從制度適應理論審思“縣管校聘”制度中的教師適應

趙 娜，申國昌

(1.太原師范學院教育學院，山西晉中 030619；2.華中師范大學教育學院，湖北武漢 430079)

2014年，《關于推進縣(區)域內義務教育學校校長教師交流輪崗的意見》(以下簡稱《交流輪崗意見》)要求“推進‘縣管校聘’管理改革”。[1]“縣管校聘”作為“教師管理制度”出現，要求義務教育階段教師實施“縣”“校”共管。縣級教育行政部門負責制定縣域內教師崗位的結構比例標準、招聘聘用辦法、培養培訓計劃、業績考核標準、工資待遇方案等，學校按照相關規定聘用教師，負責教師的使用和日常管理。[1]2020年，《關于抓好“三農”領域重點工作確保如期實現全面小康的意見》再次明確“全面推行義務教育階段教師‘縣管校聘’”，[2]清理教師交流障礙，提高農村教育質量，推進縣域義務教育由基本均衡向優質均衡邁進。

一、教師適應：全面推行“縣管校聘”制度的核心著力點

教師作為“縣管校聘”制度的核心主體，其適應與否顯得至關重要。

(一)教師適應是破解制度管控下“教師逆流”難點的關鍵

索羅金提出，社會流動包括垂直流動和水平流動，垂直流動又分為上向流動和下向流動。我國教師定期交流始自1996年12月《關于“九五”期間加強中小學教師隊伍建設的意見》。[3]由于較高地位享有優質資源的利益吸引，我國教師交流長期保持“上向流動”形態，即從農村到城市、從薄弱校到優質校等。上向流動是教師專業發展與職業成長的自然選擇與必然回報。上向流動的教師多為素質出色的精英或骨干，而邊緣教師群體交流則被貼上“被下放”和“來鍍金”的負面標簽，[4]出現各形各色的消極交流現象。這直接加劇了縣域內教師資源不均衡，并觸發“馬太效應”，造成“優者更優、劣者更劣”的局面。

2014年《交流輪崗意見》的頒布，是我國首次在國家層面推進義務教育教師隊伍“縣管校聘”管理改革。[5]至今已頒布的七項相關政策文件[注]2014年《關于推進縣(區)域內義務教育學校交流輪崗意見》；2015年《鄉村教師支持計劃(2015-2020年)》；2016年《國務院關于統籌推進縣域內城鄉義務教育一體化改革發展的若干意見》；2017年《國家教育事業發展“十三五”規劃》；2018年《中共中央 國務院關于全面深化新時代教師隊伍建設改革的意見》；2020年《中共中央 國務院關于抓好“三農”領域重點工作確保如期實現全面小康的意見》；2021年《中華人民共和國國民經濟和社會發展第十四個五年規劃和2035年遠景目標綱要》。明確要推進“縣管校聘”改革。“縣管校聘”制度旨在構建縣域教師的“系統人”管理，借助無校級管理將“有差異”的垂直流動轉為“無差別”的水平流動。我國正在嘗試從制度上打破教師資源單向流動的管理障礙，尤其是打通教師資源“下向流動”路徑，為實現教師資源雙向合理流動提供保障。“縣管校聘”制度從根本上解決了教師流動的“向好”性，促進縣域內教師理性有序的動態流動，實現縣域內教師資源結構化調整和優質化配置。這將引發諸多問題，例如歸屬感流失[6]、行動力減弱、職業認知與行為削弱等。“縣管校聘”制度改變了教師的工作環境，更解構了教師的工作團群。社會學研究表明，只有個體方向與群體方向和諧統一時，處于群體中的個人才能充分發揮潛能，實現群體功能最大化。心理學研究表明，個體工作的積極性很大程度上會受到工作環境影響。“縣管校聘”制度下，作為“系統人”的教師，只有站位于縣域教育現場，融入縣域教師大隊伍，自覺能動地適應不同學校環境，才能提高流動自由度，實現縣域內編制資源最優配置，緩解教師資源結構性缺失，進而有效發揮“縣管校聘”的制度優勢。

(二)教師適應是實現剛性配置中教師資源最優化的要點

教師是學校最重要的人力資源。[7]人力資源優化配置，本質上是對系統內人力資源的科學合理配置，以求發揮組織內部人力資源的總能量，提高工作效率與組織效率；是把有限的人力資源按照一定方式或某種機制合理地安排到不同的崗位上，通過人力資源在生產過程中利用的強有效性，實現“1+1>2”的實際增值。“校管校聘”的長期執行給縣域教育生態帶來一個直接的問題，即師資的結構性缺失在農村學校中常態化存在，而優質化聚合則顯現于縣區學校。形成如此生態的一個重要原因在于縣域內教師的非科學流動。

“縣管校聘”的實施正好借助統一調配實現縣域師資的科學化配置。本質上，“縣管校聘”是在回攏“教師資源”的基礎上主動掌握配置權利，實現縣域內教師這一重要的人力資源的合理科學配置。即，縣級教育行政部門按照縣域內教育發展需要和標準將現有教師資源通過一定的形式和機制分配到不同學校，使教師資源在時間與空間上高效結合，完善師資均衡配置。人力資源優化配置在于實現人力資源與物質資源的科學結合，推動工作系統的高效率運作。“縣管校聘”中教師資源的優化配置需要充分調研縣域各個學校的現實境況，綜合考慮學科、年齡、性別、能力等因素進行科學配置，實現校內教師資源與教學資源的科學結合，以及校際間師資結構與師資功能的有效互補，以教師資源最優化發揮作用推動縣域內教育工作的最優化運行，促進基礎教育均衡優質的提升。“縣管校聘”制度下教師資源的結構性配置，是堅持先公后私原則的“崗位需求”資源配置。這將產生一個亟待破解的難題：學校或崗位配置若與個人需要不匹配，會直接導致教師適應性弱、自主意識差，進而自我潛能開發不彰。因此，解決適應問題成為首要任務。不僅在于崗位與群體的雙重適應，更強調物理環境、心理環境、社會環境的三重適應。[6]

二、制度適應理論：解釋“縣管校聘”制度中教師適應的新維度

所謂制度，是指建立在公共領域的社會規則體系。雷加諾提出，制度是由文本和情境共同組成的，并以此構建了制度適應理論(Institutional Fit Theory)(如圖1所示)。該理論模型分為上下兩部分：上半部分被稱為“建構”階段，指向政策建設過程，強調站在“規范”框架下開展制度敘事，關注合法性、規范性、統一性；下半部分被稱為“生態”階段，指向政策執行過程，強調制度在特定情境中的“創造性”，關注變化、沖突和響應。[8]制度適應理論的上下部分是統一體，共同構成制度全貌。文本是制度的外在表征，是靜態的、理論的、具有普適性的，是制度得以落實的參照標準；情境是制度的實踐形式，具有差異性和不確定性，是制度推進的關系性存在。制度適應理論從文本到情境的雙重視角系統且縱深地解讀了政策落實全貌。

圖1 制度適應理論框架

“縣管校聘”作為一項國家制度，必然經歷制定到執行的層級距離。“縣管校聘”制度的直接相關者——教師在政策非線性層級轉化過程與之頻頻互動，面臨“適應制度”的現實挑戰。制度適應理論為科學透視教師適應問題提供了一種新視角與新思路。

(一)文本與情境：教師適應“縣管校聘”制度的核心點

在制度適應理論中，“文本”意味著規則或公約，情境意味著沖突與響應。這兩個概念很好地揭示了制度適應的兩個要點：文本適應與情境適應。制度適應包含兩個進階：在制度推行伊始，主要傾向于文本適應，即文本不斷實現合法性、規范性和統一性，完成合理建構；在制度全面推進時期，轉向情境適應，或者稱為政策執行適應，即制度不斷調適以匹配執行情境，形成良性生態。在這兩個進階中，制度成員則需接受規約、承認合法，形成標準一致的制度認知；當制度成員由觀望態度轉為踐行立場時，制度適應也將從早期的簡單遵從變為積極響應，走向改革。

文本是制度的規范表征。合理且完善的文本體系是一項新制度穩健運行的重要支持。2014年至今，我國為推行義務教育階段教師“縣管校聘”管理體制改革，出臺了一系列政策文件。政策文本為“縣管校聘”制度提供了國家層面的規則與公約，逐步完成制度的文本適應，也為“縣管校聘”制度中教師文本適應提供了標準。但政策的制度規約只是一種宏觀指令或者只是提綱挈領的原則規范，文本的模糊性和不具體性直接影響教師對“縣管校聘”制度的適應，尤其在規范認同和標準接受上會造成很多障礙。這種制度“留白”促進了制度實踐的主觀能動性，同時也對制度實踐提出了挑戰。因此，關注對“縣管校聘”制度的文本建構，確保教師充分且深入地完成文本理解，是推進教師適應的首要之舉，也是“縣管校聘”制度建構期的關鍵課題。

情境是制度的實踐形式。制度進入全面執行的“生態期”，應重點強調其在特定情境中的“即興創作”，包括在靜態地方情境中的制度詮釋，也包括動態執行情境中的實踐革新。靜態的地方情境是指制度實施地的組織結構、道德觀念等現實狀況，動態的執行實踐主要指制度實施過程中執行主體在文本與情境約束下的主動行為。在“縣管校聘”制度改革中，國家除了政策支持外，還于2015年和2017年在全國范圍內挑選了涵蓋25個省(市、區)的39個改革示范區。其中，廣東等12個省(市、區)已出臺省級層面的“縣管校聘”改革實施方案，而部分未出臺改革實施方案的省(市、區)的下屬縣(區)也有縣級層面的改革實施方案出臺。這是“縣管校聘”制度在生態建構中的靜態情境實踐，是制度的情境解讀。同時，各地區充分發揮主觀能動性，探索符合地方實際甚至突出地方特色的“縣管校聘”改革形式，如山東省濰坊市探索建立學校自主分配制度。這是“縣管校聘”制度的動態情境實踐。制度與情境的生態互動，是制度執行不斷變化、沖突、響應、解決的動態過程。這些互動可能會消解“縣管校聘”制度的合法性，弱化執行力，也可能會強化“縣管校聘”的合理性，產生優化現象。教師適應也在這一動態過程中不斷反復，不同教師鑒于對制度與情境互動變化的差異認知會產生或主動或被動的制度適應。如何在內外部情境中優化制度執行，是解決教師適應的關鍵環節，也是“縣管校聘”制度生態期的重要內容。

(二)試探拒斥到主動嵌入：教師適應“縣管校聘”制度的行動線

在制度適應理論中，制度從建構走向生態是一個復雜的動態過程，不僅包括制度內部的動態互構，也包括制度與主體、環境等外在因素的相互形塑，這是制度視角的適應路徑。但制度適應不能僅囿于制度本身，更應該關注受體視域。制度實施的本質是制度成員與制度間的動態互構。推動義務教育“縣管校聘”制度改革離不開教師的全程參與，是教師與制度動態適應與互動形塑的復雜過程。教師群體與“縣管校聘”制度的互動是一種非對等關系。群體生態學認為，當群體的生存環境及競爭條件發生變化時，群體會下意識地表現出一種慣性以確保現有狀態保持不變，但絕大多數群體會為了生存或發展做出必要選擇。“縣管校聘”制度客觀上改變了教師群體的生存環境，面對制度適應與發展需求的雙重影響，教師會經歷初始參與、經驗參與、深度參與三個階段，并形成不同的行動策略。這一過程基本呈現“先抑后揚”的動態特征，如圖2所示。

圖2 教師適應“縣管校聘”行動路線及策略

初始參與階段是“縣管校聘”的制度解讀與初試階段。在這一階段，教師會試探性拒斥，即教師并不嚴格按照規范要求履行職責，并呈現出三種應對策略：其一，弱勢化呈現，教師面對制度下壓會故顯弱勢，明以示弱實則拒絕；其二，推諉式歸因，教師在執行偏離時會習慣性歸因為不可控的客觀因素，以規避主觀不能動的嫌疑；其三，嘗試性抵抗，教師在執行失敗時會直接質疑制度本體甚至打出“感情牌”，以抵制制度落實。如某區“縣管校聘”負責人坦言，“在我們區為落實‘縣管校聘’而嘗試‘盟區建設’時，教師的理解與支持很不到位，‘自己水平差無法勝任’‘家里情況特殊’‘學生和家長非常反對盟區式教育’等各種軟性語言阻撓層出不窮，‘縣管校聘’的實質推進很艱難”。

經驗參與階段是“縣管校聘”的制度理解與情境融合階段。在這一階段，教師會主動嵌入，即教師開始適應性學習，逐步由規則拒斥轉向嵌入迎合。這是因為，教師的持續性拒斥極易損失生存與發展空間，從而陷入職業尷尬。因此多數教師會逐漸轉變抗拒姿態，嘗試主動嵌入，并采用兩種行動策略：其一，主動式學習，教師開始主動學習制度內容與運行規則，嘗試嵌入制度要求，尋求生存與發展機遇；其二，規范化動作，教師能夠嚴格按照規則和要求執行制度，盡量保持與制度規范的內在一致性。

深度參與階段是“縣管校聘”的制度深琢和情境駕馭階段。在這一階段，教師會呈現破壞性反噬，即教師歷經與制度互動的甜蜜期后，不再單向迎合制度的引領與約束，開始借助行為影響制度甚至“破壞”制度，通常采用兩種行動策略：其一，違規性侵蝕，歷經前期參與的教師已然成為行動主體，開始對制度情境分析預判，搭建自我發展的腳手架，在確保不觸犯制度紅線的前提下努力爭取自身利益最大化，這很有可能對制度本身造成反噬；其二，反向性駕馭，隨著制度連續且穩定的推進，教師能夠有效應對制度內的各種阻礙與挑戰，逐漸由制度追隨者演變為駕馭者，將其作為利益獲取的合理渠道。

三、提高教師適應：“縣管校聘”制度推行的有效策略

“縣管校聘”制度是國家在基礎教育領域推行的一項重要改革舉措，旨在盤活縣域內教師資源配置，激發教師隊伍活力，推進縣域教育優質均衡發展。提高制度目標群體即教師的制度適應性，是確保“縣管校聘”制度高效推進的關鍵。

(一)注重話語互動，在文本深度解讀中促進教師初適應

制度適應理論顯示，文本是制度合法性、規范性、統一性的表征。制度文本適應不僅指向文本與制度互構，也指向文本與制度對象互構。我國已從國家層面陸續頒布多個涉及“縣管校聘”的政策文件，多個省市也出臺了相應的地方性“縣管校聘”改革方案。這些文件構成“縣管校聘”制度的章程與規則。但有制度或有好制度，并不意味著制度就能良好推行，更不意味著教師就能良好適應。首先，“縣管校聘”政策是政府委托專家學者設計起草的，政策決策者的有限理性可能導致制度性漏洞；其次，“縣管校聘”的國家政策是一種宏觀指令，這種模糊性容易產生解讀障礙。這些阻礙因素歸根結底在于制度規范與教師訴求間存在落差，極易引發教師對“縣管校聘”制度的無由性拒斥，危及教師適應。

消弭制度文本與教師訴求間的鴻溝，需要制度執行主體的積極作為。制度適應理論強調，制度執行應依照“行政建構”邏輯，[9]遵循“自上而下”與“自下而上”整合的行動原則。對標“縣管校聘”制度，教師初適應過程中制度執行主體的積極作為主要體現為：注重話語互動，提倡“一些人的對話”，規避“自上而下”命令性制度的話語權剝奪，以及“自下而上”開放性制度的話語權泛化。首先，“縣管校聘”政策文本建構前，要做好調研、座談工作，尤其要針對政策目標群(這里指教師)，獲取教師訴求，以此避免“自上而下”的“獨白”缺點，消除教師與文本間的隔閡；同時，對調研和座談內容進行科學分析，有條件采納，以此避免完全的“自下而上”消解政策文本的權威性。其次，積極開展“縣管校聘”政策文本的教師培訓，分階段、按主題進行，特別注意培訓中的“對話溝通”，在質疑與解惑中促進教師深度理解文本內涵，掌握文本規則，進而達成對“縣管校聘”制度的認可與接受。這種關照教師話語的文本互構是提升“縣管校聘”制度中教師適應的首要之舉。在某種程度上，“話語互動”還可以反作用政策文本，使其理想化。

(二)推行“促發展”的實踐，在良性情境生態構建中促進教師再適應

制度適應理論顯示，扎根現實情境是制度落實的重點，包括靜態地方情境與動態執行情境。靜態地方情境是國家政策的“情境”化轉換，是充分考慮“風土人情”的地方化呈現；動態執行情境是政策的“情境”化執行，是制度執行的終端。目前，我國開展了一系列“縣管校聘”制度的積極情境實踐，有12個省市已出臺地方政策文本，還有某些縣區制定了改革方案，有39個改革示范區已經或正在探索“縣管校聘”特色之路。盡管如此，低效或失效的情境實踐仍然存在。這源自以下幾個原因：首先，我國并未出臺“縣管校聘”專項政策，一定程度上弱化了基層地方的政策執行力；其次，一些地方政策文本雖冠以“某某省(市或縣)”之名，但內容雷同現象時有發生；再者，制度執行者在利益驅動下不斷選擇敷衍應付、關系運作等消殆行為。這些不良情境實踐引發了明顯的政策阻抗、政策縮水、政策失真現象，造成教師適應不彰。

有效的情境實踐是消除政策與情境間差距，提高教師適應的必要措施。正如美國政策學家格雷厄姆·艾利森(Graham Allison)指出的“在實現政策目標的過程中，方案確定的功能僅占10%，而其余的90%取決于有效執行”。[10]制度執行不僅要縱向承續，更應橫向融合，既規避制度到情境的衰減，也確保制度與情境的相互優化。呼應“縣管校聘”制度，教師經驗適應的優化需要政策執行主體進行“促發展”的實踐。即，“縣管校聘”制度的推進既要促進“縣管校聘”政策的優化，更要促進教師、學校、縣域教育，甚至整個基礎教育的發展。只有真正利于教師發展的制度實踐才是有效實踐。教師是具有“能動性”和“激發性”的人力資源。[11]“縣管校聘”政策的執行主體應思考，怎樣的實踐才能“實現流動教師身上所擁有的‘能量’流動，引導‘系統人’成為示范人”？[12]“縣管校聘”制度的“促發展”實踐絕不是政策的程式化執行，也不僅僅是避免低效或失效的“消殆行為”，而是在國家政策基礎上嘗試智慧性政策改進與創新性技術處理，以實現教師資源能量效應在縣域內不同校際的生成與擴大。

(三)開展動態調控，在有邊界的自主中促進教師真適應

“縣管校聘”制度推進本質上是教師與制度間相互形塑的復雜過程，而且教師在與制度的互構中生成了一套系統的行動策略。教師在政策推進不同階段所生成的策略反應受制于兩重邏輯：適應制度的理性邏輯與個人成長的需求邏輯。作為“縣管校聘”制度直接利益相關者的教師會天然抗拒，也會在意識到規范不可改動時嘗試嵌入，更會在制度已成的現實中爭奪“生存空間”甚至是“發展空間”。教師行動策略的調整是基于制度實際而對自我發展的有力維護，既迎合了制度的最低規范性要求，也從戰略層面對自我發展做出了最佳理性預判。這些完全自主的行動策略可以看作是“縣管校聘”制度中教師的自發適應，帶有強烈的主觀利己色彩。

跨越自發、追求理性，是教師適應“縣管校聘”制度的最佳狀態。在“縣管校聘”制度中促進教師真適應，需要提倡教師“有邊界的自主”。“自主”是指教師要發揮主觀能動性，主動調適，需求適應。“有邊界”則要求教師必須恪守制度規范，在制度發展范圍內尋求自我發展，確保行動策略與發展方式的合法性與合理性。“自主”要有邊界，不能沖破制度限閾，不能僭越制度底線，不能破壞制度生態，要在制度框架內適度發展。“試探性拒斥”階段的“弱勢化呈現”“推諉式歸因”“嘗試性抵抗”以及“破壞性反噬”階段的“違規性侵蝕”“反向性駕馭”都體現出“過度自主”下行為策略的不良性。“有邊界”不能單純依靠教師的理性自覺，也需政府引導與規范。這就需要深入分析教師階段性不良策略的內生原因，開展專題培訓，采取針對措施。例如，教師的“試探性拒斥”在于缺乏對制度的高站位理解，也源于個人理性的習慣性辯解，這就亟需專題培訓以強化制度認知、樹立制度意識、自主尋求適應；再如，教師的“主動性嵌入”雖是能動地減少摩擦、努力迎合，但制度內的技術性成長也極易形成刻板的規范動作，這就需要采取激勵措施來避免教師制度應付；還如，教師的“破壞性反噬”是主導作用發揮的階段，嘗試以制度為用實現自我發展最大化，這就需管理與激勵雙管齊下，把控自主的方向與尺度。

“縣管校聘”作為一種突破性教師管理制度，既直接瞄準基礎教育發展的關鍵問題——師資隊伍建設，也直接觸及了基礎教育發展的敏感領域——教師制度改革。教師作為“縣管校聘”制度的目標群體，是政策執行的核心制動因素。中小學教師與“縣管校聘”制度的適應程度直接關系到此項教師管理制度的改革成效。基于制度適應理論，從“縣管校聘”制度的文本與情境的靜態適應出發，重點關照教師與“縣管校聘”制度互構過程中的動態適應，是消弭教師與制度鴻溝，提升教師適應，促進制度落實，實現縣域義務教育優質均衡，助推基礎教育高質量發展的有效策略。