我國政府績效評估指標(biāo)體系的演變邏輯及未來趨向

吳玉紅?張峰旭

一、前言

政府自引入績效評估工作以來，在不同發(fā)展階段設(shè)置了各有側(cè)重的績效評估指標(biāo)體系。隨著績效評估工作的不斷完善，績效評估指標(biāo)體系也遵循一定的邏輯而不斷演變。其中，現(xiàn)實(shí)國情、行政文化及政府績效評估的科學(xué)化水平是推動績效評估指標(biāo)體系演變的主要因素，而“一票否決”評估機(jī)制則是確定不同時期績效評估指標(biāo)體系中“關(guān)鍵指標(biāo)”的依據(jù)。政府在未來應(yīng)該建立符合社會動態(tài)發(fā)展的績效評估變動機(jī)制，確保政府績效評估指標(biāo)體系更加系統(tǒng)化、民主化、實(shí)績化，理性運(yùn)用“一票否決”評估機(jī)制，更準(zhǔn)確、全面地體現(xiàn)公眾獲得感。

一、問題的提出

政府績效管理的核心是績效評估，其中評估指標(biāo)體系完善與否影響了績效評估的效果和績效目標(biāo)的實(shí)現(xiàn)。改革開放以來，我國政府為了實(shí)現(xiàn)與社會現(xiàn)實(shí)相匹配的績效目標(biāo)大力推行績效評估工作，經(jīng)歷了重德能素質(zhì)、重GDP、重綜合評價及重公眾獲得感等幾個評估階段。在不同階段評估指標(biāo)體系的指標(biāo)數(shù)量、指標(biāo)內(nèi)容和覆蓋領(lǐng)域并非一成不變，而是隨著績效評估系統(tǒng)內(nèi)部各因素及外部環(huán)境的變動不斷調(diào)整和完善。那么，在不同階段側(cè)重不同評估指標(biāo)受到哪些因素的影響？新時代的政府績效評估指標(biāo)體系趨向如何？這些既是值得思考的現(xiàn)實(shí)問題也是政府決策者與研究者需要面臨的緊迫任務(wù)，解決這些問題對于設(shè)置具有實(shí)效及時效的績效評估指標(biāo)體系、實(shí)現(xiàn)績效目標(biāo)具有重要意義。

在績效評估價值取向與評估指標(biāo)體系關(guān)系方面，彭國甫運(yùn)用辯證統(tǒng)一原理分析了績效評估價值取向與指標(biāo)體系之間的辯證關(guān)系，發(fā)現(xiàn)價值取向可以穩(wěn)定、變革、引導(dǎo)和調(diào)整評估指標(biāo)體系，在建立健全評估指標(biāo)體系時應(yīng)該立足于最新的價值趨向[1]。陳天祥通過分析價值取向與績效評估的關(guān)系，認(rèn)為價值取向?qū)冃гu估指標(biāo)體系的發(fā)展方向具有巨大影響[2]。李樂通過分析公共責(zé)任理論，認(rèn)為踐行公民為本的價值取向必須與績效評估的具體實(shí)踐相結(jié)合，將公共責(zé)任及公民為本的價值取向的實(shí)現(xiàn)作為構(gòu)建績效評估指標(biāo)體系的基本出發(fā)點(diǎn)[3]。在績效評估環(huán)境與評估指標(biāo)體系關(guān)系方面，盛明科通過分析績效評估指標(biāo)體系的相關(guān)理論，認(rèn)為要建設(shè)符合我國國情的績效評估指標(biāo)體系，必須立足于我國的基本國情與現(xiàn)實(shí)文化[4]。陳天祥以政府績效評估實(shí)踐的一般性原理為切入點(diǎn)進(jìn)行分析，認(rèn)為績效評估指標(biāo)體系的建設(shè)要考慮到績效評估系統(tǒng)內(nèi)部和外部的多維度環(huán)境因素[5]。尚虎平通過分析政府績效的情境依賴性，發(fā)現(xiàn)了我國政府績效評估平移西方績效評估存在的源問題，他認(rèn)為具體績效評估指標(biāo)體系的變動必須依賴國家的性質(zhì)和政治體制，同時注重行政文化的影響[6]。就績效評估指標(biāo)體系本身而言，史傳林運(yùn)用科學(xué)管理理論對深圳市績效評估指標(biāo)的變動進(jìn)行分析，認(rèn)為績效評估指標(biāo)的數(shù)量、內(nèi)容及權(quán)重在整個績效評估發(fā)展過程中既要保持相對的穩(wěn)定，也要隨著環(huán)境的變化、社會的進(jìn)步進(jìn)行相應(yīng)的調(diào)整，必須符合政府績效的內(nèi)涵[7]。

根據(jù)相關(guān)文獻(xiàn)研究可以發(fā)現(xiàn)，已有研究成果中存在的不足主要包括：在績效評估環(huán)境與績效評估指標(biāo)體系關(guān)系方面，現(xiàn)有研究集中于外部環(huán)境的影響，缺乏對績效評估系統(tǒng)內(nèi)部影響因素的把握；在績效評估指標(biāo)體系本身方面，現(xiàn)有研究集中于評估指標(biāo)體系的變動性與穩(wěn)定性的統(tǒng)一，缺乏時效性和時代性的把握。在現(xiàn)實(shí)中，政府績效評估指標(biāo)體系由政府績效評估相關(guān)主體根據(jù)績效目標(biāo)制定，而績效目標(biāo)的設(shè)定需要綜合考慮行政環(huán)境與績效評估水平。綜合以上方面，通過追溯政府績效評估的發(fā)展歷程，揭示不同行政環(huán)境及政府績效評估的發(fā)展水平下的績效評估指標(biāo)體系的演變邏輯，為構(gòu)建符合社會動態(tài)發(fā)展的績效評估指標(biāo)體系提供參考。

二、政府績效評估指標(biāo)體系的發(fā)展歷程

自新中國成立后，我國政府績效評估的發(fā)展歷程經(jīng)歷了多個階段。改革開放前，主要通過考評黨政領(lǐng)導(dǎo)干部的政治思想和業(yè)務(wù)水平來評估政府績效。改革開放后，政府開始推行黨政領(lǐng)導(dǎo)干部績效考核制度，逐漸形成了“結(jié)果導(dǎo)向”的政府績效評估。隨著行政環(huán)境的日益復(fù)雜和行政水平的提升，績效評估工作逐漸趨于客觀、全面，并形成了不同階段的評估重點(diǎn)。從重視德能素質(zhì)評估，到重GDP評估，再到重綜合評價時期，以及目前的探索重公眾獲得感階段，我國的績效評估指標(biāo)體系隨之不斷豐富和完善。

三、演變邏輯

回顧改革開放以來我國政府績效評估的發(fā)展歷程，可以明顯看出不同階段的績效評估指標(biāo)體系在內(nèi)容上、數(shù)量上及覆蓋領(lǐng)域上都發(fā)生了變化，這與不同時期的行政環(huán)境、績效評估工作的成熟度息息相關(guān)。具體來看，基本國情的變化、行政文化的塑造及政府績效評估的科學(xué)化水平直接影響了評估指標(biāo)體系的變動，而“一票否決”評估機(jī)制則決定了不同時期績效評估指標(biāo)體系中的“關(guān)鍵指標(biāo)”。

（一）基本國情是績效評估指標(biāo)體系變動的現(xiàn)實(shí)基礎(chǔ)

毛澤東在《中國革命和中國共產(chǎn)黨》中指出“認(rèn)清中國的國情，乃是認(rèn)清一切革命問題的基本的根據(jù)。”[8]國情指一個國家的社會性質(zhì)、政治、經(jīng)濟(jì)、文化等方面的基本情況和特點(diǎn)，也特指一個國家某一時期的基本狀況和特征。政府必須認(rèn)清國情并立足本國國情，才能制定符合本國國情的公共政策，有效執(zhí)行這些政策才能解決當(dāng)前社會問題，體現(xiàn)政府治理效果。政府績效評估對政府治理的效果進(jìn)行評價，作為核心的績效評估指標(biāo)必須準(zhǔn)確、全面地體現(xiàn)政府績效，要求績效評估指標(biāo)能夠真實(shí)反映當(dāng)前的社會、經(jīng)濟(jì)、文化等基本情況，當(dāng)基本國情發(fā)生變化、政府治理隨之變動時，確?？冃гu估指標(biāo)體系保持同步變動。

從我國政府績效評估發(fā)展歷程來看，在重德能素質(zhì)階段，我國處于中央政府向地方政府“放權(quán)”時期，最現(xiàn)實(shí)的國情就是要激發(fā)地方政府的活力與智慧，管理好地方事務(wù)。地方政府管理水平如何主要通過考評黨政領(lǐng)導(dǎo)干部進(jìn)行檢驗(yàn)，所以這一階段的評估指標(biāo)體系圍繞黨政領(lǐng)導(dǎo)干部的工作實(shí)績與德能素質(zhì)設(shè)置而成。在重GDP階段，最現(xiàn)實(shí)的國情就是“以經(jīng)濟(jì)建設(shè)為中心”，政府績效優(yōu)劣不再以考評黨政干部工作實(shí)績與素質(zhì)為主，而是著眼于經(jīng)濟(jì)類指標(biāo)的評估，對經(jīng)濟(jì)相關(guān)指標(biāo)的重視甚至到了“唯經(jīng)濟(jì)指標(biāo)論成敗”的地步。但是不計代價地追求經(jīng)濟(jì)效益反而影響了社會的長遠(yuǎn)發(fā)展，因此綜合評價得以受到重視，基于現(xiàn)實(shí)國情以科學(xué)發(fā)展觀指引政府績效評估工作，設(shè)置評估指標(biāo)時要體現(xiàn)科學(xué)發(fā)展觀、彰顯為公眾服務(wù)的執(zhí)政理念，在評估指標(biāo)體系中增加了公眾滿意、資源消耗、生態(tài)保護(hù)等內(nèi)容。由此可見，基本國情的變化是政府績效評估工作評估重點(diǎn)轉(zhuǎn)變的根本所在，是績效評估指標(biāo)體系變動的現(xiàn)實(shí)基礎(chǔ)。

（二）行政文化是績效評估指標(biāo)體系變動的思想基礎(chǔ)

行政文化是在一定的歷史條件下，通過行政實(shí)踐活動產(chǎn)生的行政意識，隨著時代的發(fā)展而發(fā)展，具有鮮明的時代性、連續(xù)性與隱蔽性。我國行政文化起源于夏商時代，傳統(tǒng)行政文化強(qiáng)調(diào)德治與禮制、仁政與民本、尚群與尊賢，但是存在嚴(yán)重的人治思想及官本位思想。改革開放以后，我國政府著眼于中國特色社會主義行政文化的建設(shè)，逐漸呈現(xiàn)出民主、法治、服務(wù)、創(chuàng)新等社會主義社會的新特征。行政文化通過影響行政活動參與者的思想與意識，不斷影響行政管理活動，體現(xiàn)了政府的執(zhí)政理念與中心任務(wù)，決定了政府績效評估的方向與具體內(nèi)容，并且影響政府績效評估各參與主體尤其是績效評估指標(biāo)制定者的意識形態(tài)及思想觀念，導(dǎo)致了績效評估指標(biāo)在不同發(fā)展階段的變動。

黨的十一屆三中全會把工作重心轉(zhuǎn)移到社會主義現(xiàn)代化建設(shè)上來，包括建設(shè)社會主義現(xiàn)代行政文化。在重德能素質(zhì)時期，首要任務(wù)是“實(shí)現(xiàn)思想路線及政治路線的撥亂反正”，導(dǎo)致了行政文化具有較強(qiáng)的政治性。受到政治型行政文化的影響，在績效評估工作實(shí)績指標(biāo)中設(shè)置了上級首長指令完成情況、自我評價及努力方向，評定等級中設(shè)置了首長評價。在重GDP時期，改革的首要任務(wù)由思想與政治方面轉(zhuǎn)移到了經(jīng)濟(jì)利益最大化的謀求，這一時期的行政文化具有明顯的經(jīng)濟(jì)性。受到經(jīng)濟(jì)型行政文化的影響，績效評估偏重經(jīng)濟(jì)類指標(biāo)，加重經(jīng)濟(jì)類指標(biāo)在整個績效評估體系中的權(quán)重。在重綜合評價時期，我國開始追求建設(shè)服務(wù)型政府，開啟了塑造服務(wù)型行政文化時期。受到服務(wù)型行政文化的影響，在設(shè)置績效評估指標(biāo)時注重公眾的參與、公眾滿意、生態(tài)可持續(xù)等方面的內(nèi)容。由此可見，不同階段的行政文化的塑造離不開公共行政的發(fā)展，并且反作用于行政實(shí)踐活動的全過程。作為績效管理的重要組成部分，績效評估同樣受到行政文化的反作用，不同時期績效評估指標(biāo)體系的變動是重要表現(xiàn)。

（三）政府績效評估的科學(xué)化是績效評估指標(biāo)體系變動的直接動因

政府績效評估的科學(xué)化主要包括價值取向科學(xué)化、運(yùn)行機(jī)制科學(xué)化、評估流程科學(xué)化、評估方法科學(xué)化、績效評估指標(biāo)體系科學(xué)化及評估結(jié)果運(yùn)用科學(xué)化。在我國政府績效評估的具體實(shí)踐中，績效評估的科學(xué)化程度呈現(xiàn)出逐步提升的趨勢。起初，以激發(fā)地方政府及機(jī)關(guān)干部的積極性為價值取向，其中考核領(lǐng)導(dǎo)干部的實(shí)績與德能素質(zhì)成為關(guān)鍵，采用“自上而下”的放任式探索考評模式。但在實(shí)際執(zhí)行中缺乏專職機(jī)構(gòu)及法律的保障，評估流程簡單、粗放，評估主體只有上級首長和自身，評估指標(biāo)體系層級少、數(shù)量少，評定等級簡單。進(jìn)入重綜合評價階段之后，開始確立“以政府執(zhí)政理念為導(dǎo)向”的政府績效評估，并增加績效評估主體引入外部評估。隨著對績效評估的研究深入以及對國外政府績效評估工作的借鑒，開始增加指標(biāo)體系的層級、數(shù)量及覆蓋領(lǐng)域，注重潛績與顯績的平衡，開始注重發(fā)展成果與發(fā)展代價、生態(tài)環(huán)境保護(hù)及發(fā)展后勁，注重經(jīng)濟(jì)社會發(fā)展中人民群眾的滿意與評價。評定等級方面也不再是簡單的評分加總，而是通過設(shè)計權(quán)重體系確定各指標(biāo)在整個指標(biāo)體系中所占權(quán)重，確定各指標(biāo)對政府績效的影響程度進(jìn)而綜合評分，逐漸使得績效評估指標(biāo)體系更加的全面、科學(xué)、公正。

（四）“一票否決”評估機(jī)制決定了績效評估指標(biāo)體系中的“關(guān)鍵指標(biāo)”

“一票否決”是指在設(shè)計政府績效評估指標(biāo)時，將某一個或者幾個指標(biāo)的權(quán)重設(shè)為+R（0＜R＜1）和－100%，意味著在實(shí)際績效評估過程中，如果“一票否決”指標(biāo)的績效得分為0，則本次績效評估的整體得分（所有指標(biāo)的加和總分）為0×權(quán)重=0，意味著政府在前一階段的所有工作成績?nèi)孔鲝U，工作績效為0。[1]我國“一票否決”評估機(jī)制源于20世紀(jì)80年代的計生問題，隨后開始應(yīng)用到其他領(lǐng)域，比如安全問題一票否決制、環(huán)境保護(hù)一票否決制等等，逐漸成為有力的政府績效評估工具。

在績效評估實(shí)踐中，“一票否決”指標(biāo)在整個績效評估指標(biāo)體系中處于關(guān)鍵地位，該指標(biāo)的評估結(jié)果可以決定整體績效的評定，所以“一票否決”評估機(jī)制決定了不同時期績效評估指標(biāo)體系中的“關(guān)鍵指標(biāo)”，這種極端的單項負(fù)激勵評估機(jī)制在一定程度上有助于突出個別指標(biāo)的分量，凸顯政府的核心任務(wù)及工作方向?！耙黄狈駴Q”評估機(jī)制的應(yīng)用體現(xiàn)在兩個方面：一是相同“一票否決”指標(biāo)在不同時期的沿用，比如計生問題指標(biāo)源于20世紀(jì)80年代，但在2013年的國務(wù)院機(jī)構(gòu)改革和職能轉(zhuǎn)變方案中依然確定了對計劃生育指標(biāo)繼續(xù)執(zhí)行“一票否決”評估機(jī)制；二是不同時期增加新的“一票否決”指標(biāo)，比如2012年6月國務(wù)院出臺相關(guān)文件確定“食品安全問題”成為績效評估指標(biāo)體系中的“一票否決”指標(biāo)；2018年4月，中共中央辦公廳及國務(wù)院辦公廳出臺了《地方黨政領(lǐng)導(dǎo)干部安全生產(chǎn)責(zé)任制的規(guī)定》，明確將安全生產(chǎn)問題作為“一票否決”指標(biāo)，該項指標(biāo)不合格將需要承擔(dān)責(zé)任并取消所有評優(yōu)資格。因此“一票否決”指標(biāo)的確定，必然促使績效評估相關(guān)主體在設(shè)置評估指標(biāo)時注重體現(xiàn)“一票否決”指標(biāo)的內(nèi)容，在實(shí)現(xiàn)績效目標(biāo)的過程中傾盡全力確?！耙黄狈駴Q”指標(biāo)的優(yōu)先實(shí)現(xiàn)，從而影響績效評估指標(biāo)體系的“關(guān)鍵指標(biāo)”。

四、結(jié)語

通過對政府績效評估發(fā)展歷程的探索，揭示了我國政府績效評估指標(biāo)體系的變動邏輯及影響因素。為促進(jìn)其發(fā)展，提升契合度，需構(gòu)建符合社會動態(tài)發(fā)展的績效評估指標(biāo)體系的變動機(jī)制。政府應(yīng)緊抓社會主要矛盾，設(shè)置具體指標(biāo)反映人民需要、社會矛盾及中心任務(wù)，提升績效評估工作的科學(xué)化、專業(yè)化，確保其系統(tǒng)性、準(zhǔn)確性和客觀性。指標(biāo)體系趨于系統(tǒng)化、民主化、實(shí)績化，并注重公眾獲得感指標(biāo)及權(quán)重的強(qiáng)化，同時，“一票否決”評估機(jī)制適用趨于理性化。

引用

[1]彭國甫.價值取向是地方政府績效評估的深層結(jié)構(gòu)[J].中國行政管理，2004（07）：75-78+84.

[2]陳天祥，陳芬.影響政府績效評估指標(biāo)體系設(shè)計的多維因素[J].中國人民大學(xué)學(xué)報，2007（06）：88-93.

[3]李樂，楊守濤，周文通.試論公共責(zé)任視域下以公民為本的績效評估指標(biāo)體系的構(gòu)建——英國的經(jīng)驗(yàn)與啟示[J].中國行政管理，2018（06）：141-146.

[4]盛明科，彭國甫.公共服務(wù)型政府績效評估體系構(gòu)建研究論綱[J].東南學(xué)術(shù)，2008（03）：54-60.

[5]陳天祥，陳芬.影響政府績效評估指標(biāo)體系設(shè)計的多維因素[J].中國人民大學(xué)學(xué)報，2007（06）：88-93.

[6]尚虎平.激勵與問責(zé)并重的政府考核之路——改革開放四十年來我國政府績效評估的回顧與反思[J].中國行政管理，2018（08）：85-92.

[7]史傳林.地方政府績效評估指標(biāo)體系變動的內(nèi)在邏輯——基于深圳市政府績效評估指標(biāo)體系的動態(tài)分析[J].行政論壇，2015，22（03）：45-50.

[8]毛澤東.中國與中國革命//毛澤東.毛澤東選集：第2卷：中國與中國革命[M].北京：人民出版社，1991.