創業擔保貸款促進創業就業效果評估研究

王素平

一、前言

創業是高質量就業的一種形式，能充分發揮創業帶動就業的倍增效應。創業擔保貸款是促進勞動者創業就業的一項重要政策，是政府設立擔保基金提供擔保，財政部門貼息，經辦銀行按規定審核發放給具備政策規定條件的創業者個人或小微企業，用于支持個人創業和小微企業吸納就業的貸款業務[1]。創業擔保貸款能有效解決創業者資金來源問題，在降低創業者融資成本、解決融資難題、促進就業倍增效應等方面發揮著重要作用。根據市場變化，適時調整創業擔保貸款在扶持對象、政策標準、貼息比例等方面的政策，可以充分發揮其促進創業就業政策效能。

二、創業擔保貸款政策實施情況

（一）政策投入與產出分析

按照現行政策，政府財政每投入1元擔保基金，銀行可發放貸款8.54元，用于扶持創業者。財政資金的撬動效應巨大，假設年投入4000萬元貼息資金，按人均貸款額度15萬元，貼息利率5.35%計算，貸款和貼息之比約為19：1，按平均每人帶動2人就業計算，貼息資金實際扶持就業1.5萬余人，每人就業1年的政策扶持成本僅為2667元。如果貼息利率降低到3%，貸款和貼息之比將上升到33：1，貼息資金實際扶持每人就業1年的政策成本可降低到1500元。

需要注意的是，擔保基金只是起到保證作用，可以隨著貸款的發放和回收循環使用，只有在擔保貸款逾期經代償無法收回時，才會出現損失。貼息資金用比較小的數額撬動銀行大量資金，用于支持個體工商戶和小微企業經營發展。企業在上繳國家利稅同時，創業帶動就業的倍增效應明顯，經濟效益和社會收益顯著[2]。相比較而言，創業擔保貸款貼息資金帶動就業的政策效應，遠高于公益性崗位補貼等政策。

（二）唐山市政策實施情況

唐山市2003年8月正式開辦小額擔保貸款工作。發展到目前，已經建立人社、共青團、婦聯三個系統組成的創業擔保貸款申報渠道，公開招標確定農業銀行、建設銀行、郵儲銀行、唐山銀行、村鎮銀行在內的經辦銀行，所有縣（市）區均實現創業擔保貸款無死角全覆蓋。從辦理渠道看，2018年研發了創業擔保貸款網上系統，實現創業擔保貸款業務互聯網申請審核。同時，該系統可協同工商注冊、社保參保、社會保障卡、就業失業登記信息，提高審核準確性，增加了創貸聯盟和貸款異常預警功能，對借款人主體資格和經營情況全程監控，為及時發現和處理問題提供了可靠保證。從政策享受人群看，主要是自主創業農民、城鎮登記失業人員、返鄉創業農民工、高校畢業生、退役軍人、就業困難人員、化解過剩產能企業職工和小微企業，其中前二者占比達到95%左右。作為一項普惠性政策，只要存在創業行為并帶動就業，有資金需求，基本都在創業擔保貸款扶持范圍內。需注意的是，高校畢業生作為重點扶持對象，享受比例僅為1.39%，與其創業意識不強和政策宣傳不到位有很大關系。從創業項目看，創業者選擇的項目大多集中在商店超市、服裝鞋帽、美容美發、種植養殖、文印照相、餐飲、汽修等傳統行業，占全部創業項目的90%以上，技術含量較高的互聯網應用、文化傳媒等高新產業項目較少。主要原因是，傳統行業對創業者自身的要求較低、資金需求量較小，創業擔保貸款能夠滿足需求，而各經辦機構對互聯網等高科技項目無法準確評估風險和資金需求，不愿意承擔風險。從帶動就業看，近三年創業擔保貸款扶持8860人成功創業，帶動（吸納）1.78萬余人實現就業，相當于為社會供給就業崗位2.67萬余個。從貸后回收看，人社部門聯合銀行采取到期前提醒、基層工作人員定期巡視等方式提升到期還款率。對因經營不善，造成代償的，采取基層上門、定期回訪的方式，及時掌握其經濟狀況，分門別類進行回收。對于確實有經濟能力但拒不還款的，堅決采取法律手段追償，保持對惡意欠款人員高壓態勢，做到應收盡收，貸款回收率達到99.37%。

三、創業擔保貸款工作存在的問題

（一）貼息比例影響政策效能

貼息比例是影響政策效能的首要因素。2021年，創業擔保貸款政策由全額貼息調整為部分貼息后，貸款發放量及扶持創業帶動就業人數下降幅度較大。目前，金融市場的信貸產品較多，相比創業擔保貸款額度期限更多樣、擔保更寬松、辦理更便捷。如果創業擔保貸款不能在貼息上占有較大優勢，很可能發展受阻、規模日漸萎縮，直接影響其促進創業帶動就業的效果[3]。另外，創業擔保貸款申報渠道單一。從河北省來看，大部分地市只有人社部門一個申報渠道，難免形成本位主義和官僚主義作風，提高創業擔保貸款申請和辦理門檻，影響政策服務質量。

（二）政策與金融產品匹配度不夠

隨著金融行業新產品的不斷推出，在額度、期限、使用、計息方式等方面，創業擔保貸款相比較稅易貸、信用貸等信貸產品不夠靈活實用。考慮支用方便程度及持有時間對借款人自負利息的影響，政策吸引力略顯不足，創業者申請創業貸款意愿有所降低，不利于創業擔保貸款工作可持續發展。

（三）風險共擔方式落后

從河北省看，大多數地市仍沿用擔保基金全額擔保的模式，受地方財政能力限制，這一方式制約了創業擔保貸款發放規模。只有積極探索擔保機構與金融機構風險共擔機制，充分發揮經辦金融機構對風險把控的主動性，降低道德風險系數，精準把握發放貸款規模與風險防控的合理匹配，才能確保創業擔保貸款工作高質量健康發展。

（四）反擔保門檻過高

大部分地市反擔保人條件是機關事業單位或大型企業正式職工，受貸款額度影響，額度小于10萬元時，擔保人愿意給予擔保，額度大于10萬元達到20萬元時，擔保人出于風險考慮很可能不愿意擔保，找擔保人難的問題目前尤為突出。只有把反擔保條件降下來，增加抵押、質押等反擔保方式，甚至取消反擔保，創業擔保貸款工作才能突破瓶頸。

（五）呆壞賬認定核銷機制缺位

擔保機構辦理擔保業務是市場運作，存在風險產生損失是必然的，而且發放貸款的規模越大，產生的損失也就越大，一旦產生代償損失，就會讓相關工作人員背上沉重的思想包袱，嚴重影響工作積極性。只有出臺合法完善、操作性強的呆壞賬認定核銷機制，才能有效解決這一問題[4]。

（六）信息化程度不高

以河北省為例，大多數地市使用的創業擔保貸款信息系統只能起到數據儲存、分類、提取、統計的作用，并不能完全取代線下辦理的業務。只有將創業擔保貸款業務依托互聯網，系統功能充分整理集中，申請審核都能在線上辦理，才能真正提高工作效率。

四、創業擔保貸款政策與金融產品的比較

從市場調研情況看，創業擔保貸款與銀行信貸產品在政策上存在優勢，但在市場競爭中并不完全處于優勢地位。

貸款額度上，個人信貸產品平均額度37.33萬元，其中73.3%的產品額度高于20萬元，企業信貸產品平均額度413.16萬元，其中57.9%的產品額度高于或等于300萬元。相比創業擔保貸款，銀行信貸產品能夠提供額度更高的貸款扶持，對資金需求較大的個人和企業更具吸引力。

貸款期限上，銀行個人信貸產品平均期限2.73年，接近創業擔保貸款企業貸款最長期限3年，企業信貸產品平均期限3.53年，遠高于創業擔保貸款企業貸款最長期限2年。

貸款利率上，銀行個人信貸產品平均年利率6.17%，略高于創業擔保貸款個人貸款實際年利率，企業信貸產品平均年利率5.41%，與創業擔保貸款企業貸款實際年利率基本持平。需要說明的是，創業擔保貸款由財政給予貼息，個人和企業實際負擔利息有較大的競爭優勢，但與利率較低的抵押e貸、抵押快貸、信用快貸等產品相比，利率優勢并不明顯。

辦理流程上，郵儲銀行的“農貸通”“商貸通”“網貸通”，農業銀行的“納稅e貸”“微捷貸”等銀行信貸產品特別是額度相對較小的產品多采用信用方式，無需擔保或抵押。相比創業擔保貸款，擔保人擔保、房產抵押、存單質押等方式，門檻低、手續簡便。此外，銀行很多信貸產品都是線上辦理、線上支用，方便快捷。創業擔保貸款雖然也實現了網上辦理，但因逐級審批，辦理時效遠不及銀行信貸產品。

支用方式上，銀行信貸產品均采取授信循環支用方式，借款人（企業）可根據需求隨借隨還。相比創業擔保貸款期限內只能支用一次，提高資金時效性同時降低了使用成本，更符合借款人（企業）的訴求。

綜上，銀行信貸產品額度普遍偏高，支用方式與創業擔保貸款政策規定不相符是兩者對接的主要障礙，特別是支用方式不一致勢必造成創業擔保貸款政策優惠打折扣。另外，創業擔保貸款個人貸款期限最長3年、小微企業貸款期限最長2年，支用方式均是一次性支用，最多貸3次，即一個創業者最多可享受9年，一個小微企業最多可享受6年。而銀行信貸產品采取循環支用方式，按每支用一次計一次貸款計算，假設每支用一次期限為1年，采取循環支用方式借款人（企業）最多享受政策3年，遠遠低于創業擔保貸款政策規定的9年、6年，降低創業者申請創業擔保貸款的積極性。

五、完善創業擔保貸款政策建議

（一）擴大創業擔保貸款政策扶持對象范圍

在目前十類扶持人員的基礎上，可將從事種養殖業的農民納入創業擔保貸款政策扶持范圍。很多從事小規模種植養殖業的農民無法取得合法營業執照，但實際存在創業行為，且有資金需求，帶動周邊低技能群體就業作用明顯。可根據其土地使用合同、場地租賃合同、購銷合同等，以及經辦銀行實地考察情況評估的資金需求，給予適當的創業擔保貸款政策扶持，幫助從事小規模種養殖業的農民擴大生產規模，改善生產生活條件，發揮創業帶動就業倍增效應。

（二）降低小微企業創業擔保貸款準入標準

目前，創業擔保貸款政策小微企業貸款的標準是當年吸納符合創業擔保貸款申請條件人員達到企業現有職工15%以上（100人以上的小微企業達到8%）。應該說目前15%（8%）的吸納比例不算高，是由最早30%的標準逐漸調整下來的。但是，經過近幾年來艱苦的創業歷程，小微企業能夠維持現有崗位數量，不裁員降低成本已經很不容易，很難再增加就業崗位。小微企業是非常重要且數量龐大的市場主體，也是吸納（安置）就業的主要組成部分，小微企業的持續穩定經營往往能夠有力促進社會穩定和諧。可降低小微企業創業擔保貸款政策標準中的企業吸納就業人數比例，只要能夠穩定維持就業崗位一年以上，即可享受創業擔保貸款貼息，讓創業擔保貸款政策既看著好又讓企業摸得著。

（三）適當提高創業擔保貸款額度

目前，創業擔保貸款個人最高額度是20萬元，小微企業最高額度是300萬元。就當前市場行情來看，20萬元應該能夠滿足規模較小或一般經營實體的資金需求，但對于規模較大的經營實體，扶持力度就顯得不夠。同理，對于資金需求較大的企業300萬元的貸款扶持也不能有效解決問題。可根據創業規模、項目實際，對于經營穩定、效益良好、具備還款能力、確有資金需求的個人和小微企業考慮給予較大規模的貸款支持。例如，對符合創業擔保貸款條件的個人和小微企業，個人貸款額度高于20萬小于100萬，小微企業貸款額度高于300萬小于1000萬，實際利率高于LPR+150BP的，由借款人（企業）按合作銀行條件自行取得貸款，各級擔保機構不提供擔保。經人社部門審核后由財政部門給予貼息，貼息時按個人貸款額度最高20萬元，小微企業貸款額度最高300萬元，利率不超過3%給予貼息。在支用方式上，對符合創業擔保貸款條件的個人和小微企業，合作銀行給予個人授信3年以內（小微企業2年以內）的貸款，允許借款人（企業）在授信額度期限內循環支用，貼息時按借款人（企業）實際占用貸款時間貼息，且按1次計算，充分照顧借款人（企業）利益，還能減少貼息資金支出，發揮出資金最大效能。

（四）提高創業擔保貸款貼息比例

按照目前300BP的貼息比例，創業擔保貸款相比于經辦金融機構其他金融產品在額度、利率、手續、支用方式、辦理流程等方面優勢并不明顯甚至在某些方面還處于劣勢。創業者通過對創業擔保貸款和其他金融產品進行對比，會根據自身實際需求，不去選擇創業擔保貸款而是選擇更適合自己的金融產品，創業擔保貸款無法發揮出融資創業的作用。財政部門可在目前300BP的基礎上，適當提高貼息比例，甚至恢復全額貼息，讓創業者最大限度降低融資成本，保證創業擔保貸款在與其他金融產品的競爭中占據優勢。同時，可與金融產品充分對接，或者從各經辦銀行現有金融產品中挑選與創業擔保貸款相近的產品進行有效對接，或者積極協調財政、人行部門調整現行創業擔保貸款貼息方式，以更加靈活方式與經辦銀行的金融產品對接，以更加靈活方式與經辦銀行的金融產品對接，實現既方便創業者申請，又惠及創業者。

（五）優化創業擔保貸款擔保機制

找擔保難是阻礙創業擔保貸款發展的一大難題。目前，經辦金融機構許多個人貸款的信用額度已經提高到50萬元，遠遠高于創業擔保貸款政策規定的可取消反擔保的10萬元標準。對于確實風險可控的，可適當提高取消反擔保的貸款額度，或者對于經辦銀行采用信用模式發放的貸款，擔保機構不予擔保，符合條件按規定給予貼息。同時，可探索擔保機構與金融機構風險共擔，改變貸款出現損失由擔保基金全額代償的模式，由擔保機構與金融機構按比例分擔貸款損失風險，減少擔保基金代償壓力，降低金融機構道德風險，促進規范管理。如，唐山市擔保機構和金融機構按2：8的比例分擔貸款損失風險，后又調整為擔保機構對因不可抗力產生的損失給予代償，經營風險等其他風險由銀行來承擔。實行風險共擔模式后，經辦銀行明顯加強了對貸前考察審核、貸后跟蹤回訪的風險把控，擔保基金代償的規模逐年減少，資金壓力也被逐步紓解。

（六）制定呆壞賬核銷和盡職免責機制

經擔保機構代償后經反復追償并已履行完司法程序仍然無法收回的貸款，無政策依據進行核銷，致使歷年代償金額均累計體現在當期統計數據中，會讓從事創業擔保貸款工作的人員背上沉重的思想包袱，造成工作中畏首畏尾。創業必然會有風險，有風險就會有損失。建議盡快出臺符合實際、可操作性強的呆壞賬核銷辦法和盡職免責機制，只要損失控制在規定比例以下，且采取了必要的追償措施，可按相關規定給予核銷并給予相關工作人員盡職免責，給創業擔保貸款工作人員徹底松綁，讓他們大刀闊斧地開展工作，只有這樣創業擔保貸款工作才會有更大的發展和進步。為提高風險控制，可依托創業擔保貸款網上申請審核系統，增加創貸聯盟和貸款異常預警功能，實現對借款人貸款存續期間主體資格和經營情況的全程網上監控，及時發現處理問題，實現創業擔保貸款規范化、高效化管理。

（七）進一步優化創業擔保貸款辦理流程

目前，有的創業者花很長時間補充材料，到最后一關審核未通過，還有的因部門層層設卡，逐級加碼，最后怕麻煩而打消了申請的想法。因此，必須進一步減少中間環節，優化辦理流程，同時，推進創業擔保貸款信息化管理，實現網上申請、網上辦理，創業者可在互聯網登錄指定網址或手機掃描二維碼在網上辦理創業擔保貸款業務。可根據工作需要增加創貸聯盟和貸款異常預警功能，實現對借款人貸款存續期間主體資格和經營情況的全程網上監控。

六、結語

創業擔保貸款是促進“大眾創業、萬眾創新”的重要惠民政策之一，也是創業者和小微企業解決融資難的重要渠道[5]。政府部門要密切關注金融市場形勢，跟進完善創業擔保貸款配套制度，健全相關責任部門之間的協作機制，形成“目標共推、風險共控、責任共擔”的工作機制，建立部門間數據信息共享機制，做好貸款資格審核和用款跟蹤管理，嚴防提供虛假資料套用貸款或改變借款用途的行為。同時，要持續優化創業擔保貸款經辦流程，加大創業擔保貸款政策宣傳力度，進一步擴大政策知悉面和覆蓋面，激發高校畢業生、青年勞動者等創業群體運用創業貸款實現高質量就業的熱情。

引用

[1]財政部.關于發揮財政政策引導作用支持金融助力市場主體紓困發展的通知[EB/OL].2022-05-16.https：//www.gov.cn/zhengce/zhengceku/2022-05/25/content_5692261.htm.

[2]李媛.創業擔保貸款貼息績效審計評價指標體系研究[D].重慶：重慶工商大學，2022.

[3]殷雙威，高佳馨，王永剛，等.對有效落實創業擔保貸款惠民政策的探索——以二連浩特市為例[J].北方金融，2022（07）：111-112.

[4]何曾.國家創業擔保貸款貼息財政政策效果實證研究——以廣西壯族自治區2017—2020年業務數據為例[J].財政監督，2022（04）：88-93.

[5]熊程，胡雯茜.關于創業擔保貸款工作的思考[J].四川勞動保障，2022（03）：24.