)模式，豐富服務(wù)內(nèi)容并擴(kuò)大客戶群體，滿足市場(chǎng)需求，挖掘項(xiàng)目潛在價(jià)值。二是通過將準(zhǔn)公益性、經(jīng)營(yíng)性項(xiàng)目打包等資產(chǎn)組合方式，平衡風(fēng)險(xiǎn)與回報(bào)，提供更加穩(wěn)定和可持續(xù)的投資收益，提升資產(chǎn)吸引力。三是培育或引入專業(yè)管理運(yùn)營(yíng)機(jī)構(gòu)參與資產(chǎn)運(yùn)作，既可以優(yōu)化運(yùn)營(yíng)流程和資源配置以提升項(xiàng)目運(yùn)營(yíng)收益，還可以通過規(guī)模效應(yīng)和資源整合實(shí)現(xiàn)成本節(jié)約和效益最大化。此外，借助專業(yè)團(tuán)隊(duì)豐富的風(fēng)險(xiǎn)管理經(jīng)驗(yàn)和方法，可以及時(shí)識(shí)別、評(píng)估和管理潛在風(fēng)險(xiǎn)，制定相應(yīng)的風(fēng)險(xiǎn)控制措施和應(yīng)急預(yù)案，有助于降低項(xiàng)目運(yùn)營(yíng)中的不確定性和風(fēng)險(xiǎn)，提高資產(chǎn)的穩(wěn)定性和可持續(xù)性。

（作者單位：中鐵建投資基金管理有限公司創(chuàng)新研究中心）