深入推進京津冀協同發展的思考與建議

邴興國

一、前言

黨中央、國務院高度重視京津冀協同發展。本文梳理了近三年來推動京津冀協同發展的主要進展和成效，剖析了制約京津冀協同發展的主要困難和問題，并從抓牢抓實北京非首都功能疏解、高標準打造京津冀協同發展重要引擎、持續推進重點領域協同等五個方面提出了對策建議。

二、主要進展和成效

九年多來，京津冀三省市按照黨中央、國務院的統一部署和要求，切實履職盡責，全面貫徹落實《京津冀協同發展規劃綱要》重點任務，深入實施重點工程項目、重大改革舉措，推動京津冀協同發展取得階段性明顯進展和成效[1，2]。

（一）頂層設計順利完成并扎實推進落實

按照黨中央、國務院要求，京津冀協同發展從頂層做了前瞻性、重構性設計，提出一攬子解決方案。黨中央、國務院印發實施《京津冀協同發展規劃綱要》。以規劃綱要為指導，國家出臺實施了《“十三五”時期京津冀國民經濟和社會發展規劃》《京津冀協同發展“十四五”實施方案》，有關部委也相繼出臺土地、城鄉、產業等12個專項規劃，形成了目標一致、層次明確、互相銜接的協同發展規劃方案體系[3]。

（二）北京非首都功能疏解有序開展

功能疏解方案政策出臺實施。北京非首都功能疏解相關方案印發實施，出臺了戶籍、教育、醫療衛生等一攬子政策。一批重大疏解項目有序落地。中國星網、中國礦產資源集團在雄安新區注冊落戶，中國三峽集團、中國船舶集團、中國電子集團總部分別從北京遷移到湖北武漢、上海、廣東深圳掛牌。北京中心城區功能布局不斷優化。嚴禁長安街及其延長線、二環路以內新增建設用地，嚴控新增建筑規模。2014年以來，推動20多所北京市屬學校、醫院向京郊轉移，疏解一般制造業企業累計近3000家，疏解提升區域性批發市場和物流中心累計約1000個，北京市累計不予辦理新設立或變更登記業務近2.5萬件。

（三）重點地區高質量發展協同推進

雄安新區高質量發展樣板持續打造。規劃方案政策體系構建形成并推進實施，為雄安高質量發展擘畫藍圖并提供了強有力支撐。聚焦啟動區壓茬推進100多個建設項目，雄安新區對外骨干交通網絡加快構建，啟動區市政設施網絡逐步形成。白洋淀生態環境治理保護深入推進，淀區水質由2017年的劣V類提升至2022年的Ⅲ類。北京城市副中心建設高質量推進。北京市級機關35個部門、165個單位共1.5萬人正式搬入副中心辦公，行政辦公區二期全部地塊開工建設，北京環球主題公園開園。北京市通州區與河北省“北三縣”一體化發展深入推進。天津濱海新區高質量發展深入推進，深入實施《關于支持天津濱海新區高質量發展的意見》，天津港降費增效深入推進，2023年1—9月集裝箱吞吐量為1762.17萬標準箱，同比增長6.5%[4]。

（四）三個重點領域持續實現新突破

交通一體化加快建設。京張高鐵、京雄城際、京沈高鐵等建成通車，“軌道上的京津冀”加快構建。津石高速天津段主線貫通，北京房山至河北淶水西太路等“瓶頸路”加快打通。北京大興國際機場建成投運并運營良好。津冀港口群市場化合作機制加快完善。生態環保聯防聯控聯治取得顯著成效。2023年1—9月京津冀地區PM2.5平均濃度為36微克/立方米，優良天數比率為66.8%。京津冀地區國家地表水考核斷面Ⅰ—Ⅲ類水質斷面比例為77.4%。產業升級轉移扎實推進。天津加快建設全國先進制造研發基地，大興國際機場臨空經濟區等產業合作平臺建設加快推進，北京現代汽車滄州工廠建成投產以來累計產銷整車突破50萬輛[5]。

（五）協同發展體制機制加快構建

創新驅動作用明顯。京津冀全面創新改革試驗系統推進，重大改革舉措已經完成并有序向全國推廣。北京全國科技創新中心加快建設，中關村企業在津冀兩地設立分支機構累計8000多家，科技創新鏈加快形成。重大改革開放舉措相繼落地。北京自貿區高端產業片區正式掛牌，天津自貿區國際貿易單一窗口等128項制度創新任務基本完成，河北自貿區從貿易便利化、政府職能轉變等領域推出30多項制度創新案例。試點示范工作深入開展。關于深化北京新一輪服務業擴大開放綜合試點方案印發實施，26方面120余項開放創新政策措施有序推進[6]。

（六）公共服務共建共享取得重要進展

教育合作逐步深化。京津冀高校聯盟建設加快推進，重點領域合作持續深化。中小學教師互派培養項目深入實施，累計培訓超過1000人次。醫療衛生協作日益緊密。京津冀4200余家定點醫院實現異地就醫普通門診費用直接結算，跨省聯網醫療機構實現三省市縣域全覆蓋。三省市臨床檢驗結果互認醫療機構超過480家、互認項目40多項。文化旅游協同推進。公共文化服務體系不斷完善，京津冀公共圖書館總分館制、文化館總分館制新建成數量約200個。京津冀旅游一卡通累計發行超過100萬張，三地聯合推出十大主題精品旅游線路，京張體育文化旅游帶加快建設[7]。

三、主要困難挑戰

推動京津冀協同發展依然存在許多深層次矛盾和問題，在一定程度上制約了協同發展的縱深推進，亟待創新破解顯性隱性壁壘，主要表現在以下幾個方面。

（一）市場化主導的非首都功能承接機制和服務體系亟待完善

北京非首都功能疏解進入了實質性階段，中央有關部門也制定了相應的疏解方案和支持政策體系，但津冀兩省市與北京央企總部和機構及學校、醫院、科學院所等方面溝通對接力度不夠，溝通對接平臺發揮作用不夠，非首都功能承接與國家層面推動非首都功能疏解的合力尚未完全形成，亟待建立健全市場化主導的非首都功能承接機制和支持政策體系。

（二）京津協同支撐引領作用有待強化

京津兩市協同化進程持續推進，但對引領帶動京津冀協同發展的作用發揮尚不充分，依然存在諸多制約譜寫新時期社會主義現代化的京津“雙城記”的體制性障礙、機制性缺陷和制度性漏洞。京津協同創新體系和產業一體化發展格局還未真正構建起來，高新技術產業、金融創新運營、公共服務等重點領域協同還存在許多短板和難點堵點，推進京津同城化發展任務依然很艱巨。

（三）制約協同發展的隱形壁壘亟需強化改革創新加以突破

京津冀協同發展交通一體化“硬聯通”方面取得了明顯進展和成效，“軌道上的京津冀”加快構建，但在“軟聯通”特別是產業一體化發展、世界級港口群和機場群建設、自貿區聯動發展等方面依然存在許多深層次制度壁壘，主要表現在產業轉移企業認定條件及標準不統一、天津港與周邊各港口合作機制不完善，京津冀三省市自貿區制度協同創新能力不足等方面，當前存在的各類隱形壁壘對協同發展深入推進形成制約。

（四）京津冀基本公共服務均等化水平落差依然很大

京津冀基本公共服務共建共享深入推進，推動部分在京教育、醫療資源向河北、天津疏解轉移，但京津冀地區公共服務差距依然很大。截至目前，河北省沒有985工程院校，唯一一所211工程大學在天津，而北京擁有985工程和211工程大學34所。天津、河北每千人口執業（助理）醫師數分別為3.8人、3.4人，分別僅為北京的74.5%、66.7%。

四、對策建議

牢牢牽住北京非首都功能疏解這個“牛鼻子”，堅持一手抓項目、一手抓政策，加快完善北京非首都功能疏解政策體系，高標準高質量建設三大功能平臺，積極推動重大工程項目、重要改革舉措落地實施，推進京津冀協同發展不斷走深走實。

（一）堅持激勵和約束相結合，深入推進非首都功能疏解取得新突破

推進實施一批標志性疏解項目。按照有共識、看得準、能見效的原則，穩妥有序推進一批具有較強影響力和帶動性的北京非首都功能向雄安新區疏解，發揮示范效應，帶動相關非首都功能向京外疏解。支持符合天津“一基地三區”定位、河北“三區一基地”定位并適合向兩地轉移的非首都功能布局到天津、河北，積極探索疏解經驗和路徑。完善疏解政策體系。堅持引導和倒逼相結合，通過市場化機制和法制化手段，研究制定薪酬、金融、市場準入、差異化價格等系列政策，構建內外雙向發力北京非首都功能疏解激勵約束政策體系，推動形成疏解內生動力機制。推進北京市內部功能重組。深入推進北京市中心城區內部功能重組，推動疏解整治與優化提升并舉，做好騰退空間管理和優化利用。嚴控北京非首都功能增量。嚴格審批北京市域內投資項目，嚴把新增產業特別是一般性產業準入關。加大人口調控力度，嚴控北京中心城區特別是核心區年度新增落戶規模，合力控制中心城區人口密度。

（二）高標準高質量建設“三大平臺”，加快打造京津冀協同發展重要引擎

高質量推進雄安新區建設。加快推進雄安新區啟動區重大基礎設施及配套公共服務設施建設，支持雄安新區全面深化改革和擴大開放，不斷完善支持政策體系，加強對疏解項目在雄安新區落地的政策保障。建設雄安新區標準體系，創造“雄安質量”，推動雄安新區在城市規劃建設、智能城市、地下空間開發等方面形成可復制、可推廣樣板。支持北京城市副中心高質量發展。有序推進實施行政辦公區、綜合交通樞紐、市政園林等一批重大項目，提高城市承載力。按照“統一規劃、統一政策、統一標準、統一管控”要求，推進北京市通州區與河北省“北三縣”一體化高質量發展。深入推進濱海新區高質量發展。推動傳統產業轉型升級和高端制造業發展壯大，支持濱海新區積極承接符合自身發展定位的北京央企總部及分支機構，進一步強化天津港綠色、智能、樞紐功能，推進天津港提質降費增效。

（三）推進交通生態產業一體化發展，促進重點領域協同發展取得新突破

大力推進交通基礎設施建設。建立市場化資本投入和運營機制，加快構建“軌道上的京津冀”。支持天津港與河北各港口加強以市場化方式協作，推動設立天津組合港，優化區域集裝箱、大宗散貨布局，打造世界級港口群。推動京津冀三省市機場協同發展，進一步優化航線網絡，建設世界級機場群。強化生態環境聯防聯控聯治。持續開展秋冬季大氣污染聯合治理攻堅行動，推動區域環境空氣質量不斷改善。加強白洋淀入淀河流上下游流域及大運河、永定河、大清河重點流域治理，系統推進華北地區地下水超采綜合治理。推進天津“雙城”生態廊道建設和七里海、北大港、團泊洼、大黃浦等湖泊濕地治理與修復，建設京津冀重要生態屏障。推進產業一體化發展。著眼增強產業鏈供應鏈自主可控能力，將創新鏈和津冀產業需求緊密結合，打造京津冀區域上下游關聯度高、帶動性強的世界級產業集群。

（四）構建改革開放新高地，打造引領全國高質量發展動力源

深化體制機制改革。充分發揮市場在區域協調發展新機制建設中的主導作用，建立京津冀統一市場建設協同工作機制，探索促進人口、技術、資本、數據等各類要素跨區域自由流動的制度安排。深化“放管服”改革，支持京津冀三省市開展協同發展制度創新，健全跨區域財稅分享和利益補償機制，提升支付、清算、征信等基礎金融服務水平。積極開展試點示范。選擇有條件的區域率先推進試點示范，打造一批先行先試平臺，通過試點示范帶動其他地區發展。提升區域開放合作水平。著眼促進構建新發展格局，建立區域開放合作機制，共建共享一批對外開放平臺。堅持發展傳統優勢和培育新優勢并舉，開拓新的貿易合作增長點，擴大與“一帶一路”沿線國家和東盟國家貿易往來，打造國內國際雙向循環的重要資源要素配置樞紐。支持北京、天津、河北自由貿易試驗區加強制度創新合作，實現優勢互補。

（五）強化公共服務共建共享，加快提升基本公共服務均等化水平

深化教育協同發展。推動京津優質中小學與河北省中小學開展合作。支持京津高校在師資隊伍建設、學科專業建設、人才培養模式等方面深化合作。發揮京津冀職教集團作用，支持三省市共建高素質技術技能型人才協同培養體系。推動醫療衛生聯動協作。推進京津冀醫聯體建設，完善三省市醫療衛生政策協同，推進醫學檢驗結果互認、醫學影像資料共享，實行雙向轉診和檢查結果互認制度，實現執業醫師多點執業和醫療人才有序流動。完善京津冀醫療衛生人才協同培養和使用機制，在住院醫師規范化培訓、全科醫生培養、緊缺專業人才培訓等方面加大傾斜支持力度。推動社會保障順暢銜接。推動定點醫療機構為異地就醫參保人員提供網上預付掛號直接結算服務。完善養老服務協同聯動機制，推進京津冀老年人能力綜合評估等標準互認，拓展跨省市購買養老服務試點，支持北京養老項目向環京地區布局。

引用

[1]新華網.習近平在天津考察[EB/OL].[2019-01-18].http：//www.xinhuanet.com/politics/2019-01/18/c_1124009647.htm.

[2]中共天津市委天津市人民政府推進京津冀協同發展領導小組辦公室.天津市推進京津冀協同發展典型案例[J].宏觀經濟管理，2022（01）：36-39.

[3]李蘭冰，徐瑞蓮.中國式現代化建設背景下京津冀產業協同發展路徑[J].北京社會科學，2023（10）：34-44.

[4]張貴，孫晨晨，劉秉鐮.京津冀協同發展的歷程、成效與推進策略[J].改革，2023（05）：90-104.

[5]王宇姍.京津冀“三鏈”融合發展研究[J].合作經濟與科技，2023（18）：15-17.

[6]王振坡，李彥曉，王麗艷，等.京津冀協同發展下天津都市圈發展路徑與對策研究[J].城市發展研究，2023，30（01）：29-33.

[7]孫久文.新時期京津冀協同發展的特征與建議[J].城市問題，2022（12）：4-8.