美國金融制裁的體系框架、工具和影響

金融制裁是目前美國最常用、最廣泛的制裁工具，其手段多樣、影響較大，可能對目標國的經濟金融體系造成嚴重打擊。美國金融制裁已經形成了包括法律、行政、執行、監督等在內的成熟體系。美國利用其在世界經濟、金融中的相對優勢，越來越頻繁對他國實施金融制裁，實質是其外交手段的延伸，直接目的是限制被制裁方的資金融通，從而迫使被制裁方接受制裁條件。其最終目的是通過制裁打壓他國，維護美元霸權地位。

全面深入了解美國金融制裁的基礎和邏輯，有助于構建我國金融反制裁框架，在面對金融制裁時實施有力、有效的反制裁。美國金融制裁擁有較成熟的法律框架，不同層級和類型的法律法規相互配合，為制裁的實施提供了法律支撐。其中，總統行政令和海外資產控制辦公室（OFAC）制裁清單最具靈活性和針對性。美國金融制裁的核心基礎是美元的霸權地位以及美國在國際金融市場的主導地位，在此基礎上美國對包括環球同業銀行金融電訊協會（SWIFT）在內的全球清算和支付系統進行控制，使之成為美國對外制裁的有力工具。美國金融制裁的常用手段還包括限制資金融通、限制金融交易、資產凍結和沒收。這些制裁工具已成為美國進行金融制裁的常規手段。隨著制裁手段的演變，美國金融制裁呈現出非對稱性、二級制裁使用頻繁、從單邊制裁轉向聯合制裁，以及從散點制裁發展至全面制裁等特點。面對制裁，目標國可采取抵消型措施、規避型措施和對抗型措施進行反制裁。

美國金融制裁的背景

美國以強大的經濟和軍事實力，常用制裁的方式推進對外戰略目標。金融制裁是其中重要手段，常常用來實現特定政治經濟目標以及限制特定國家、實體和個人的金融流動。美元霸權是美國金融制裁的優勢，源自二戰后的布雷頓森林體系，盡管該體系已瓦解，美國仍憑借著對全球支付體系的壟斷和軍事、經濟優勢以及對國際金融基礎設施的控制，維持美元霸權。

美國對外制裁的方式自二戰以來一直在不斷演變，總的趨勢是從軍事制裁向經濟制裁轉變。在經濟制裁中，美國常用的方式是貿易制裁、金融制裁和科技制裁，其中金融制裁是最為核心和廣泛使用的方式。美國對外制裁經歷了四個階段的發展和演變。第一階段是二戰前后，軍事制裁是主要方式，主要采取軍事封鎖和軍事打擊。第二階段即美蘇冷戰時期，經濟全球化趨勢明顯，經濟貿易制裁的使用頻率也越來越高，美國采取了一系列經濟和貿易措施來對抗蘇聯及其盟友。冷戰結束后，各國對國際金融市場的依賴日益增強，金融制裁逐漸取代了貿易制裁，美國發動單邊金融制裁數量逐漸增多。第三階段是“九一一事件”后，美國出臺了《愛國者法案》，強化了總統行使金融制裁權力，金融制裁逐步形成以美國國會、總統為決策主體，以美國財政部為核心執行部門，以全球銀行業基礎設施為依托的組織架構。金融全球化加速使得金融制裁開始成為其主流的經濟制裁手段。第四階段是2008年全球金融危機后，美國利用其金融霸權和美元的中心地位提高金融制裁的使用頻率，金融制裁逐漸成為美國政府首選的制裁方式。

美國金融制裁的法律基礎

美國的金融制裁有其特有的邏輯和法律基礎，其中主要包括授權性金融制裁法律、總統行政命令與專門制裁條例、特定國家或地區制裁法案和制裁清單等。

授權性金融制裁法律

金融制裁是美國濫用長臂管轄的典型方式之一。為了快速、高效實施制裁，美國逐步構建了完整的金融制裁法律體系，包括核心法律、輔助性法律、行政命令和專門條例等。其中，《美國全國緊急狀態法》和《國際緊急經濟權力法》是涉及金融制裁的兩個核心法案，賦予了美國總統和財政部行使金融制裁決策和執行的權力。美國國會還通過了其他法律，如《愛國者法案》和《國防授權法》等，以對金融制裁的發起和實施進行補充說明和規定。

總統行政命令與專門條例

除制裁法律外，美國總統行政令的靈活性和針對性較強，在美對外制裁實踐中，總統行政令應用次數遠超制裁法案。美國總統作為金融制裁的決定者，對于緊急狀態的決定具有很大的自由裁量權，可根據局勢需要頒布行政命令啟動金融制裁。且當局勢發生變化時，廢止總統行政令也較為便捷。因此，在時間較為緊急的情況下，美國總統傾向于簽署行政命令發起制裁。例如美國總統自2014年起簽署了多輪行政令對俄羅斯進行金融制裁。

特定國家或地區制裁法案

除了授權性制裁法律和總統行政命令之外，美國還制訂了針對特定國家和地區的制裁法案，如《對敵貿易法案》《伊拉克制裁法案》等。對特定國家的制裁法案與授權性法律相輔相成，提升了制裁法律的實施效果。例如在2017年頒布的《通過制裁反擊美國敵人法》中，美國對俄羅斯進行了全面和嚴厲的制裁，嚴重打擊了俄羅斯的金融體系。

美國金融制裁的決策和執行體系

實施金融制裁需要多個部門的協調配合。在美國，金融制裁的決策主體有兩個核心，即總統和國會。總統是金融制裁的常規決策者，擁有自主頒發制裁命令的行政權。美國國會則可依據相關法律或通過制定新法律等方式要求總統實施金融制裁。美國金融制裁執行機構主要由美國國務院、財政部和商務部組成，其中美國財政部是最主要的執行主體。實施制裁前，美國財政部聯合其他部門搜集目標國或被制裁主體的金融情報，以確認“威脅”來源。

制裁的實施主要通過美國財政部下屬的金融犯罪執法局（FinCEN）和海外資產控制辦公室（OFAC）設立各類制裁清單，又稱清單制裁。清單制裁是一種被稱為“聰明制裁”的制裁方式，其特點是針對特定的被制裁方實施特定的制裁措施，從而實現精準打擊。OFAC的清單體系包括六大類制裁清單，其中，“特別指定國民清單”（Specially Designated Nationals，簡稱SDN）是最為重要的制裁清單之一，該清單主要包括六個子清單，即針對恐怖主義、毒品交易、武器擴散（特別是大規模殺傷性武器）、人權踐踏、種族滅絕和國際有組織犯罪等方面行為的實體。SDN清單上的實體名單將動態更新并進入美國聯邦公報系統，成為美國政府各個部門的“黑名單”。被列入清單的實體的資產和財產權益將被凍結，不能與美國實體進行交易。OFAC定期更新和修訂SDN制裁清單，以確保清單的準確性和有效性。SDN制裁清單作為美國的制裁工具，其影響力遠遠超出了美國的邊界。由于美元在全球金融系統中的主導地位，美國的金融制裁政策會對全球金融機構和企業產生影響。

美國金融制裁的技術基礎

近年來美國金融制裁的特點顯示出其超強的金融實力，主要體現在美元作為全球主流貨幣的地位，以及圍繞美元地位建立的全球美元清算體系。全球美元清算系統包括美國國內和國際兩個系統。美國國內系統主要依靠聯邦儲備通信系統（Fedwire）和紐約清算所銀行同業支付系統（CHIPS）等；國外系統主要是由SWIFT構成。這些系統共同組成了全球美元清算體系，為美國實施的金融制裁提供了基礎設施保障。

Fedwire是由美國聯邦儲備系統運營的全國性的電子付款清算系統，其由資金轉移系統和簿記證券系統組成，可以同步進行資金結算和證券交易清算，不僅能提供大額資金支付功能，還具有清算功能。作為美國第一條國家級支付系統，Fedwire將美聯儲總部、所有的聯儲銀行、美國財政部以及其他聯邦政府機構連接在一起，提供實時全額結算服務。

CHIPS是由43個參與者共同組成的資金轉移系統，是全球最大的私營支付清算系統之一。作為全球95%以上的銀行同業美元清算交易的主要載體，CHIPS每天平均發送和結算超過47萬條支付信息，具有系統重要性。CHIPS的絕對優勢在國際支付清算體系中得到了廣泛認可，也使得其成為美國實施金融制裁的方便工具。在美國金融制裁中，CHIPS的重要作用不可忽視，其在全球范圍內的影響力顯然不可低估。

SWIFT是全球最大的銀行同業合作組織，總部位于比利時。SWIFT的報文傳送平臺、產品和服務對接了全球超過11000家銀行、證券機構、市場基礎設施和企業用戶，覆蓋200多個國家和地區，對全球經濟具有系統性重大影響。不同于資金清算系統，SWIFT是類似于“金融服務互聯網”的國際網絡，主要提供報文傳送平臺和信息傳輸標準，支持全球和本地市場的金融交流，并助力國際貿易和商業活動。作為全球性的金融報文傳送服務機構，SWIFT在金融制裁中發揮著極其重要的作用。SWIFT是歐洲組織，但美國在其中有很大的話語權。SWIFT有數據中心建在美國，受制于美國法律；而且美元作為國際結算貨幣，美國的清結算系統對SWIFT來說舉足輕重，SWIFT只能配合美國。美國可以利用SWIFT系統監測和控制目標個人、實體或國家之間的金融交易。當目標受到制裁時，美國可要求SWIFT系統限制或阻止與目標相關的支付指令。這種控制措施可以有效限制目標的國際金融活動，并對其施加經濟壓力。

上述基礎設施提供的強大的通信和結算功能，結合美元在國際貨幣體系中的主導地位，使得全球 95%以上的支付業務與美國發生關聯，全球大部分國家與地區都需要通過SWIFT系統進行跨境收付款。實行金融制裁時，美國一般先對被制裁國關閉CHIPS交易系統，斷絕被制裁方在獲取及清算美元方面的能力。隨后，美國進一步謀求將被制裁方踢出SWIFT系統，對目標國的國際支付和清算進行限制。

美國金融制裁的手段和工具

2017年8月美國開始實施《以制裁反擊美國敵人法案》（簡稱CAATSA），在CAATSA第235節中，較全面地列出了美國常規制裁工具，所列出的12種制裁手段中有10種涉及經濟金融交易。這10種制裁手段可概括為六種類型：航空禁運、貿易管制、限制資金融通、限制金融交易、資產凍結、禁止使用美元結算系統，其中金融制裁的手段占四種。

限制資金融通。限制資金融通是指限制被制裁實體在美國金融市場投融資。被美國納入制裁名單的實體，將無法在美國境內開展投融資行為，甚至會被取消或凍結國家間或者金融機構前期所簽訂的財政或者大型項目資金融資。例如：2014年8月，美國先后對俄羅斯國家石油公司、俄羅斯天然氣公司、俄羅斯開發銀行發布中長期融資禁令，禁止其進入美國資本市場融資，導致俄羅斯企業海外債券損失超過400億美元。

限制金融交易。限制金融交易是指禁止其他金融機構與被制裁對象交易，其本質是次級制裁，是指制裁國或金融機構切斷其領域內的金融機構與被制裁實體之間進行的融資、貸款等金融業務往來，從而達到切斷被制裁實體資金供應的目的。美國憑借美元的中心地位和全球流通功能，可隨時切斷外國與被制裁國的金融交易。有時美國還要求作為第三方的國際機構參與制裁，若有誰不配合其制裁命令，美國則通過吊銷信用證或吊銷在美國的營業執照、對其實施巨額罰款等方式，迫使其服從美國的指令。

資產凍結和沒收。凍結資產是美國對被制裁國存入美國的銀行的資產進行控制，包括禁止對其實行提取、轉讓、支付、交易或者任何形式的處置，是美國對外金融制裁的常用手段。凍結資產只是暫時性將被制裁方的財產予以封存，其目的是逼迫被制裁方按照美國的意愿行事。沒收資產則是將被制裁方的所有資產完全收歸自己所有。美國《愛國者法案》授予美國總統沒收被制裁者在美國管轄范圍內財產的權力，美國不僅能通過對外金融制裁對被制裁者實行經濟封鎖，還可以將被制裁國的財產據為己有。

禁止使用美元結算系統。美國可限制全球金融機構與被制裁者在美國境內外進行金融交易或者向被制裁者提供金融服務。美國會對受制裁者發出美元使用禁令，并聯合歐洲將受制裁國剔除出SWIFT系統。一旦受制裁者被剔除出SWIFT系統，其所有外匯業務都將中斷，受制裁者的金融機構就無法進行美元清算，無法為客戶提供美元服務。SWIFT制裁也成為美國對個人、企業、金融機構及政府資金實施監控并進行制裁的重要手段。美國在2018年切斷伊朗金融機構與SWIFT的連接，2022年將俄羅斯一些金融機構剔除出SWIFT系統，分別對伊朗和俄羅斯的金融穩定造成了較大沖擊。

除上述主要金融制裁手段外，美國還采用其他制裁工具以加強金融制裁的效果，例如通過進出口管制、制裁銀行體系、反對國際金融機構貸款以及收集并公布個人財產信息等方式輔助其金融制裁。美國在實施制裁時，往往多管齊下，同時使用多項制裁工具。

美國金融制裁的特征和發展趨勢

美國依靠其金融霸權地位對其他國家實施各式各樣的金融制裁，發展至今，其金融制裁逐漸表現出四個特征。

金融制裁的非對稱性

美國發動的金融制裁具有明顯的非對稱性特征。在貿易領域，制裁與反制裁往往有一定的對稱性，制裁國和被制裁國可以根據貿易上的比較優勢，選擇不同的貿易產品和領域實施制裁和反制裁。然而，在國際金融領域，非對稱性和權力壟斷更加顯著。美元作為中心貨幣的地位使得美國在國際金融領域擁有主導貨幣和支配金融的權力，其金融制裁具有較大的影響力和殺傷力。與此相比，非中心貨幣國家缺乏金融話語權和必要的貨幣權力，并且在美國基于金融特權發動金融制裁時難以有相對應的反制能力。

二級制裁與長臂管轄

美國金融制裁的另一個特征是其精準性，它根據掌握的大量信息和情報，針對不同國家實施不同的制裁措施，精準度較高，強度也因此不同。這些制裁又可分為一級制裁和二級制裁。一級制裁措施包括財產凍結和貿易禁運，禁止美國機構與被制裁的國家或機構進行貿易等。二級制裁通過限制第三國主體等方式，打擊受制裁國家或被制裁對象。二級制裁的目標是全面破壞被制裁方的金融體系，并通過限制目標國家與其他國家或實體的交往和合作，進一步加大對目標國家施壓。近些年來，美國越來越多使用二級制裁，擴大“長臂管轄”。在特朗普第一任期內，美國政府還加大了針對非美國企業的二級制裁。一些中國公司由于同伊朗等被制裁的國家有貿易往來而受到株連。

從單邊制裁到聯合制裁

美國對外制裁方式正逐漸從單邊制裁轉向聯合制裁。以往美國在對古巴、敘利亞和伊朗等國實施制裁時，多通過其金融霸權實施單邊制裁。近年來美國逐漸轉向聯合制裁，例如：俄烏沖突爆發后，對俄羅斯實施的多輪制裁便是美國聯合其盟友以及國際組織和機構對俄羅斯實施的聯合制裁和施壓。相對于單邊制裁，聯合制裁通過多方合作和協調，容易對被制裁對象造成更大打擊，增強制裁的力度和效果。聯合制裁還能夠避免因為單方面制裁導致被制裁對象逃避制裁，提高制裁的針對性和覆蓋面。

從散點制裁到全面制裁

散點制裁是美國過去慣用的制裁方式，它主要集中于對特定企業或個人的金融制裁，以達到針對性的打擊。但散點制裁的打擊范圍有限，對被制裁對象的整體經濟和金融系統的影響較小。為實現更大的打擊效果，近年來，美國金融制裁逐漸由散點制裁走向全面制裁。全面制裁是針對被制裁對象在各個領域進行的限制和制裁，不僅限制了被制裁對象的特定行業和企業，還針對整個國家的金融、貿易、投資和外交領域。

美國金融制裁的傳導渠道與影響

金融制裁對被制裁國經濟和金融市場的沖擊可分為兩輪。第一輪是直接沖擊金融市場和金融機構，導致金融市場大幅波動，金融機構經營受阻并遭受損失，進而引起實體經濟的動蕩。第二輪是間接沖擊，來自實體經濟的溢回傳染。金融是經濟的血脈，金融體系受損后，服務實體經濟的能力下降；實體經濟遭受損害，反過來加劇金融體系波動。

以限制融資的制裁為例，限制融資通道包括直接打擊手段中的財政制裁、禁止金融交易以及降低國家主權評級等信貸風險渠道，即以各種手段阻礙貸款、債券融資和股權融資。一旦融資成本升高將導致利率不斷上行，第一輪沖擊將直接導致本幣貶值、股市和債市下跌。中長期看，金融制裁對被制裁國金融機構、金融市場的影響，傳導至實體經濟，第二輪沖擊將導致制裁國經濟增長放緩甚至產出下降、失業上升。同時，制裁導致被制裁國國際支付清算受阻、對外貿易能力下降，進口商品供給下降，進口價格上漲，會帶來輸入性通脹壓力，進而損害金融體系的穩健。

金融反制裁的措施與應對

當一國面對金融制裁時，往往會采取一些反制裁的措施來緩解制裁帶來的沖擊，歸納起來大致分三種：抵消型措施、規避型措施和對抗型措施。這些措施可針對不同的制裁發揮不同的反制作用，具體看：

抵消型措施是指被制裁國家為了減輕金融制裁所帶來的經濟和政治影響，而對制裁國家實施對等或相應的反制措施。抵消型措施可以是針對性的，例如限制制裁國家商品的進口，對制裁國家的企業進行制裁；或者是平衡性的，例如提高關稅、增加貿易壁壘。這些措施可有效減輕制裁所帶來的沖擊，也能給制裁國家帶來一定壓力。

規避型措施則是指被制裁國家采取措施以規避制裁的影響，可通過改變貿易伙伴或交易方式、調整經濟結構、提高自主創新能力等來減少制裁的負面影響。例如：伊朗在面對美國的制裁時，推出了“抵制進口、加快出口”的政策；俄羅斯被剔除出SWIFT后，創建了俄羅斯央行金融信息傳輸系統（SPFS）進行支付結算。

對抗型措施是指被制裁國家采取的積極對抗措施，以對抗制裁國家的打壓和限制。例如：俄羅斯在面對美國和歐盟的制裁時，采取了多種反制措施，如限制進口西方國家的食品和農產品、限制出口石油和天然氣等。中國也曾在面對美國的貿易制裁時，采取了對等的反制措施，如對美國的大豆、汽車、天然氣等商品加征關稅。這些對抗型措施旨在通過對等反擊，讓制裁國家承受被打壓的代價和損失。

（李長泰為北京科技大學經濟管理學院講師。本文為“加強金融反制裁能力研究”課題組部分成果，課題組負責人朱民為中國國際經濟交流中心資深專家、中國人民銀行原副行長，課題組成員包括鞏冰、韓紹宸、李長泰、潘柳、張娓婉、鄭重陽（以拼音為序），本文主要執筆人為李長泰。特約編輯/孫世選，責任編輯/丁開艷）