湖南省株洲市小微企業(yè)和個體工商戶營商環(huán)境調(diào)查分析

一、前言

近年來，湖南省株洲市不斷精準(zhǔn)施策，出臺“促進(jìn)民營經(jīng)濟(jì)高質(zhì)量發(fā)展10條”“制造名城早餐會”等營商環(huán)境優(yōu)化提升措施，為企業(yè)的發(fā)展提供強(qiáng)大助力。與此同時必須看到，一個城市的經(jīng)濟(jì)除了上層的核心產(chǎn)業(yè)和占比較少的龍頭企業(yè)，還有大量處于基礎(chǔ)性地位的小微企業(yè)和個體工商戶，構(gòu)成整個區(qū)域市場的毛細(xì)血管網(wǎng)絡(luò)。通過對湖南省株洲市小微企業(yè)和個體工商戶的走訪調(diào)查，發(fā)現(xiàn)在地方政府大力優(yōu)化營商環(huán)境的前提下，小微企業(yè)和個體工商戶仍面臨營商環(huán)境的瓶頸。為何株洲小微企業(yè)和個體工商戶在大力優(yōu)化營商環(huán)境多方舉措疊加之下依然受益有限，是一個值得關(guān)注和研究的課題。

二、小微企業(yè)和個體工商戶營商環(huán)境顯著提升

長期以來，株洲市高度重視營商環(huán)境優(yōu)化工作，先后開展企業(yè)幫扶年、營商環(huán)境優(yōu)化年等活動。在大力發(fā)展制造業(yè)和優(yōu)化營商環(huán)境的政策疊加之下，株洲小微企業(yè)和個體工商戶享受到營商環(huán)境提升帶來的多方面的政策紅利。

（一）減稅降費干貨派發(fā)直接紅利

小微企業(yè)和個體工商戶相對于大中型企業(yè)來說資金相對薄弱，減稅降費帶來成本的降低和利潤空間的提升是十分直接的紅利。為讓小微企業(yè)和個體工商戶真正享有成本減負(fù)政策，株洲一方面編印《惠企干貨政策匯編》，確保國務(wù)院《扎實穩(wěn)住經(jīng)濟(jì)的一攬子政策措施》落地，做到政策發(fā)布“即有即發(fā)”，政策兌現(xiàn)“周報月總”；一方面開展涉企違規(guī)收費專項整治行動，全力護(hù)航企業(yè)發(fā)展。經(jīng)查詢公開數(shù)據(jù)，僅2019—2020年，全市共落實減稅降費101.33億元，其中稅務(wù)部門減降稅收49.89億元，人社系統(tǒng)減降保險繳費26.82億元，財政系統(tǒng)減降行政事業(yè)性收費和政府性基金收入21.47億元，發(fā)改系統(tǒng)組織水電氣等降費3.16億元。

（二）閉環(huán)審批流程節(jié)省時間成本

為節(jié)省小微企業(yè)和個體工商戶在審批方面投入的大量時間和精力，提高生產(chǎn)效率，株洲市開通多重便捷綠色通道。市民中心開設(shè)政策兌現(xiàn)專窗，編制“一事一指南”，從政策依據(jù)、申報條件、辦理流程、所需資料、對口部門等12個方面進(jìn)行細(xì)化，構(gòu)建政策兌現(xiàn)“一次告知、一次申報、一次受理、一次辦好、一次兌現(xiàn)”閉環(huán)流程。株洲在全省率先上線“智慧株洲·諸事達(dá)”App，成功開發(fā)融政務(wù)服務(wù)、公共服務(wù)、生活服務(wù)于一體的扁平化城市綜合服務(wù)移動信息服務(wù)平臺，整合全市各級政府部門審批業(yè)務(wù)，在全省率先實現(xiàn)“我要開便利店”“我要辦營業(yè)執(zhí)照”等275件市民、企業(yè)眼中的“一件事一次辦”事項從網(wǎng)上辦轉(zhuǎn)為掌上辦。此外，株洲還在全省率先投入使用企業(yè)信息自助服務(wù)終端，并試行小微企業(yè)普惠性稅收減免電子退庫業(yè)務(wù)，出口退稅平均辦理時限壓減50%以上。

（三）雙軌服務(wù)機(jī)制提升經(jīng)營體驗

株洲市以便捷高效的政務(wù)服務(wù)環(huán)境、優(yōu)質(zhì)和諧的投資建設(shè)環(huán)境、公平有序的市場環(huán)境、便利開放的外資外貿(mào)環(huán)境、穩(wěn)定活躍的就業(yè)創(chuàng)業(yè)環(huán)境、規(guī)范有序的監(jiān)管執(zhí)法環(huán)境、公平公正的法治保障環(huán)境作為“全力培育制造名城，建設(shè)幸福株洲”的有力支撐，著力打造優(yōu)質(zhì)服務(wù)機(jī)制。建立“企業(yè)辦事不求人”機(jī)制；通過問題“專班制”、重點問題調(diào)度和“一事一議”制度等19條解決措施，實行企業(yè)問題收集、辦理、解決的閉環(huán)管理[1]；建立“制造名城”市場主體微信監(jiān)督與服務(wù)群制度，暢通線上線下溝通渠道，全面受理企業(yè)訴求；心甘情愿、心急如焚幫助企業(yè)解決“急難愁盼”問題；建立“大手牽小手、國企帶民企”運行機(jī)制，幫助企業(yè)找資金、拉配套、拓市場、強(qiáng)管理；建立企業(yè)“寧靜日”、政企“早餐會”等系列制度；切實為各類市場主體提供“不叫不到、隨叫隨到、說到做到、服務(wù)周到”的店小二式服務(wù)[2]。

三、小微企業(yè)和個體工商戶面臨營商環(huán)境難題

小微企業(yè)和個體工商戶由于數(shù)量相對龐大、經(jīng)濟(jì)實力相對微弱，對于營商環(huán)境感知更加敏感。經(jīng)過持續(xù)不斷的集中發(fā)力，株洲市營商環(huán)境優(yōu)化提升的多項政策不斷在實踐中顯示出較強(qiáng)的助推力。但與此同時，部分小微企業(yè)和個體工商戶仍面臨營商環(huán)境方面的難題。

（一）惠企信息投放不夠精準(zhǔn)

株洲市營商環(huán)境優(yōu)化提升的根本路徑是將營商環(huán)境優(yōu)化措施以分解任務(wù)的形式落實到各機(jī)關(guān)和職能部門，旨在保障貫徹實施，提升執(zhí)行效果。于小微企業(yè)和個體工商戶視角來看，各類優(yōu)化措施和惠企政策數(shù)目繁多，數(shù)量龐大，散布于各個部門和機(jī)構(gòu)，優(yōu)化措施互聯(lián)互通機(jī)制尚未形成，惠企政策未實現(xiàn)有效融合，難以針對小微企業(yè)和個體工商戶精準(zhǔn)投送惠企信息。由于信息收集和篩選能力有限，散布于各區(qū)域、各行業(yè)的小微企業(yè)和個體工商戶往往難以全面掌握和篩選有效信息要素，進(jìn)而難以實現(xiàn)惠企政策的充分利用。

（二）需求反饋渠道不夠通暢

通過調(diào)研了解，小微企業(yè)和個體工商戶表示對株洲營商環(huán)境的提升沒有顯著感受，認(rèn)為自身的需求在株洲市營商環(huán)境優(yōu)化提升行動中體現(xiàn)有限，政府對中小企業(yè)未給予足夠的關(guān)注和支持。諸多小微企業(yè)和個體工商戶認(rèn)為，大中型企業(yè)尤其是制造類、科技類企業(yè)分得了惠企政策的大部分蛋糕，有更多、更通暢的渠道如“制造名城早餐會”等形式向政府反映自身的需求，政府部門也更加重視，而小微企業(yè)和個體工商戶只能通過中小微企業(yè)聯(lián)合會、行業(yè)協(xié)會等社團(tuán)和自治組織整體發(fā)聲。個體的小微企業(yè)和個體工商戶更多的是在執(zhí)行層面尋求具體的支持和幫助，難以直接將自身急切需求直接反映至決策層面。

（三）頑固痛點觸及不夠深刻

營商環(huán)境的優(yōu)化提升是政府不斷釋放政策紅利、普惠市場主體的過程，然而小微企業(yè)和個體工商戶普遍反映長久以來在融資、人才、基礎(chǔ)設(shè)施等方面深受困擾的頑固痛點并未得到有效紓解，加上突發(fā)應(yīng)急事件造成的經(jīng)濟(jì)整體下行形勢，一定比例的小微企業(yè)和個體工商戶甚至對株洲市營商環(huán)境提升行動持悲觀態(tài)度。本課題問卷調(diào)查結(jié)果顯示，部分小微企業(yè)和個體工商戶認(rèn)為《株洲市營商環(huán)境優(yōu)化提升行動方案》未能針對中小微企業(yè)融資難、融資貴、用地難、用工難等方面問題精準(zhǔn)施策，真正解決的惠企政策干貨不多。

四、小微企業(yè)和個體工商戶營商環(huán)境問題根源分析

小微企業(yè)和個體工商戶在多項疊加的政策中依然處于紅利覆蓋的薄弱點，普惠性質(zhì)的政策紅利對其生產(chǎn)經(jīng)營所面臨的頑固難題來說改善較為有限，其根源在于政策制定者與小微企業(yè)和個體工商戶需求之間的不匹配。

（一）“小馬過河”效應(yīng)：市場主體的有限視角困境

營商環(huán)境優(yōu)化是政府與社會綜合治理的結(jié)果，是政府與市場主體良性互動的過程，在這一過程中毫無疑問政府起著絕對主導(dǎo)性作用，但其結(jié)果必然是指向市場主體的。由于不同規(guī)模的市場主體因為自身立場和視角不同，對于營商環(huán)境的感知是不一致的，呈現(xiàn)出“小馬過河”現(xiàn)象。所以，為實現(xiàn)營商環(huán)境優(yōu)化的既定目標(biāo)，政府必須立于不同規(guī)模市場主體的視角進(jìn)行考量和決策，設(shè)身處地為各類市場主體提供優(yōu)惠和便利。而株洲市“培育制造名城”這一宏觀戰(zhàn)略意味著地方人大及政府將予以制造業(yè)更多的制度和法治供給，政策紅利的資源更加倚重制造業(yè)。正因為如此，株洲市雖然在提升營商環(huán)境方面取得了諸多成績，但是部分小微企業(yè)和個體工商戶仍有諸多問題未能深度觸及，在政府服務(wù)、公共設(shè)施等方面仍存在堵點，實際上是政府與不同市場主體在營商環(huán)境問題上的視角偏差。

（二）“曲高和寡”困境：行政主導(dǎo)的供需脫鉤現(xiàn)象

于法治之視角，營商環(huán)境的優(yōu)化提升是政府不斷強(qiáng)化法治供給，促進(jìn)經(jīng)濟(jì)繁榮的過程。根據(jù)《株洲市營商環(huán)境優(yōu)化提升行動方案》，各國家機(jī)關(guān)、政府各職能部門及金融機(jī)構(gòu)基于各自法定職能和政策，積極向市場主體提供支持和便利，這些支持和便利一定程度上以制度供給的形式向市場主體呈現(xiàn)。若從供需關(guān)系的維度來考量優(yōu)化營商環(huán)境，政府屬于營商環(huán)境制度的供給方，主要是通過出臺各種政策法規(guī)為企業(yè)經(jīng)營行為提供支持和便利，而市場主體屬于營商環(huán)境制度的需求方，是政策法規(guī)的作用對象和使用者。在營商環(huán)境供需匹配問題中，企業(yè)具有獲得某項政策支持的需求，政府通過特定方式收集企業(yè)的需求并通過制定或者完善相關(guān)政策法規(guī)體系給予企業(yè)支持。企業(yè)享受到政策法規(guī)支持后，會形成新的政策需求，政府再次制定或者完善已有政策體系。此過程循環(huán)往復(fù)，直至供需匹配達(dá)到均衡[3]。

政府與市場主體對營商環(huán)境存在視角偏差，株洲市營商環(huán)境優(yōu)化提升措施既缺乏向小微企業(yè)和個體工商戶精準(zhǔn)投遞制度供給的信息渠道，且未能形成對小微企業(yè)和個體工商戶的制度需求及時收集歸納和向上反映的溝通機(jī)制，對小微企業(yè)和個體工商戶的現(xiàn)實需求無法形成完全覆蓋和供給，是制度供需脫鉤、政策法規(guī)無法有效配置的表現(xiàn)，故而呈現(xiàn)出“曲高和寡”的不圓滿狀態(tài)。

（三）“房中之象”現(xiàn)象：考核機(jī)制的問題回避傾向

無論是“培育制造名城”戰(zhàn)略目標(biāo)下的掛圖作戰(zhàn)，還是《株洲市營商環(huán)境優(yōu)化提升行動方案》，均以整體規(guī)劃和任務(wù)分解的形式明確了各部門的具體工作任務(wù)，并輔之以考核機(jī)制。“任務(wù)+考核”推進(jìn)機(jī)制一方面有高位部署推動、狠抓責(zé)任落實的優(yōu)勢，但另一方面極易導(dǎo)致紙上作為、回避問題的不實作風(fēng)。作為被考核一方的部門和機(jī)構(gòu)完成過程中一方面不得不將龍頭企業(yè)、專精特新、“小巨人”等大中型企業(yè)作為重點關(guān)注和傾斜的對象，以保證在規(guī)定時間內(nèi)達(dá)成各項考核指標(biāo)，往往不得不忽視小微企業(yè)和個體工商戶的部分需求，回避短期內(nèi)無法攻克的頑瘴痼疾。長此以往，這些小微企業(yè)和個體工商戶所面臨的營商環(huán)境方面的頑瘴痼疾便成為“房間里的大象”，進(jìn)而導(dǎo)致市場主體對本地營商環(huán)境的期待下降，影響投資者的信心和意向。

五、優(yōu)化小微企業(yè)和個體工商戶營商環(huán)境的法治路徑

優(yōu)化營商環(huán)境意在強(qiáng)調(diào)發(fā)展之高效、高質(zhì)量，需要通過優(yōu)化法治供給來實現(xiàn)多方市場主體利益的再平衡。

（一）構(gòu)建數(shù)字政府，以技術(shù)重塑管理服務(wù)樣態(tài)

作為營商環(huán)境主要構(gòu)成要素之一，政務(wù)環(huán)境是政府管理服務(wù)技術(shù)維度和制度維度的交疊區(qū)域和集中呈現(xiàn)。2022年，國務(wù)院在《關(guān)于加強(qiáng)數(shù)字政府建設(shè)的指導(dǎo)意見》中指出，全面推進(jìn)政府履職和政務(wù)運行數(shù)字化轉(zhuǎn)型。把數(shù)字技術(shù)廣泛應(yīng)用于政府管理服務(wù)的同時，政府?dāng)?shù)字化轉(zhuǎn)型必然伴隨著制度規(guī)則的創(chuàng)新升級。所以，在可以預(yù)見的未來，政府的數(shù)字化轉(zhuǎn)型將極大地重塑管理與服務(wù)的樣態(tài)，促進(jìn)政府與市場主體的信息互通，從而廣泛惠及小微企業(yè)和個體工商戶。

一方面，以數(shù)字技術(shù)的發(fā)展應(yīng)用為契機(jī)，全面提升政府履職的效能。在以往的實踐中，小微企業(yè)和個體工商戶對政府存在心理和空間上的疏離感，而借助數(shù)字技術(shù)搭建的各種政務(wù)服務(wù)和監(jiān)管平臺，政府可以提升政務(wù)公開程度，接受社會的廣泛監(jiān)督，與市場主體即時互動。如株洲市政府引導(dǎo)開發(fā)的諸事達(dá)App，其中政務(wù)服務(wù)板塊在接入多項服務(wù)項目的同時，還建立了一系列信息渠道，讓市場主體可以直接向相關(guān)部門提出咨詢、申請信息公開、反映問題，讓政府不再囿于“政府大院”，而是走進(jìn)“市井小民”身邊，極大拉近了政府與市場主體的時空距離。

另一方面，以數(shù)字平臺為媒介，創(chuàng)新政府行政管理和服務(wù)的方式。數(shù)字技術(shù)在政府建設(shè)中的應(yīng)用不僅可以突破傳統(tǒng)行政管理服務(wù)中政府單方面向市場主體輸出信息的有限路徑，讓信息流動的速度更快，還可以打破政府與市場主體對營商環(huán)境存在的視角偏差，讓信息流動方向更多元且更精準(zhǔn)，使政府與社會公眾信息要素的交換和溝通更加高效。這一方面，應(yīng)當(dāng)學(xué)習(xí)杭州政務(wù)平臺“浙里辦”中“惠企直達(dá)”板塊，應(yīng)用通過大數(shù)據(jù)的采集和計算，將惠企政策與符合條件的市場主體進(jìn)行匹配，將惠企政策信息直接精準(zhǔn)推送至適合的市場主體，實現(xiàn)“讓政策找人”，避免大量小微企業(yè)和個體工商戶由于信息不暢而錯過政策福利，且免去了主動申請和提交資料等流程。

（二）弘揚政務(wù)誠信，以政德支撐整體營商環(huán)境

地方政府形象是營商環(huán)境的集中反映，所以，要不斷強(qiáng)化政務(wù)誠信建設(shè)，樹立誠信政府形象，進(jìn)一步引導(dǎo)誠實守信的社會氛圍。一方面要加強(qiáng)對公職人員的誠信教育。以社會主義核心價值觀為引領(lǐng)，深入開展公務(wù)員誠信、守法和道德教育，將信用建設(shè)納入公務(wù)員培訓(xùn)和領(lǐng)導(dǎo)干部進(jìn)修課程，不斷提升公務(wù)員信用意識。將誠信教育提高到黨性鍛煉的高度來看待，把政德建設(shè)作為“干部能力提升年”活動的重要內(nèi)容，讓誠實守信成為領(lǐng)導(dǎo)干部的自覺行動和必備素質(zhì)。

另一方面，要積極推進(jìn)政務(wù)失信專項治理，維護(hù)相對弱勢的中小企業(yè)和個體工商戶的合法權(quán)益。梳理排查政府招商政策承諾及已簽訂合同不兌現(xiàn)問題清單，并將責(zé)任落實到領(lǐng)導(dǎo)干部個人，實現(xiàn)對失信主體的提級監(jiān)管和失信懲戒，并及時向社會公開相關(guān)失信信息。對損害市場主體合法權(quán)益的政務(wù)失信行為及時處理，并及時向市場主體反饋投訴問題處理進(jìn)展和處理結(jié)果，切實維護(hù)市場主體的合法權(quán)益。

（三）加快地方立法，以法規(guī)兜底弱勢市場主體

統(tǒng)籌營造一流營商環(huán)境，“培育制造名城、建設(shè)幸福株洲”，在地方性法規(guī)的具體內(nèi)容上，需要根據(jù)市委市政府的部署，突出株洲產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)特色。以市場主體需求為導(dǎo)向，以政府職能轉(zhuǎn)變?yōu)楹诵?，尤其是要在弱勢市場主體反映強(qiáng)烈的痛點、難點、堵點問題上，在具體條文中有側(cè)重地進(jìn)行行為規(guī)制，以落實深化供給側(cè)結(jié)構(gòu)性改革，積極減輕市場主體負(fù)擔(dān)等為突破口，以此來體現(xiàn)法規(guī)的地方韻味[4]。

在株洲優(yōu)化營商環(huán)境立法過程中，要全面對標(biāo)國家和湖南省營商環(huán)境評價指標(biāo)及相關(guān)政策法規(guī)，對接北上廣先進(jìn)地區(qū)，聚焦市場主體的最煩、最痛、最怕、最盼，除痛點、清淤點、通堵點、解難點。一方面，要充分注重與上位法的錯位化規(guī)范內(nèi)容，堅持“查漏補缺”式立法，堅持法條可行性立法，具體行為規(guī)制需要注重對上位法內(nèi)容規(guī)范的補充和細(xì)化，避免與上位法的內(nèi)容重復(fù)[5]。與此同時，要形成惠企政策互聯(lián)互通和有效融合，在地方立法中對條款中的原則性、方向性意見提出實施細(xì)則或具體標(biāo)準(zhǔn)和辦法，形成能夠落地的舉措，真正解決中小微企業(yè)融資難、融資貴、用地難、用工難等問題。

（四）提升軟法治理，以軟法串聯(lián)法治供給需求

于法治之視角，提升營商環(huán)境即市場治理的優(yōu)化，屬于公共治理范疇。伴隨著公共治理的崛起，軟法與硬法正在發(fā)展成為現(xiàn)代法的兩種基本表現(xiàn)形式，法正在從傳統(tǒng)的單一的硬法結(jié)構(gòu)朝著軟硬并重、剛?cè)嵯酀?jì)的混合法模式轉(zhuǎn)變。軟法指指導(dǎo)性、號召性、激勵性、宣示性等非強(qiáng)制性規(guī)范，不依賴于國家強(qiáng)制力保證實施，通常表現(xiàn)為國家機(jī)關(guān)制定的規(guī)范性文件中的規(guī)范，而市場治理中溝通、協(xié)商、互動等因素正與軟法之治存在底層邏輯的耦合。目前，從法治視角審視株洲營商環(huán)境，僅有國家、省級法規(guī)依據(jù)，暫無市級法規(guī)依據(jù)。而株洲市在營商環(huán)境領(lǐng)域存在自身特殊的市情和傾向，更加需要重視軟法的融合性、內(nèi)生性和靈活性特質(zhì)，追求軟法和硬法在各自的調(diào)整范圍內(nèi)充分發(fā)揮作用，協(xié)同發(fā)展，實現(xiàn)效力與功能方面的互補效果，最終達(dá)到善治旨?xì)w。

因此，株洲應(yīng)當(dāng)持續(xù)探索軟法“小快靈”方式，實現(xiàn)法治供給與需求的串聯(lián)對接。具體來說，應(yīng)當(dāng)有針對性地選擇突破口，堅持實用性和效率性原則。例如，在聯(lián)動監(jiān)管方面，株洲整體協(xié)同監(jiān)管效能仍然不高，未真正形成營商環(huán)境協(xié)同監(jiān)管、聯(lián)動執(zhí)法的“協(xié)同作戰(zhàn)”局面，對此株洲應(yīng)著力推進(jìn)加強(qiáng)部門間、各層級間聯(lián)動監(jiān)管之軟法機(jī)制，提升跨部門營商環(huán)境協(xié)同監(jiān)管的效能。

六、結(jié)語

株洲市要堅持以惠企便民為目標(biāo)，不斷改善硬環(huán)境、優(yōu)化軟環(huán)境，構(gòu)建一流的市場化、法治化、國際化營商環(huán)境，當(dāng)前應(yīng)做好“硬環(huán)境、軟環(huán)境”兩個抓手，既要保障重點關(guān)注領(lǐng)域的法治供給，又要兼顧弱勢市場主體的法治支撐，在法治的語境下實現(xiàn)市場的效率和公平。

引用

[1] 李永亮，許輝英.株洲經(jīng)營主體總量增幅全省第一[N].湖南日報，2023-03-09（01）.

[2]曹慧泉.為民營經(jīng)濟(jì)高質(zhì)量發(fā)展創(chuàng)造更優(yōu)環(huán)境[J].新湘評論，2023（08）：38-39.

[3]吳正祥.基于供需匹配視角的營商環(huán)境評估框架構(gòu)建與實證研究——以資源型城市遼寧阜新為例[J].經(jīng)濟(jì)論壇，2021（06）：146-152.

[4]馮巖巖.充分運用人大立法權(quán)助力打造一流營商環(huán)境[N].佛山日報，2021-07-19（A08）.

[5]湯蕾.優(yōu)化營商環(huán)境地方立法的瓶頸與突破——以長株潭都市圈為例[J].特區(qū)經(jīng)濟(jì)，2023（09）：66-69.