桐廬縣低丘緩坡資源開發綜合利用探析

胡澤昆

（桐廬縣富春未來城市發展中心 浙江 杭州 310000）

引言

推進低丘緩坡資源綜合開發利用，是從我國人均耕地少和低丘緩坡后備資源多等實際現狀出發，面對資源保護和新形勢下的發展要求，拓展建設用地新空間和新方法勢在必行。低丘緩坡資源綜合有效開發是因地制宜保障和促進工業化、城鎮化及農村新居建設用地的重要途徑，但如何開發成為許多學者需要面對的問題，通過對低丘緩坡資源調查和實證分析，探索和實施開發低丘緩坡資源向有效建設用地空間的轉變，從而破解用地供需之間不平衡和經濟社會發展與土地資源利用不協調的問題。

1 研究背景與意義

1.1 自然地理特征決定了必須重視低丘緩坡資源開發利用

桐廬縣為浙江省杭州市轄縣，以丘陵山區為主，平原稀少，屬浙西中低山丘陵區。四周群山聳峙，中部為狹小河谷平原，山地與平原間則丘陵錯落。在全縣土地面積中，山地丘陵占86.3%，平原、水域占13.7%，呈“八山半水分半田”的地貌特征，桐廬縣的社會經濟發展必須基于這一自然地理基礎。

1.2 日趨嚴格的耕地保護管控要求開發利用低丘緩坡

近年來，“三位一體”耕地保護的管控措施不斷升級，明確要求建設占用耕地必須“占水補水、占優補優”。桐廬縣墾造為優質耕地（尤其是水田）的后備土地資源非常有限，其自然地理特征決定了墾造耕地也必須依賴于低丘緩坡，如果繼續占用平原地區優質耕地開發建設，則無法落實耕地占補平衡任務，難以為繼。通過合理開發利用低丘緩坡資源，一方面可以控制平原地區優質耕地減少，盡可能多地保護平原地區優質耕地，確保耕地質量保持穩定甚至穩步提升。另一方面，可解決耕地占補平衡壓力，保障社會經濟發展需要。而低丘緩坡開發既可以緩解耕地保護的壓力，又可以有效拓展建設用地空間。

1.3 新時代要求開發利用低丘緩坡資源

持續推進實施鄉村振興戰略、區域協調發展戰略和可持續發展戰略，必須要解決發展不平衡不充分的問題，不斷滿足人民日益增長的美好生活需要。而“綠水青山就是金山銀山”的“兩山”理論是提供更多優質生態產品以滿足人民日益增長的優美生態環境需要的基本理論，是建設以生態美為基礎的“美麗桐廬”必然路徑。因而，“美麗桐廬”的建設必然要求將面積比例大、開發利用條件適宜的低丘緩坡區域作為經濟社會發展的重要拓展空間，推進發展綠色生態經濟。

1.4 加快推進“擁江發展”戰略的需要

以杭州市推進實施“擁江發展”戰略、建設世界名城為契機，充分利用富春江、分水江沿岸優質低丘緩坡資源，推進生態旅游、健康養生等高端服務業發展，提升產業發展水平和層次，使桐廬縣成為杭州建設世界名城的不可或缺的重要組成部分。積極探索“綠水青山轉化為金山銀山”的路徑通道，高水平建設“山清水秀民富縣強的美麗中國桐廬祥本”，朝著“中國最美山水型現代化中等城市”目標大步邁進[1]。

1.5 深入實施“產業強縣”戰略促產業發展的需要

根據目前實施“產業強縣”的相關政策，桐廬縣大力發展大健康產業、大旅游產業、文化創意產業等特色產業，康養旅游度假等項目用地可與低丘緩坡開發利用有機結合，營造環境優美、地形起伏更貼近自然的體驗。另外，可充分利用低丘緩坡資源，積極發展參與性、體驗性的觀光農業，推進農業和旅游的深度融合。

1.6 深入推進低丘緩坡綜合開發利用政策的需要

在低丘緩坡資源開發利用的實踐中，浙江省積累了相關經驗并已形成低丘緩坡開發利用的不同模式，形成了制度化的工作機制。先后探索推進了低丘緩坡墾造耕地、發展臺地產業、“坡地村鎮”建設等多種開發利用模式，對保護耕地、保障發展等方面發揮了巨大的作用。桐廬縣在利用低丘緩坡拓寬用地空間、保障發展用地和落實耕地占補平衡等方面取得了一定成效，積累了一定工作經驗。按照“鄉村產業興旺、生態宜居、鄉風文明、治理有效、生活富裕”的總體要求，桐廬縣未來可重點利用低丘緩坡資源，保障美麗鄉村建設、生態旅游、健康養生等產業，促進鄉村振興。

2 桐廬縣低丘緩坡資源分析

2.1 低丘緩坡土地內涵界定

根據地貌學的定義，丘陵地區是指在海拔500m 以下且相對高度不超過200m 的連續分布、起伏不大、坡度平緩的圓丘狀地貌集群，其中又可分為低丘和高丘，低丘是海拔在300m以下或相對高度低于100m，高丘則是海拔在300～500m 或相對高度在100～200m。按照定義坡度等級共分為6 個等級，即坡度2～6°、坡度6～15°、坡度15～25°、坡度25～35°、坡度35～45°、坡度>45°。因此，廣義上將坡度為6～25°、海拔500m以下的土地通稱為低丘緩坡。

本次調查的低丘緩坡后備資源需同時符合6個條件，即①坡度在6～25°之間；②不涉及國家級和省級生態公益林，不涉及環境功能區劃劃定的自然生態紅線區；③不涉及礦區開采區；④不涉及永久基本農田及標準農田；⑤不包含土地利用現狀調查成果中地類為耕地（含可調整）、建設用地（含水庫）、河流和湖泊的土地；⑥地塊面積在30 畝以上。

2.2 低丘緩坡資源狀況

根據以上低丘緩坡土地的內涵界定，利用地理信息系統（GIS）空間分析技術，以土地變更調查數據為基礎分析，桐廬縣共有低丘緩坡資源近23.96 萬畝，占全縣土地面積8.73%。

2.2.1 低丘緩坡資源坡度分析

從坡度角度分析，坡度6～15°，面積4.6萬畝，占19.29%；坡度15～25°，面積19.34 萬畝，占80.71%。總體來講，坡度較大，開發利用有一定難度。桐廬縣低丘緩坡資源坡度分析詳見表1。

表1 桐廬縣低丘緩坡資源坡度分析表（單位：畝）

2.2.2 低丘緩坡資源連片規模分析

從連片規模分析，30～100 畝的和500 畝以上的各占30% 左右，100～200 畝和200～500畝的各占20%左右。共計1920 個地塊，平均每塊面積125 畝，地塊分布較為零散。其中，地塊面積超過500 畝的有72 塊，主要分布在城南街道、桐君街道，以及瑤琳鎮、橫村鎮和富春江鎮等鄉鎮。桐廬縣低丘緩坡資源連片規模分析詳見表2。

表2 桐廬縣低丘緩坡資源連片規模分析表

2.2.3 低丘緩坡資源土地類型分析

從土地類型分析，桐廬縣低丘緩坡資源主要為林地，占全部資源的78.41%；其次為園地，占17.90%；其他農用地和未利用地分別占1.13%和2.56%。

2.3 低丘緩坡資源宜耕宜建分區

根據低丘緩坡資源與土地整治規劃對比分析，約有1.63 萬畝低丘緩坡資源納入宜耕后備資源，可用于墾造耕地。按照桐廬縣近年約1500畝新增建設用地計劃指標，按50%占用耕地比例測算，至2035 年需占用耕地1.43 萬畝，低丘緩坡宜耕后備資源可解決縣域耕地占補平衡壓力。

根據低丘緩坡資源與國土空間規劃對比分析，約有6865 畝位于規劃中確定的城鎮建設用地范圍內，占潛力總量的2.86%。這部分資源有2096 畝位于現行國土空間下的城鎮擴展邊界內，可直接報批建設。其中，城南街道最大，為4076 畝；其次為橫村鎮和江南鎮，分別為731畝和640 畝。

根據低丘緩坡資源所處交通、水域、資源優勢、基礎條件、潛力規模、規劃符合情況等綜合指標分析，共篩選中遠期適宜開發建設低丘緩坡區塊132 個，區塊總面積9.55 萬畝，其中低丘緩坡3.77 萬畝。這些區塊主要位于富春江鎮、鳳川街道、城南街道和瑤琳鎮等，多處于富春江、分水江兩岸或資源稟賦較好區域，同時也是高速、國（省）道沿線，毗鄰城鎮，區位條件優越。這些區塊適宜開發建設方向主要有生態旅游、健康養生、高端商住、村莊建設、城鎮建設和產業平臺建設。這些資源符合現有國土空間規劃的，可優先報批建設；其他地區建議進行實地踏勘，條件成熟的納入下一輪規劃開發建設區域。

3 低丘緩坡資源綜合開發利用實現途徑

3.1 理清資源 編制計劃

低丘緩坡資源分布在丘陵山區，開發不當會造成次生地質災害、植被破壞、水土流失等生態問題[2]，因此開發利用需客觀評價自然條件限制。本著“宜耕則耕、宜林則林、宜建則建”的原則，查清資源分布、面積、權屬、現狀、開發潛力、適宜項目等情況，落實低丘緩坡近期發展區塊和擬建設項目；以國民經濟和社會發展規劃、國土空間規劃等相關規劃為指導，編制低丘緩坡綜合利用專項行動計劃，明確開發規模、規劃內容、建設時序等，有計劃、有步驟地推進低丘緩坡開發利用工作。

3.2 全域整治 合理落地

桐廬縣的許多村莊皆有適宜開發的低丘緩坡資源，但未能引起足夠重視，導致可用作補充耕地或宜建的土地資源閑置浪費。合理開發利用條件成熟的低丘緩坡資源，推進實施全域土地綜合整治，優化鄉村國土開發空間格局，有效釋放存量建設用地流量空間，利用復墾為農用地的宅基地、工礦廢棄地和其他建設用地，帶空間指標、計劃指標和耕地指標掛鉤建新。通過全域土地綜合整治，可合理安排已明確的低丘緩坡開發利用項目，落實用地空間及指標，有效緩解桐廬縣未來因新增建設用地指標減少，進一步激化的建設用地供需矛盾。同步因地制宜開展田園綜合體建設，促進農業、旅游、文化為一體的農村一二三產，以及“產村人文景”融合發展。與村莊規劃結合，促進產業集聚提升發展；與新農村建設相結合，建設美麗鄉村升級版，助推鄉村振興[3]。

3.3 多元能動 項目準入

加強產業規劃，深化產業定位、產業布局、政策配套，保障項目可行性，按照精準投放的原則，重點向占用耕地少、投資大、效益好的項目傾斜，切實做到產業規劃落地。堅持全縣招商“一盤棋”，健全招商機制，供給快捷高效的政府服務，以專業化招商、精準化招商為抓手，加快推動桐廬產業強縣的進程。針對明確建設項目的低丘緩坡資源，探索坡地項目“標準地”制度，明確土地相關指標，引入優質項目，簡化行政審批環節，打造優質坡地“標準地”樣板。

3.4 保障實施 強化監管

低丘緩坡資源開發利用具有很強的政策性，對落地項目應該督促其盡快開工建設，要嚴格按照土地出讓合同約定的項目開竣工時間，強化項目供后監管。低丘緩坡資源利用大部分是采用點狀布局，實施過程中應嚴格規范項目的實際用途和動工、竣工期限以及竣工后工業產值，并履約監管協議收取履約保證金，用地單位違約則沒收履約保證金，避免低丘緩坡資源利用演變成違法用地，最后從簽訂出讓合同至項目竣工的整個過程，要錄入土地動態監測和監管系統，嚴格監管項目業主是否按規定時間開工、按批準用途使用、按合同投入資金強度建設等[4]。

結語

根據桐廬縣低丘緩坡資源坡度、面積、土地類型等基礎分析，并結合各類規劃和其他綜合因素，可以得出桐廬縣低丘緩坡資源豐富且綜合利用基礎條件較好，其中全縣低丘緩坡土地面積高達23.9 萬畝且連片程度、規劃適宜性較好。通過低丘緩坡土地資源宜耕宜建綜合分析，使桐廬縣在后續的開發利用中可以充分結合現有成果，并對相關數據進行實地調查核實，從而更準確地掌握低丘緩坡資源的分布和后續綜合利用的可行性，為桐廬縣乃至浙江省新的土地利用方式轉變提供相關經驗。