我國農村信用社“再造”：回顧與思考

農村信用社是我國金融體系的重要部分，農村信用社改革是我國金融改革的重要內容。長期以來，農村信用社是我國農村金融的主力軍，在農村金融資源配置、風險管理、促進農村經濟結構轉型等方面發揮著不可替代的作用。2003年以來，我國農村信用社改革取得了積極進展，但也積累了一些亟待解決的問題。進入新時代，我國“三農”內涵發生了深刻變化，鄉村振興和共同富裕目標要求進一步完善農村金融供給結構、優化農村金融資源配置效率，對推動我國農村信用社“再造”提出了更高要求。

2003年以來農村信用社改革：我們做對了什么

拉長歷史的視角可以看到，我國農村金融改革基本上沿著兩條路徑邁進：其一是廣義范疇的農村金融改革，即致力于建立以“政策性金融、商業性金融、合作性金融”三大支柱為特征的農村金融體系，提高農村金融服務的覆蓋面和可得性；其二是狹義范疇的農村金融改革，即致力于強化和凸顯農村信用社服務“三農”主力軍作用。上述兩條路徑互相交織，推動我國農村金融改革體現出明顯的階段性特征。與兩條路徑相對應，我國農村金融改革體現出“雙目標”：一是打造能夠更加有效支持“三農”發展的農村金融機構，保持農村金融服務穩定性和可持續性；二是針對農村信用社產權關系和內部治理問題導致的微觀主體風險頻發情況，著力改善法人治理和內部機制。

回顧來看，2003年農村信用社改革無疑在我國農村金融改革中具有里程碑意義。此次改革是我國農村金融改革中首次嘗試以微觀機制“再造”為核心的改革，即不再強調過去意義上的合作制，而是強調要按照現代金融企業制度模式，按照股份制和股份合作制方式來改革農村信用社，推動其練好“內外功”。此次改革形成并堅持了一個十分寶貴的經驗，即“保持農村金融機構縣域法人地位基本穩定”，事后這被證明是發揮農村金融機構尤其農信社農村金融主力軍作用十分重要的前提。

總結看，2003年以來的農村信用社改革具有明顯的“增量”特征，在以下方面取得了顯著進展：一是改革的推動權從中央下放到地方政府管理（省政府），變一個積極性為多個積極性；二是省聯社的成立是農信社管理方式的一次重要改革，加強了對農信社自上而下管理，在履行“管理、指導、協調、服務”職責方面邁出了一大步；三是基本實現了“花錢買機制”改革目標，既給政策也花錢，化解了農信社歷史包袱，解開了農信社巨大資不抵債額與逐步走向良性發展矛盾的“死結”，為轉換經營機制和提高抗風險能力奠定了堅實基礎；四是在合作制基礎上進行了股份制和股份制合作改革，四種組織形式（農村商業銀行、農村合作銀行、縣農信社統一法人、縣與鄉鎮農信社兩級法人）并存，實現了產權制度改革模式多元化和組織形式多樣性，充實了資本金，提高了農信社抗風險能力和可持續發展能力。

總之，2003年改革對農村信用社而言是一次“求生存”的改革。截至2024年9月末，農村金融機構總資產、總負債分別為58萬億元、53萬億元，占銀行業金融機構比例均超過13%，資產負債規模較2002年末增長約16倍，資本充足率從2002年末的-8.45%提高至13%左右，普惠型小微企業貸款余額超過8萬億元，高于同期股份行和城商行水平，農村金融機構已成為農村地區金融服務的主力軍。

不過，2003年以來的農村信用社改革也遺留了一些問題，主要是“沒做好”以下六方面的事。其一，本想因地制宜發揮地方積極性，但仍幾乎“一刀切”采用了縣統一法人（縣聯社）和省聯社模式，忽視了地區差異性和主動性，不利于農村金融創新。其二，地方政府權責不匹配，體制上行政化管理特征明顯，農信社變成地方“第二財政”，既希望農信社服務當地經濟金融發展（主要方式是發放貸款），卻又沒有相應壓實各方的風險處置責任。其三，行業管理體制改革滯后，產權改革與治理結構割裂，省聯社“自上而下”管理與股東“自下而上”參股沖突，普遍采取行政管理方式履職，重管理輕服務，在戰略引導、經營定位、風險防控和行業服務等方面作用偏弱。其四，黨的領導弱化虛化，公司治理低效失效，股權結構不合理，代理人成本高，股東監督流于形式，“一股做大”和內部人控制現象突出。其五，地方政府、農信社、借款人三層次道德風險依然存在，由此衍生出的“言行不一”問題（帶來的后果是服務定位不明確，主責主業不聚焦，支農變成了“脫農”）沒有得到很好解決。其六，農村信用社多目標（政策目標：服務縣域經濟、支持“三農”；盈利目標：實現營收利潤增長；規模目標：做大做強）沖突仍然存在，且在不同階段表現不同。農村信用社長期積累的問題已影響到其服務“三農”質效，亟須進行體制機制“再造”。

推動省聯社體制改革：行政化與去行政化

農村信用社行業管理體制改革是深化農信社改革的核心問題。省聯社的成立方便了地方政府對信用社的管理，特定時期在推動改革、改進經營、健全內控、化解風險等方面發揮了積極作用。但隨著改革推進和宏觀環境變化，省聯社體制越來越不適應農信社自身的可持續發展要求。首先，自上而下管理與自下而上參股沖突，省聯社雖不是農信社的股東，卻“取代”了股東（董事會）決策地位，在很多場合行使股東權利，使得農信社法人治理流于形式。其次，股權結構“脫農化”與企業股權“集中化”并存，造成股權集中于企業，易出現“一股做大”，進而衍生出偏離“支農支小”主責主業問題。最后，職能定位不清，行政化管理與商業銀行治理相互沖突，省聯社以行政化力量履行風險防范、行業管理職能，實質性介入高管任命和日常經營，存在履職越位、缺位、不到位現象，易出現“內部人控制”，經營的道德風險較高。

堅持問題導向的方法論，須積極推動以“去行政化”為重點的省聯社體制機制改革。改革的方向具有一致性，即堅持“淡出行政管理，強化服務功能”方向，建立現代金融企業制度。改革的目標具有多層次：其一，“一省一策”推進農信社管理體制改革，重點是理順省聯社體制機制，把省聯社改造成為一個產權清晰、權責明確、管理規范的現代金融機構；其二，通過改革實現化險目標，也即進一步壓實農信社、農商行風險防控處置主體責任，發揮省聯社（改制后的農商聯合銀行或農商銀行）風險防控處置牽頭責任，落實地方政府風險防控處置屬地責任；其三，堅持分類指導，在深化省聯社體制改革的同時，一體深化市縣行社改革，保持縣域法人地位和服務“三農”功能總體穩定。

目前新一輪省聯社深化改革模式中，討論較多的有“四種”。第一種是金融服務公司模式，也即剝離省聯社行政管理職能，將其轉型為給農村金融機構提供戰略咨詢、信息系統建設、產品研發的金融服務公司。這種模式的優點是改革較為徹底，符合市場化趨勢，有利于保護機構自主選擇權，能夠實現推動省聯社“淡化行政管理、提高服務能力”轉型目標；不足之處在于改革步伐邁得快、阻力大，可能不利于地方政府加強對所轄行社管理。第二種是金融控股模式，也即將省聯社改制為股份制金融控股公司，以出資入股方式“自上而下”參股和整合各縣級農村金融機構資源，實現轄內農村金融機構垂直管理。這種模式的優點是改革較為徹底，符合現代金融企業治理方向，有利于加強所轄行社整合管控；不足之處在于改革涉及面廣、動靜大、阻力大，短期內難以實現改革目標。第三種是聯合銀行模式，也即將省聯社改制為農村商業聯合銀行，本地農商行和農信社成為聯合銀行股東。這種模式在保留現有管理體制基礎上做了進一步優化，機構的控制權仍在省政府手中，優點是改革動靜小、成本低，依法尊重和保護產權，保持兩級法人地位不變，能夠調動各方積極性；不足之處在于仍然面臨著不同層級農商行整合難題，公司治理仍有待進一步完善。第四種是統一法人模式，也即將區域內分散的農信社整合為規模較大的農村商業銀行，對外統一為一個法人。這種模式的優點是改革快速，較為徹底，短期內“化險”特征明顯，有利于從形式上實現改革目標；不足之處是將不同性質農信機構“合并”到一起，可能不利于保持農信社縣域法人穩定性和金融服務持續性，長期也面臨著如何整合不同機構、如何發揮協同優勢難題。

從實踐看，2020年啟動新一輪農信社改革以來，共有11省（區）的農信社改革方案獲批或公布。目前各省（區）集中選擇了聯合銀行模式和統一法人模式（農商銀行模式），其中8省（區）采取了聯合銀行模式，3省（區）采取了農商銀行模式。從模式選擇背后的邏輯看，改革中不同地區考慮的重點和次序有所不同，防范化解風險任務較重（體現為不良資產多、高風險機構多）或機構數量少、經營區域相對較小地區（如海南）往往將化險放在首位，多采取統一法人模式，把組建省級農商銀行作為改革化險、抱團取暖、提升能力的重要舉措。經濟條件較好、農信社經營良好地區則多采用聯合銀行模式，重在提升法人機構的競爭力。

總結目前的實踐經驗，本輪農村信用社改革體現出“四個結合”的顯著特征。特征一：推動改革與化解風險相結合。本輪深化農信社改革是推動中小銀行改革化險的重要組成部分，通過化解高風險農村金融機構存量風險，實現“刮骨療傷”目的，為持續健康發展爭取空間。特征二：重塑農信社公司治理與強化外部監管相結合。既著眼于理順省聯社“重管理、輕服務”管理體制，也旨在加強黨的領導、壓實各方監管責任和風險處置責任。特征三：增量改革與存量改革相結合。既通過補資本增強農信社造血功能，也通過重組處置高風險機構、完善退出機制，盤活存量資源、優化資源配置。特征四：統一改革與因地制宜相結合。農村信用社改革的方向是確定的，即堅持市場化、法制化、企業化原則，堅持服務“三農”定位，完善公司治理、提升經營管理能力。但考慮到各省經濟社會發展水平不同，農信社經營狀況存在差異，各地在堅持改革總體方向的同時須根據自身實際，因地制宜選擇省聯社改革的具體模式和路徑。

推動農村信用社“再造”：幾個問題討論

進入新的發展階段，鄉村振興和共同富裕目標為深化我國農村金融機構改革設定了邊界條件。這意味著，未來農村金融機構需要扮演好金融服務“三農”和助力共同富裕主力軍“雙重”角色。為此，須深入思考處理好一些重要問題。

其一，金融控股模式：或是農信社改革的最佳模式

完善省聯社治理機制是深化我國農村信用社改革的重中之重。總結近年來經驗，農村信用社改革的方向主要是股份制改造，改革的關鍵始終是理順農村信用社產權關系。從實踐看，現行省聯社模式類似商業銀行總行或企業集團總部，行使日常經營管理職能，管人、管錢、管業務，并向基層行社收取互助基金，但卻不是所轄行社的股東，股權關系與管理關系“倒掛”，形成了“非股東行使股東權”卻又不擔責的奇怪現象。

從現代公司治理良好經驗看，股權管理是公司治理的基礎，股權結構深刻影響著公司治理結構和公司治理的有效性。保證股東權利和有效的公司治理是現代企業有效運行最基本、最重要的原則，也是經合組織（OECD）所制定的五項公司治理原則之一。采取金控模式，旨在將省聯社改制成自上而下參股控股機構，一方面以股權關系為紐帶理順行業管理，有利于明晰產權關系，有利于發揮所屬行社的積極性；另一方面通過省聯社向下入股實現“一舉多得”目標，既優化股東股權結構，落實加強黨的領導的規定，又補充機構資本實力，同時有助于化解高風險金融機構，有利于加強對所屬行社的管控，有利于隔離不同層級企業的不當行為和風險傳染。

按照上述思路，可研究提出一種可供探討的農村信用社“金控”改革路徑。實現方式上，可采取“換股模式”。具體操作是：第一層次，省金控（省聯社）發行股份（自上而下募集股本金，省級地方政府按照公允價值購買，充實資本金），縣域法人（股東）認購，實現省金控“自上而下”持股農商行或農信社。為此，須將原有企業持有的農商行股權上收（換股），使得相關企業從農商行股東變為省金控股東，從一家農商行股東轉變為多家農商行股東，并保證其參與分紅、對經營管理提出建議、行使投票權等權利，以調動積極性。第二層次，在自愿前提下，將廣大農戶對農商行股權轉換成對省金控公司股權。如果不愿意換股，則可在清產核資基礎上進行拆股。

職責定位設置上，省金控不經營存貸款業務，主要對所屬行社行使控股權，實現集中化管理。一是提供行業服務，包括信息科技（提供系統開發）、產品創新（為所轄行社提供產品，負責支農支小再貸款發放）、資金清算（包括內部資金轉移定價）、培訓教育等基礎行業服務，方式上可以通過設立專門的專業化子公司（如建立省級科技平臺，加強金融科技支撐）來承擔具體職能。二是風險處置主體責任，包括制定整個金控公司的風險防范和應對處置辦法，建立完善所控股行社流動性互助安排，還可根據需要設立農信社穩定發展基金，增強所控股農信社風險抵御能力。三是設立資產管理公司，統一處置所控股行社不良資產，統一收繳存款保險費用。四是建立專門的審計中心，完善審計監督體系建設，自上而下推進所控股行社分層分類監督。五是建立完善監督評價機制，負責強化對所控股行社監督，對所控股行社改革發展和風險防控成效進行考核評價，加強關聯交易管理。六是推動加強黨的領導與公司治理融合，負責對金控公司“三會一層”及所控股行社經營管理人員履職進行評估問責，嚴肅追究失職或不當履職行為。

其二，保持農信社縣域法人地位總體穩定的多方考量

保持農信機構縣域法人地位總體穩定，是深化農村信用社改革的重要前提，這被歷次農信社改革實踐所證明。上述考慮背后有著多方面的考量。

首要的方面，機構存在即意味著服務存在，保持農村信用社縣域法人地位總體穩定，能夠最大限度保證“三農”和縣域金融服務的持續性。近年來數字化、信息化在金融領域迅猛發展，但考慮到“數字鴻溝”等影響，對廣大農村地區和農戶群體（包括分散、流動性極強的農民工）而言，“有形”物理網點仍是持續金融服務標志，也是信任感的重要來源。出于上述考慮，深化農信社改革過程中，應防止兩種傾向。一是“拉郎配”，即為了短期快速處置風險，通過行政手段將經營良好機構與高風險機構合并到一起，簡單化地“并大堆”，試圖借助“好”農信社來解決“差”農信社風險。這樣不僅可能傷害“好”機構積極性，還可能會破壞農村金融機構體系完整性，不利于發揮農信社“支農支小”作用。二是規模情結。在我國“三農”范疇中，農業、農村具有典型性的地域特性，農戶（包括3億農民工）具有分散、流動特點。為追求規模而做大做強，如果改革傾向于組建省級或地市級農商銀行等大機構，可能導致經營重心“上移”，并進一步向城市地區、大項目轉移，可能降低“三農”金融服務水平。正鑒于此，堅守“支農支小”定位，有效提升服務“三農”和縣域金融能力，被歷次金融工作會議和近年中央一號文件所強調，背后體現出了深刻的政策考量。

第二方面，強化正向激勵。改革成效往往與被改革者的獲得感和參與度息息相關。按照經合組織“利益相關者”（stakeholder）公司治理原則，企業改革、重大決策應充分考慮員工、債權人、客戶、供應商和其他受影響群體利益，盡可能保證利益相關者的知情權和參與權。農村信用社作為被改革對象，股東、管理層和員工天然具有通過改革獲得屬于自己那份收益的沖動。如果“拋開”這些利益相關者的參與，可以想象農村信用社改革將會取得怎樣的成效。從這個角度來看，堅持縣域法人地位總體穩定，充分發揮和保護產權，本身就為深化農村信用社改革設定了一種激勵相容，有利于充分調動相關方積極性。

其三，農村金融服務“三農”：服務哪個“農”

農村信用社是金融服務“三農”的主力軍，這一定位仍將是今后一段時期我國深化農村金融改革的重要前提。不過近年來我國農村產業結構、人口結構等均發生了很大變化，出現了一些新現象，使得農村金融機構的服務半徑和服務邊界發生了深刻變化。例如農戶外出務工成為一股巨大力量，大量青年農戶到城里就業，農戶變成了候鳥式勞動力（農民工），使得“三農”內涵發生了變化。2023年我國農民工總量已達2.98億人，其中外出農民工1.77億人，占比59.4%；在城鎮居住的進城農民工達1.28億人，占比43%。農戶本身的多元化經營（如務工與務農并舉）、多地區“棲息”（城市打工與老家生產并舉）和較強的流動性，使得農民工進入了一個多樣性的金融機構和金融服務選擇區間，即外出務工直接與城市金融機構打交道，其金融服務主體橫跨城鄉；回到農村務農或搞個體，農村信用社仍是主要的金融服務提供商。這就提出了一個現實問題，農村金融機構應該服務“三農”中哪個農？

我們研究認為，“三農”的根本在于農民，農村金融服務“三農”應以農民為主。我國農村人口在制度上具有“兩頭占”優勢，外出務工可成為農民工，回家務農種地又轉變為農戶。目前我國農民工的內涵已大大拓展，“離土不離鄉、離鄉不離土、離鄉又離土”等形態都屬于農民工。無論農戶是否務農，也無論農戶是否離開農業，無論是在本鄉、本土還是異地，身份始終保持不變，都可以認為是農民。這種情形下，農村金融機構的服務對象及產品創新不應局限于傳統意義上的農民（務農），而應圍繞農民、農民工、社區居民提供服務。

（馬新彬供職于中國人民銀行。本文僅代表個人觀點，不代表所在單位意見。特約編輯/孫世選，責任編輯/丁開艷）